美国金融制裁史及其影响——美国大选深度研究（二）

随着地缘政治关系紧张加剧，以美国为首的西方国家越来越将金融工具武器化，其中金融制裁是一种较为常见的手段或工具。当前美国大选正如火如荼，充满不确定性，但无论哪个党派候选人当选，美国政府都可能利用金融制裁作为外交政策的工具，施压别国。本文通过梳理美国对外制裁尤其是金融制裁的历史演变过程，并重点分析伊朗与俄罗斯被剔除出SWIFT系统的案例，尝试获得一些启示。

一、美国对外制裁：与美对立是主因，制裁手段多样化

美国作为全球第一大经济体，对外实施包括金融在内的制裁，不仅反映了其政治和经济意图，也不可避免会对全球经济及国际秩序产生深远影响。根据美国财政部《2021年制裁评估报告》，2000年后美国实施的单边制裁，从9120个提高到2021年的94210个（见图1）。实施包括金融在内的制裁已成为美国处理国家安全、外交策略及国民经济风险的重要手段。回顾历史，我们将美国发动的制裁归纳为三个阶段。

（一）二战结束前：初步尝试资产冻结

一战后，美国经济得到快速发展，但英镑仍为最主要的国际货币，美元国际地位尚未确立，因而美国对外金融制裁局限于冻结被制裁国的资产。1941年苏德战争期间，为了迫使日本从东南亚撤军，美国对日本实行石油出口限制和资产冻结等制裁措施。其中，日本用于石油进口及其他相关技术设备进口的美元资金与在美国的全部资产全部被美国冻结，日本的金融、贸易甚至政府的利息均也被列入美国政府管控。此次制裁导致日本面临资源短缺等一系列问题，最后也成为日本对美国发动战争的原因之一。

（二）冷战期间：制裁手段多样化，制裁对象分散化

二战结束后，在美国主导下建立了布雷顿森林体系，美元处于国际货币体系的中心地位，成为国际主要储备货币，美国还拥有国际货币基金组织、世界银行的实质性决定权，美国金融霸权地位正式得以确立。随着国际金融机构网络的建立，美国金融制裁手段逐渐增多，金融制裁对象也不再集中于单一国家，而是变得分散化。

1956年，苏伊士运河战争期间，为打击英法对以色列的支持，美国抛售英镑，反对国际货币基金组织（IMF）贷款给英国，停止向英国的经济援助，使得英镑承受较大贬值压力，外汇储备锐减，国内物价出现上涨。这些金融制裁和政治压力最终迫使英国和法国在1956年11月6日宣布停火，并在12月从埃及撤军。美国不仅展示了金融实力，也确立了在全球政治舞台上的地位。

冷战期间美国实施金融制裁的另一条主线，是对以苏联为首的社会主义国家阵营进行了长期制裁。1950年朝鲜战争爆发，中国抗美援朝，对此美国对中国实施了一系列经济制裁措施：颁布《出口管制条例》对中国实施全面的贸易禁运，禁止与中国的所有贸易往来；同时，美国财政部根据《敌国贸易法》实施了《外国资产管制条例》，进一步限制与中国的金融与旅游等相关交易，并冻结在美国管辖的中国居民资产，控制中国政府在美国的所有财产。对于苏联，美国从信贷、尖端技术控制和能源三个方面对苏联的经济空间进行挤压。在信贷方面，美国重新将苏联分类为“相对富裕的国家”，降低了苏联在西方的信贷额度，限制对苏联的贷款来控制苏联获得急需的硬通货；在尖端技术控制方面，美国提议设立了“输出管制统筹委员会”，限制成员国向社会主义国家出口战略物资和高技术，列入禁运清单的有军事武器装备、尖端技术产品和稀有物资等三大类上万种产品；在能源方面，美国一方面加强对苏联的出口管制，通过禁运钢管和管道设备等措施，迫使西欧放弃与苏联签订的大口径管道出口协议，另一方面美国迫使沙特大幅度增加原油产量，造成国际原油价格暴跌，以减少苏联原油出口的外汇收入和财政收入。

（三）当代：长臂管辖与单边制裁

冷战结束后，全球地缘政治经济格局发生了巨大变化，随着布雷顿森林体系崩溃，美元摆脱了黄金的限制，货币权力上升，美国的金融制裁呈现出更加复杂和多元的特点，长臂管辖和单边制裁成为美国制裁政策的重要特征。“911”事件之后，美国的金融制裁理由从传统的安全考虑延伸到人权、民主化、恐怖主义、武器扩散等。例如，为打压反美政权，针对核计划以及恐怖主义，美国直接将伊朗剔除SWIFT系统，造成伊朗贸易大幅下滑，恶性通胀。对于朝鲜的核武器和导弹计划，美国限制朝鲜重要物资的进出口，禁止美国公司及个人向朝鲜投资、融资并将朝鲜剔除SWIFT系统。因叙利亚国内冲突和人权侵犯问题，美国冻结了叙利亚政府和某些个人在美国境内的资产，并禁止金融机构与叙利亚进行交易，包括但不限于金融服务、资金转移和信贷活动。

二、金融制裁手段：从资金使用、资金融通、支付结算以及第三方进行制裁

对于金融制裁，根据全球制裁数据库（GSDB），2000年后美国实施的单边金融制裁达82起，并且近十年有明显增加趋势（见图2）。目前，美国对外金融制裁主要有四种手段，即从资金使用、资金融通、支付结算以及第三方进行制裁。

（一）资金使用制裁：冻结或没收资产等

冻结或没收资产是从资金使用方面进行制裁最常用的手段之一，通常做法是冻结或没收被制裁国或该国个别领导人的海外资产，如禁止提取银行存款、禁止买卖股票和债券等。该手段历史悠久，从历史实践经验看，冻结一国资产账户大多发生在两国政治交恶，甚至涉及军事冲突等事件中。进入21世纪以来，冻结资产是美国实施非对称打击金融制裁的重要工具。当对被制裁国政府实施资产冻结时，不仅阻止了被制裁国的资金流动，还阻碍了其贸易往来，也大幅限制了国内经济运行。

（二）资金融通制裁：限制融资、提高成本

在资金融通方面，制裁手段较为丰富，包括禁止国内金融机构与被制裁国进行交易，取消或延缓发放国际组织如国际货币基金组织、世界银行等对被制裁国的信贷、资金援助，利用国际信用评级机构下调被制裁国的信用评级等。这些手段旨在通过提高资金融通成本，阻碍贷款、债券融资和股权融资等来限制被制裁国的资金融通，从而实现美国打击被制裁国经济基本面的目的。

（三）支付结算制裁：切断国际支付清算通道

在美元主导货币体系下，实施支付结算制裁主要有两种方式：一种是美国可以通过其美元国际储备货币地位切断其他国家获取美元的能力，例如禁止被制裁国部分或整体金融机构使用CHIPS系统（主要负责跨国美元交易的清算，约占全球美元总交易额的95%）进行美元交易结算；另一种是美国通过其自身在国际金融体系中的巨大影响，要求独立的国际金融组织停止对被制裁国提供美元结算和其他服务，目前最主要和威慑最大的制裁手段是切断与SWIFT全球结算系统的联系。

SWIFT是“环球同业银行金融电讯协会”的简称，主要功能是提供标准化的银行间通讯服务,其本质上是一个金融信息交换系统，但不处理资金的清算或结算（美元的清算主要由CHIPS系统完成）。SWIFT网络连接全球超过11,000家金融机构，包括银行、投资公司、市场基础设施等。SWIFT拥有25个董事席位，其中美国、德国、法国、英国、瑞士、比利时各拥有2个席位，其余国家拥有1个席位。表面上看，SWIFT系统保持中立态度，或由欧盟国家占据多数席位，但是美国在其中处于实际主导地位，原因有三：一是美元是最主要的国际货币，在国际贸易中占据绝对主导地位（见图3），可对SWIFT系统实施重要影响；二是美国拥有SWIFT系统的三大信息交换中心之一（见图4）；三是美国可凭借美元国际货币地位，对SWIFT系统进行反向制裁。目前，SWIFT系统已成为美国主导下进行金融制裁的重要手段，美国通过SWIFT与CHIPS切断被制裁国使用美元的通道，从支付手段对被制裁国进行金融制裁。

（四）第三方制裁：“长臂管辖”扩大制裁域外效力

第三方制裁也称次级制裁，是指当一国或地区对另一国实施金融制裁时，不仅直接限制与被制裁国的金融交易，还对第三方国家或实体与被制裁国进行交易时施加额外的限制或惩罚。这种制裁手段超越了直接的金融交易限制，通过扩大制裁的影响范围，迫使全球范围内的金融机构、企业和个人遵守其制裁规定，否则可能面临来自制裁发起国的处罚。在美国是财政部海外资产控制办公室（OFAC）负责执行这类制裁措施。例如，美国对伊朗的金融制裁中，就采用了次级制裁，限制与伊朗进行金融交易的第三方国家和金融机构。

三、以史为鉴：美国制裁伊朗与俄罗斯对两国影响几何

美国对伊朗、俄罗斯的制裁是二战后美国对外金融制裁最为典型的案例，制裁手段不仅包括传统的冻结资金、贸易制裁等，还升级至切断SWIFT的国际贸易结算通道，同时制裁对象也不仅限于政府、银行或企业，甚至扩展至任何与被制裁国家有经济往来的实体。美国金融制裁对伊朗、俄罗斯国内经济造成了较为严重的影响。

（一）伊朗：两度被踢出SWIFT系统，出现贸易萎缩、汇率贬值和恶性通胀

美国与伊朗之间的矛盾冲突由来已久，自1979年伊斯兰革命期间伊朗扣押美国人质事件开始，经过两伊战争、海湾战争与伊拉克战争等多个局部战争，伊朗与美国在中东地区战略利益的矛盾愈发激化。

2012年3月，美国以限制核扩散和打击伊朗恐怖主义为由，联合欧盟加大对伊朗的金融制裁。美国国会通过《伊朗威胁消减及叙利亚人权法》，立法授权美国总统对向伊朗央行或任何其他金融机构提供金融信息服务的实体（包括SWIFT）实施制裁。在此背景下，欧盟通过了第267/2012号法规，该法规禁止SWIFT等专业金融信息服务提供商向欧盟制裁的伊朗银行提供服务。根据欧盟法规，SWIFT切断了伊朗银行及其他实体与外界的金融通信渠道。伊朗公司不得不重启哈瓦拉支付系统代替SWIFT，并在2015年各方重新达成伊核协议。2016年1月，伊朗银行重新接入SWIFT，石油出口得以短暂恢复。

2018年美国特朗普政府单方面宣布退出伊朗核武器消减条约，并要求SWIFT切断伊朗金融机构与SWIFT系统间的联系。此次美国单方面制裁行为并未获得联合国安理会和欧盟的支持，但由于美元在在国际支付清算体系中的绝对主导地位，SWIFT接受了美国政府的要求，再次切断了重新被纳入SDN名单中的伊朗金融机构与SWIFT系统间的联系。

美国对伊朗两次金融制裁的经济影响主要体现在以下几个方面：

1、原油出口大幅下降，导致对外贸易急剧萎缩和经济衰退

作为典型的资源型国家，伊朗原油出口大幅下降对经济造成了严重打击。2012年之前，伊朗石油和天然气出口占伊朗总出口的比重稳定在70%以上（见图5），占GDP总量比重平均为20%，是伊朗经济增长的主要来源之一。2012年和2018年被美国金融制裁后，伊朗的原油出口数量由2012年的2102千桶/天下降至2013年的1215千桶/天，降幅超过四成；2018年由1850千桶/天下降至2019年的651千桶/天，降幅更是达到64%（见图6）。原油出口的大幅下滑，导致对外贸易急剧萎缩，出口收入占GDP的比重从2011年的16%下降到2020年的7%，贸易差额转负（见图7）。同时，在金融制裁发生的当年，即2012年和2018年，伊朗经济大幅萎缩，实际GDP增速分别较上一年下降6.4、4.6个百分点至-3.8%、-1.8%，且在次年依然为负增长（见图8）。

2、汇率大幅贬值和通胀飙升

石油和天然气出口大幅缩减，导致伊朗外汇供应紧缺，货币出现大幅贬值。2012年3月至2016年1月，伊朗货币里亚尔兑美元大幅贬值146.1%，到2019年扩大到242.6%（见图9），外汇市场陷入混乱，伊朗政府实施了严厉外汇管控。货币贬值导致进口价格上升，推动伊朗国内通胀加剧。2012年受制裁后，通胀水平一路飙升至2013年6月的42.4%，此后逐步回落；2018年再度受到制裁后，通胀水平于2019年5月再度飙升至52.1%（见图10）。从2012年到2019年，伊朗通胀翻了4.4倍，远高于货币贬值幅度。

（二）俄罗斯：经济衰退、通胀攀升、汇率贬值和金融市场动荡

美国与俄罗斯之间的矛盾冲突由来已久。二战后进入冷战期间的对抗，1991年苏联解体后美国与俄罗斯之间的矛盾与冲突并没有中断。

2014年，俄罗斯并入克里米亚地区后，美国和欧盟指认俄罗斯“非法吞并”属于乌克兰的领土，随即对俄实施制裁，宣布对多名俄官员实施签证禁令和资产冻结等措施。同年7月，美欧对俄罗斯的制裁措施进一步升级，美国对俄罗斯国防、金融和能源行业发布中长期融资禁令，9月美国又把俄罗斯最大银行列入制裁名单，同时扩大对俄罗斯其他主要银行的制裁范围。

2022年2月21日，俄罗斯承认乌克兰东部的“顿涅茨克人民共和国”和“卢甘斯克人民共和国”为独立国家，并下令俄罗斯军队进入上述地区以维护当地和平。2月22日美欧英等经济体宣布对俄罗斯及上述两个地区进行制裁，禁止其与美国等经济体之间的投资、贸易和金融往来；2月26日美国、欧盟、英国和加拿大发表联合声明，宣布禁止俄罗斯的几家主要银行使用SWIFT国际结算系统；2月27日日本加入SWIFT对俄制裁；3月2日欧盟宣布将7家俄罗斯银行移除SWIFT系统，禁令在3月12日生效。

美国对俄罗斯金融制裁的影响主要体现在以下几个方面：

1、能源出口受到冲击，导致外贸萎缩和经济衰退

作为传统能源大国，制裁导致俄罗斯对外贸易萎缩、经济增长出现衰退。俄罗斯经济严重依赖能源出口，被制裁前原油、石油和天然气产品出口占俄罗斯总出口的比重超过60%（见11）；出口占GDP的比重也一直在30%以上（见图12）。俄罗斯被金融制裁后，能源出口受较大冲击，出现外贸萎缩和经济衰退。2014至2016年第一次被制裁后，出口下降48.6%，2015年GDP增速转负；2022至2023年第二次被制裁后，出口下降31.0%，2022年GDP再次转为负增长（见图13和图14）。

2、卢布汇率大幅贬值，通胀高企

国际油价中枢下行叠加欧美对俄原油禁运落地生效，导致俄罗斯油气出口量价齐跌、收入锐减，俄罗斯卢布承压，大幅贬值。2014年8月至2015年4月，俄罗斯卢布兑美元贬值幅度超过60%，2022年6月至2024年4月，俄罗斯卢布兑美元贬值近80%（见图15）。卢布的大幅贬值，导致进口成本提高，叠加供给端受制裁影响放缓，俄罗斯国内通胀压力出现快速上升。俄罗斯CPI从2014年3月份的6.9%攀升至一年后的16.9%；2022年从1月份的8.7%迅速跃升至同年4月的17.8%（见图16）。

3、短期资金外流压力加大，金融市场剧烈波动

美欧对俄制裁后，俄罗斯短期资金外流压力加大，金融市场波动加剧，股债双杀。2014年至2015年股市RTS指数下挫48.9%，2022年至2023年下跌34.1%（见图17）。同时，俄罗斯国债收益率大幅攀升，十年期国债收益率分别创下两次制裁期间的新高（见图18）。美国金融制裁导致俄罗斯金融市场剧烈动荡，出现股债同时大幅调整。