中央为什么不直接发国债来“化债”?

2024-11-20 15:03   河北  

化债的资金到底从何而来?

换句话说,现在的化债是借新债还旧债,但如果不让借新债,这些专项债就不能还了吗?

是啊,这些债务不都对应着资产吗?

本文就试图从“资产端”的角度,更深层次地分析“化债”和地方债务危机。

政府的收入

政府一般不谈“不良资产”,因为不是所有的政府债一定对应有资产。

政府事务如果从经营性可以分为两类:
1、民生公益类非经营性事务
2、城市发展类经营性事务

前者无法直接产生收益,比如民政、安防;后者可以产生收益,比如土地开发。

对于第一类事务,政府发债不一定形成有形的资产,比如预算内的赤字对应的都是民生类用途,是纯粹的支出而非投资,它的偿还担保是政府的收税权,而政府的收税权又是靠其对民生的投入来保证的,可以理解为“无形资产”,“一般政府债务——无形资产”形成了政府信用的闭环。

对于第二类事务,如果是政府负债修一条地铁,即可以看成是民生,可以用税收来偿还,但地铁可以让国有的土地资产升值,或者持有物业带来持续现金流,这就提供了另一种偿还来源。

还是以企业的财务为例,短期借款用途一般是流动资金,长期借款一般是用于固定资产,前者的还款来源是当下的现金流,后者的还款来源是项目未来产生的净现金流。

地方政府的专项债,不但要有对应项目,有“一案两书”,虽然是公益性质的,但也要有评估报告,要求项目未来的收入扣除成本,达到融资本息的1.2倍——很明显,专项债的评估标准是按企业的固定资产投资的长期贷款的评估来进行的,未来是需要偿还本息的。

接下来就是真正的问题所在了,如果专项债比照企业投资有回报的要求,那就说明有失败的风险,那投资失败了怎么办?

目前各途径计算的城投债的余额至少在50-60亿,而上个月财政部部长说,地方上报的隐性债总额是14.3万亿,说明至少有40多亿隐性债地方没有上报,中央也不打算承认为政府债。

明明是城投债,为什么地方政府就是不报呢?

当然,其中一部分用于非公益性的经营性业务,是真正意义上的企业债,而另一部分,很可能就是投资失败,对应项目资产价值早已贬值到只有一个零头,报上去只会捅出更大的问题出来。

专项债管理规定,不能用于形象工程、政绩工程和楼堂馆所,但目前爆出来的案子表明,相当一部分专项债正是用于这些用途。

企业是自有资产、自负盈亏,投资失败承担有限责任,而政府没有自有资产,代表全体民众经营城市资产,那它应该承担无限责任还是没有责任呢?资产贬值了,未来又怎么化这40多亿债呢?

政府投资的效率问题

专项债都是典型政府投资,而政府投资历来被人诟病的一点就是效率低下,对市场约束不敏感,资源无法在价格的指引下合理配置,无法产生收益,形成不良资产的概率远高于民间投资。

政府投资效率低下导致的资产价值流失,有两类:

一类是资源配置错误,本来这个资产就不值钱,只是账面估值的错误,比如无人区的高铁站、没有人住的新城、产能过剩行业的投资,现在地价下跌只是打回原形,挤掉水分,这一类资产流失,只是账面数字的波动;

但更多的是另一种流失,是项目建设过程中的利益输送、滴冒跑漏、各种腐败,这些钱,除非是出境了,否则理论上仍然是可以追回来的,只是需要一件件地去做,需要时间。

隐性债很多都是陈年旧账,之所以以前没有暴露,很大一部分原因在于房价上涨,带动土地价格上涨,土地资产增值,在借新还旧后,还能承担利息。

但2021年之后,房价见顶,土地价格也见顶,利息又不会减少,付息压力大,想要不爆雷,就要挤占本就窘迫的财政资金,再也没办法藏了,才暴露出来。


所以就回到了开头的问题,中央没有能力一笔笔核实资产流失,又知道这其中水分很大,不发国债全部置换掉,正是需要让地方政府继续“经营”下去,暴露一个,解决一个,自己去追回流失的资产,否则就变成了“利益留在地方,包袱甩给中央”。

当然,一定有人会说,即便是如此,中央政府完全可以先把债务置换掉,利息降下来,再让地方政府把一笔笔的债务资产进行清查。

这就涉及到一个更深层次的问题了。

土地财政与央地博弈

前面说,由于政府的投资效率低下,项目本身就没有盈利能力,再加上各种利益输送和腐败,相关项目早就资不低债,只是依靠土地价格上涨维持借新还旧。

但这里有一个问题,土地升值的钱是谁支付的呢?表面上是地产商,实际上是购房者。

所以土地出让金的本质是房产税,而且是未来几十年的税提前一笔收了,理论上说,你就不能再向购房者未来几十年收房产税了,当然政府可以强行再征房产税,结果要么是房价大跌,要么是居民的纳税能力大大下降。

土地财政的本质,就是把未来几十年的房产税提前收了,投入城市建设,大搞招商引资,形成稳定的税源,还有一些稳定的政府所有的经营性资产,未来少收的房产税,靠这个经营性资产的收入来弥补。

这么一来,地方政府就要彻底转变成经营性政府,税少了,租多了(资产性经营收入),实际上,整个长三角和珠三角少数债务质量好的城市正在走向这一方向。

问题在于,中国大部分地区这个道路走不通,因为前面说过的政府投资效率低下,造成了大量的不良资产,而高房价又削弱了收税能力,这些地方债对应的项目,就算现在看上去还有收入,但其实未来都是“有毒资产”。

中央如果把地方债置换成国债,债务负担就转移到中央,表面这些资产的收益归中央,在房地产进入下行周期时,租收不到,资产又在不断贬值。长此以往,必然导致中央政府的债务越来越重,资产越来越差,而地方政府甩掉包袱轻装上阵,十几年后,又变成分税制之前的弱中央强地方。

就像《让子弹飞》里的马邦德花了大笔的银子,买了鹅城的县长,却发现未来几十年的税都被上任给收走了。中央怎么可能干这种事呢?


说到这儿,我们就开始涉及“化债”更深层次的问题——央地关系。

如果中央发国债把地方债都置换了,那这些原本属于地方的资产是不是要归中央?但央地关系的基本原则是“事权层层下放,财权层层上收”,这些都是下放给地方政府的“事权”,中央也管不好,实际还是由地方政府经营。

这就变成了老子借款,给几个儿子做生意,儿子之间还存在竞争关系,这下肯定要搞败家了。如果地方失去了偿还债务的压力,经营效率就更低了。

不过,从“财权层层上收”的角度分析,中央政府需要通过财权上收来确保对全国财政的集中控制,未来在不良资产处置差不多后,剩下的相对优质的资产,中央大概率不会再留给地方政府经营。

之所以有这个判断,不仅仅是中央集权下的央地关系,更重要的是地方政府的职能。
(来源:人神共奋

一、培训内容

(一)最新国家财政、金融和投融资政策的解读

(二)35号文背景下金融支持融资平台化债的实务和案例

(三)超长期特别国债项目储备谋划与申报 

(四)地方政府专项债券项目谋划实务及案例 

(五)片区综合开发投融资模式及案例

(六)城市更新项目投融资模式及案例

)重大产业投资项目的投融资谋划和决策分析

、培训对象

各级政府发展改革、财政、环保、住建、交通运输、水利、农业农村、林草、文旅等部门工作人员;以城投公司为代表的各类融资平台公司相关人员;污水垃圾处理、城乡供水供气供热、仓储物流、新能源、环保及建筑施工等企业有关人员;银行、证券、基金、信托、保险等金融机构专业人员。

拟邀师资

张朝元:中国经济体制改革研究会副秘书长、培训中心主任,北京大学、清华大学投融资系列总裁研修班客座教授。

林晓东:中国经济体制改革研究会理事、特聘授课专家,中国投资协会项目投融资专委会特聘专家、大成律师事务所合伙人。

王小文:住建部海绵城市试点考核专家,中国投资咨询有限责任公司战略与管理咨询事业部副总经理(主持工作)、研究中心主任。

温来成:中国人民大学经济学博士,中央财经大学教授,博士生导师,国家社会科学基金评审专家,国家自然科学基金评审专家。

张 鹏:财政部政策实验室宏观经济部主任、经济学博士、中共中央党校干部学习网特约专家。

朱 静:中央财经大学PPP智库专家,中国政信(政务)研究中心专家,中能国和产业投资发展集团合伙人首席专家。

吴亚平:国家发展改革委投资研究所体制政策室原主任、投资研究所研究员,兼任中国社科院大学投资经济系教授、博导,中国社情民调百名经济学家,注册咨询工程师(投资),国家开发银行、中国国际工程咨询公司专家委员会专家。长期从事经济和投资形势分析、投融资政策和政府投融资管理研究,参与投融资政策法规研究起草。

四、培训时间与地点

2024年11月22日—11月25日 海口市 (22日全天报到)

2024年12月05日—12月08日 无锡市 (05日全天报到)

2024年12月13日—12月16日 武汉市 (13日全天报到)

2024年12月20日—12月23日 成都市 (20日全天报到)

2025年01月10日—01月13日 厦门市 (10日全天报到)

、收费标准

A.3880元/人(含培训、资料、电子课件、场地及培训期间午餐、结业证书),住宿统一安排,费用自理。

B.5880元/人(含培训、资料、电子课件、场地、证书及培训期间午餐),住宿统一安排,费用自理。培训结束后,经考核合格,由中国投资协会颁发《投融资规划师》证书,需提供申报表、二寸白底免冠彩色照片、身份证复印件、学历证书复印件等电子版材料。

C.25000元/单位,同步直播,单位投屏播放,统一观看,不限人数,提供电子课件,支持在线提问;

报名方式

电联或添加元老师微信好友索取word格式文件通知,填写报名回执表回复元老师。
报名联系人:元老
报名电话13832649285(同微信)

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