第一视角
2024·11·12
前言
1
国有企业人力资源管理法律体系和《条例》的功能定位
在分析《条例》的具体内容之前，先对近几年陆续出台的法律规定进行简单概述。
从《监察法》、《处分法》以及《条例》的立法目的来看，《监察法》的立法依据为《中华人民共和国宪法》，《处分法》的上位法是《监察法》，而《条例》的上位法则是《处分法》。因此，如【图1】所示，《监察法》、《处分法》和《条例》形成了一个自上而下、层层递进的法律体系。
【图1】
需要提示的是，《中国共产党纪律处分条例》以及《中国共产党组织处理规定（试行）》中也有关于处分的相关规定。但在监管体系的角度来看，《中国共产党纪律处分条例》以及《中国共产党组织处理规定（试行）》中规定的是党纪处分和组织处分，这与《监察法》、《处分法》中规定的政务处份，以及《条例》中规定的任免机关、单位的处分存在差异（具体请见【表1】），属于不同“谱系”下的规范。虽然《条例》与《中国共产党纪律处分条例》以及《中国共产党组织处理规定（试行）》在对违反政治纪律行为、违反组织纪律行为、违反廉洁纪律行为、违反工作纪律行为等方面，存在同样的管理目的，但总体而言，对于《条例》的理解，需要厘清不同规定之间的法律关系和适用条件，详见下表：
【表1】
2
《条例》主要规定的整理
(一) 处分主体
如【表1】所示，政务处分的处分主体是监察机关，而《条例》中规定的处分主体是任免机关、单位。根据《司法部、国务院国资委、财政部负责人就<国有企业管理人员处分条例>答记者问》，“国有企业管理人员任免机关、单位，是指对国有企业管理人员具有干部管理权限的机关、单位。实践中，国有企业管理人员任免机关、单位主体层级多、种类多，包括履行出资人职责的机构、有干部管理权限的国家机关和事业单位等，国有企业作为任免单位依据干部管理权限任免其内部管理人员”。
问题在于，实操中国企管理人员劳动合同签约主体（即用人单位）和任免机关、单位未必是同一主体，当二者不一致时，任免机关、单位的处分能否成为用人单位的处分依据？如上级任免机关作出了开除处分，用人单位能否直接据此解除劳动合同呢？依据《劳动合同法》相关规定，劳动合同具有相对性，显然，这一情形不符合用人单位解除的法定理由。对此，《条例》第14条规定，“被开除的，用人单位依法解除劳动合同”，此处“依法解除”如何理解？对比《政务处分法》第26条规定，“公职人员被开除的，自政务处分决定生效之日起，应当解除其与所在机关、单位的人事关系或者劳动关系”。二者表述存在微妙的差异，“依法解除”和“应当解除”显然性质截然不同。从法律位阶角度来看，《政务处分法》与《劳动合同法》属于同一位阶，二者冲突时，可从“特别法优于一般法”、“新法优于旧法”角度，直接适用《政务处分法》规定，但《条例》位阶低于《劳动合同法》，此处“依法解除”应指的是依《劳动法》或《劳动合同法》相关规定，若任免机关与用人单位不一致时，显然任免机关的开除处分不能直接作为劳动合同的解除理由，故需要通过规章制度进行转化，即将开除处分对应情形内化为用人单位的规章制度，若上级任免机关作出开除处分，用人单位亦可同步依据内部规章制度作出劳动合同解除处理。
(二) 处分对象
关于处分对象，《条例》第二条做了明确规定。从内容来看，其与《中华人民共和国监察法实施条例》相同，考虑到《监察法》与《条例》的关系，我们理解这体现了对于国有企业管理人员的范围认识的一致性。
问题在于，“组织、领导、管理、监督”要如何认定。如做广义解读，“组织、领导、管理、监督”的范围极广，甚至存在“只要是国有企业员工，都能符合要求”的戏谑之言。因此，《条例》对于如何正确认定处分对象并未给出明确的解答。
其实，对于国有企业管理人员的范围，在中央纪委国家监委发布的《〈中华人民共和国监察法〉释义》中，做出了一定的范围限定。我们理解，在实际适用《条例》的过程中，同样可以参照下述释义内容。
(三) 处分措施
在处分措施方面，《条例》延续了《处分法》的规定，设置了六种处分，即警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。其中，处分的期间以及处分的后果也相对较为近似。我们在【表2】及【表3】中进行了相应整理。
【表2】《处分法》
【表3】《条例》
结合《处分法》与《条例》中规定的违法行为和处分措施来看，两者之间存在较多重叠，《条例》依据《处分法》制定，一定程度上是《处分法》的“国企版”。因此在理论上，可能出现针对同一违法行为，有多个主体拥有处分权限的情况。对此，《处分法》第16条明确规定，“对公职人员的同一违法行为，监察机关和公职人员任免机关、单位不得重复给予政务处分和处分”。明确了“一事不二罚”原则。
但另一方面，在违法行为的种类，以及特别条款方面，《条例》和《处分法》又存在一定的差异。尤其是在对违法行为种类的规定方面，由于《条例》的规制对象不再是宽泛的公职人员，而是被限定为国有企业管理人员，因此《条例》作为配套行政法规，将散见于现行法律、行政法规以及党中央、国务院有关文件中对国有企业领导人员、有关责任人员应予追究法律责任的有关规定进行梳理、归集，将公职人员政务处分法第三章关于违反政治要求、组织程序、廉洁要求、薪酬管理制度，违规从事或者参与营利性活动，侵犯服务对象合法权益或者社会公共利益，以及违反工作要求等违法行为有关规定具体化为51项违法情形，并明确相应的处分。
3
《条例》实施后的法律适用问题
《条例》虽然在《处分法》的基础上细化了相关规定，但是其仍然未触碰到一直以来的遗留问题——监察类规范与《劳动法》及《劳动合同法》等劳动相关规范之间的冲突应如何化解。
具体而言，一方面，发动处分措施会引发涉及劳动合同变更、劳动合同解除、劳动合同终止等方面的效果，可另一方面，此种效果应如何与劳动法相关规定衔接并无明确规定。这一问题不可避免将在实务操作中引发争议。如【图2】所示，我们将核心冲突内容进行了整理：
【图2】
以“辞职限制”为例，经案例检索发现，部分法院认可立案调查期间不得辞职的有效性。例如，针对“违纪调查期间不得辞职是否有效”这一问题，在(2021)沪02民终1916号判决，以及（2023）辽02民终3399号判决中，上海二中院及大连中院都做出了“辞职无效”的判决。
又例如，关于“调查期间不得办理退休手续”这一问题， 济南中院在(2021)鲁01民终8318号判决中，认定调查期间不为员工办理退休手续并无不当。
在上述案例涉及到的问题之外，例如不宜履职期间的岗位及薪资安排、开除处分叠加解除劳动情况下裁审机关的认定等问题，仍有待观察。
——《条例》实施后的实操建议
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