财信研究解读10月12日财政部新闻发布会：响应市场期盼，打开想象空间

10月12日新闻发布会上，财政部主要宣布了五方面的增量政策。

一是加力支持地方化解政府债务风险，除每年继续在新增专项债限额中专门安排一定规模的债券用于支持化解存量政府投资项目债务外，拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务，这项政策是近年来出台的支持化债力度最大的一项措施。

二是发行特别国债支持国有大型商业银行补充核心一级资本。

三是叠加运用地方政府专项债券、专项资金、税收政策等工具，支持推动房地产市场止跌回稳，具体包括允许专项债券用于土地储备，用好专项债券来收购存量商品房用作各地的保障性住房，及时优化完善房地产相关税收政策等。

四是加大对重点群体的支持保障力度，向困难群众发放一次性生活补助，加大学生群体奖优助困力度等。

五是其他政策工具正在研究中，如中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间等。

此外，财政部还明确表示经济运行出现了一些新的情况和问题，预计全国一般公共预算收入增速不及预期。但财政通过采取综合性措施，可以实现收支平衡，完成全年预算目标。

二、财政增量政策如何理解？

（一）总体评价：力度超预期

增量财政政策力度超市场预期。超预期的背后，源于“9.26”政治局会议提出的“当前经济运行出现一些新的情况和问题”。具体看，我们认为有以下几个大的背景：一是三季度以来经济下行压力加大，完成全年GDP增长5%左右目标的难度明显加大；我们预计三季度GDP增长4.6%左右，如果没有政策刺激，全年GDP增速滑出5%左右区间（4.8%-5.2%）的概率较大。二是2025年经济保持5%左右增长面临“灰犀牛”式的严峻挑战。美国大选后如果共和党总统候选人特朗普当选，对我国加征关税税率提高到60%，将对我国GDP产生1个百分点左右的冲击，GDP增速有可能将至4.5%，为对冲这些“灰犀牛”式的冲击，需提前采取应对措施。三是出台大规模刺激政策已是各界共识，扩需求、稳增长、化风险压力明显加大情况下，财政政策该出手时就出手，一是职责所在，二是响应市场期盼、稳定市场预期。

（二）五大增量政策：化隐债、补资本、稳地产、惠民生、加赤字

1、化隐债：预计一次性新增债务限额约5万亿元，助力政府和企业轻装上阵

发布会将“加力支持地方化解政府债务风险”置于增量政策的首位，并明确财政助力化债的两种方式：一是每年在新增专项债限额中专门安排一定规模的债券用于化债。这种方式已经存在，如2023、2024年未披露“一案两书”、主要用于偿还债务的新增特殊专项债券分别发行了约3100亿元和8210亿元。二是拟一次性增加较大规模债务限额置换地方政府存量隐性债务，预计这部分资金主要用于清理政府平台拖欠企业账款。这项政策及时雨，虽然并不直接带来增量需求，但一方面将大大减轻地方化债压力，腾出更多的资源发展经济，缓解基建投资增速边际下行趋势；另一方面可以缓解平台企业上下游产业链经营主体的现金流压力，提振经营主体发展信心。

对于一次性债务限额增加规模，发布会并未披露，仍需等待履行法定程序后明确。但发布会强调“是近年来出台的支持化债力度最大的一项措施”，我们预计规模在5万亿左右。具体测算思路如下：根据全国公开发债城投平台有息负债数据，预计2018年财政部摸排的、纳入政府债务信息平台的全国隐性债务余额在40-50万亿元。再结合发布会上“截至2023年末，全国纳入政府债务信息平台的隐性债务余额比2018年摸底数减少了50%”，意味着2023年全国政府隐性债务余额在20-25万元左右，加上近几年化债过程部分平台债已经置换为金融债，需要财政承担的存量隐性债务规模在20万亿元左右。根据150号文提出的“要求城投平台于2027年6月份之前推出融资平台名单”进行推算，我们预计本轮大规模化债仍需持续3-4年，因此预计一次性新增债务限额规模在5万亿元左右。值得注意的是，这部分化债资金可能最终由中央加杠杆承担，但由于中央调增赤字需要考虑的因素更多、流程更长，所以最可能的方式是中央先安排地方政府一次性调整限额，即城投债务先置换为地方债务（专项债和一般债），地方债务逐渐置换为中央债务，进而推动央地债务结构优化。

2、补资本：预计发行约1万亿特别国债，增强国有大行金融服务实体经济能力

根据全球系统重要性银行和我国《商业银行资本管理办法》等的监管规定，六大国有行核心一级资本充足率的最低要求位于8-9%区间，截至2024年6月末其核心一级资本充足率平均为12.3%，距离监管线仍有一定空间。但近年来商业银行净息差和利润增速持续处于下降通道，六大行通过内源融资即“利润转增”的方式补充核心一级资本的能力明显下降，有必要通过其他适当方式补充资本。如2018-2022年六大国有银行累计净利润中，约 2/3 用于留存补充自身核心一级资本，但截至今年上半年，国有大行净息差降至1.46%（处于1.5%的盈亏平衡线下方），净利润增速转负，均在各类型银行中排名垫底，未来核心一级资本补充面临较多挑战。

目前我国商业银行核心一级资本补充方式，主要包括利润转增、IPO、配股、定向增发、可转债等。本次财政发行特别国债支持国有大行补充核心一级资本，属于通过定向增发的方式为六大国有行注资，预计规模或在1万亿元左右。该项政策或主要带来三方面影响：一是大幅缓解银行资本约束和息差约束，增强银行信贷投放能力，为推动经济回升向好和做好金融“五篇大文章”提供支撑；二是一定程度打开了国内货币政策空间，尤其是降息的空间；三是预计其他各类型银行，通过适当方式跟随补充资本的概率较大，银行业经营能力和风险缓冲能力有望明显提升。

3、稳地产：预计收购存量土地每年需4万亿专项债，地产止跌回稳需待更多政策

发布会提出“叠加运用地方政府专项债券、专项资金、税收政策等工具，支持推动房地产市场止跌回稳”，其中专项债券主要用于土地储备和收购存量房用做保障性住房。

对于土地储备，发言人表示“支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地”。我们预计目前闲置存量土地在35-45亿平米左右，如果按照每平米4000元的保守价格来收购，那么需要14-18万亿元资金，中间值为16万亿元。如果到2028年完成收储，那么未来4年每年需要4万亿元的专项债券资金。

对于收购存量房，2023年已竣工住宅面积为7.24亿平米，如果包括在建未竣工住宅和在建商业项目，估计目前面积将超过70亿平米，需要的资金量无疑远大于存量土地。根据我国实际情况，有保障房需求的主要是人口净流入的一线和核心二线城市，以满足新市民居住需求，所以保障房收购需求数量要远远小于可供给数量。根据发言人提供的数据，近三年建设保障性住房666万套，年均220万套左右。如果一套保障房按照50-100万计算，一年所需资金量在1-2万亿元左右。但在实践中，以什么价格收购哪些房地产开发企业的商品房，落地环节存在一些堵点和卡点，这是其一；其二是收购的保障房数量占存量房比重较小，对去库存效果有限。因此，专项债券收购存量房的政策效果如何，取决于专项债券规模大小和收购数量多少，由于发布会没有提供相关数据，后续发展需进一步观察。

4、惠民生：加大对重点群体的支持保障力度

惠民生是后续财政政策的关注重点之一，会议提出要加大对重点群体的支持保障力度。“从奖优和助困两方面，分两步调整完善高校学生资助政策”，包括年内国家奖学金奖励名额翻倍、提高本专科生奖学金奖励标准、提高本专科生国家助学金资助标准、加大国家助学贷款支持力度，2025年提高研究生学业奖学金奖励标准等，此举或将提升学生群体整体消费能力。鉴于7月和9月中央政治局会议均强调“惠民生、促消费”目标，预计还有其他支持重点群体的政策推出。

5、加赤字：未来几年赤字率有望提高至4%以上，重点发力惠民生、促消费

在公布完已经进入决策程序的四项增量政策后，财政部特别强调“还有其他政策工具也正在研究中。比如中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间”，给足了市场想象空间，意味着未来中央政府加杠杆、赤字率突破3%已是可预期的增量政策。

推出时点方面，我们认为10月人大常委会议大概率先审议化解地方债务风险、补充银行资本金等事项，调增赤字率可能在今年12月的中央经济工作会议中进行讨论，明年两会确认公布。

提升赤字空间上，本次发布会透露的财政职能较多，包括化债、稳地产、补充银行资本金、三保、提振消费等方方面面，加上外部面临的风险挑战明显增加、国内转型改革步入攻坚期，预计未来几年财政赤字率都将达到4.0%，甚至更高。

资金使用方向上，9月政治局会议强调要“加力推出增量政策”、“把促消费和惠民生结合起来”，意味着促消费、惠民生是财政货币政策的重中之重。但已公布的四项增量政策对促消费、惠民生的影响有限，加上上述领域政策与扩投资政策不同，属于经常性支出项目，理论上应更多由中央政府承担，因此预计中央举债空间和赤字提升空间将更多用于惠民生、促消费领域。根据发布会上财政部对“提振消费”问题的回答，下一步其对促消费、惠民生工作的部署排序上，“改善居民收入预期，激发消费潜能”排在了首位。由于中等收入群体是消费的重要基础，且房地产市场调整带来的财富缩水对其影响更大，预计除了继续加大对中低收入群体的转移支付力度外，提高中等收入群体收入也是未来财政政策的重点，可能的方式包括适度提高公务员工资、提高个税专项附加扣除标准等。

（三）完成全年预算目标：预计可拉动全年GDP增速0.2个百分点左右

发布会正面回应年内收支平衡压力问题，表示“财政有足够的韧劲，通过采取综合性措施，可以实现收支平衡，完成全年预算目标”。按照1-8月份增速进行推算，今年广义财政收入缺口合计约2.8万亿元，其中一般公共预算和政府性基金预算缺口分别为1.3万亿元和1.5万亿元。由于发布会上仅强调“预计全国一般公共预算收入增速不及预期”，加上政府性基金预算“以收定支”，预算目标约束偏轻，预计实现“收支平衡”更多体现在一般公共预算账本上。

补缺口的资金主要来自四方面：1）安排使用4000亿元地方债务结存限额；2）本月底提前下达的1000亿元“两重”项目和1000亿元中央预算内投资额度；3）盘活国有资产、加强收益管理，适度提高国有资本经营收益调入一般公共预算金额；4）使用预算稳定调节基金等存量资金。整体看，目前已经明确的“补缺口”资金已经达到6000亿元，加上随着经济和物价水平温和回升，年内补足缺口的难度不大。根据发布会上公布的1-9月份一般公共预算支出增速，可估算出完成全年预算目标，四季度一般公共预算支出增速高达9.1%，增量财政支出同比增加7013亿元，考虑到部分支出用于化债（4000亿元地方债务限额主要用于这方面用途），并不直接对应实物工作量，预计财政增量支出可拉动四季度GDP增长0.7-0.9个百分点，全年增速0.2个百分点左右。

三、对经济和资本市场有何影响？

（一）四季度GDP增速企稳回升可期，明年上半年有望回升至5%以上

一方面，在完成全年一般公共预算目标的情况下，预计四季度财政支出有望明显提速，由三季度的1.9%提高至9.1%，可拉动四季度GDP增速环比提高0.4-0.5个百分点。同时受一揽子金融、财政、地产、资本市场等增量政策支撑，四季度货币、消费、基建投资、物价等数据也均有望出现回暖迹象。如资本市场的回暖将部分修复居民的资产负债表，财富效应也将较早显现，对消费形成支撑；一次性增加较大规模债务限额置换隐性债务，将一定程度修复地方政府资产负债表，腾出更多资源稳增长，对基建投资形成支撑。

另一方面，考虑到政策出台到落地显效存在时滞，预计大部分政策效果将明年上半年显现出来，加上明年财政赤字率有望突破4%，明年上半年国内GDP增速大概率进一步回升至5%以上；但目前特朗普赢得美国大选概率较高，按照特朗普3月份就职、加征关税生效时点滞后3个月情形推演，预计其把我国关税税率提高到60%，将对下半年形成较大冲击。

（二）预计四季度A股震荡上行的概率较大

一是本次财政部发布会政策超出市场预期，提出“中央财政还有较大的举债空间和赤字提升空间”，在响应市场期盼的同时，留足了未来政策的想象空间，再次为市场注入信心，有利于市场情绪恢复。二是随着一揽子金融、财政、地产、资本市场等增量政策的落地显效，四季度经济、物价有望边际改善，A股盈利有望得到提振，将进一步夯实市场上涨的动能。三是央行推出两项稳股市结构性货币政策工具，提供“真金白银”为股市注入流动性，加上大力度降准、降息，市场流动性有望充裕无虞。四是目前A股市盈率处于历史底部，A股资产被长期系统性低估，具有较高的性价比和增长空间。

（三）预计四季度债市波动加大，股债跷跷板效应显现

一是一揽子强有力政策刺激有望推动经济、物价回暖，对债市形成重要制约。二是随着增量财政政策落地，政府债券供给将明显增加，加上股市赚钱效应提升，资金由债市回流股市的需求增加，债市供需格局调整将进一步加剧其回调压力。三是国内继续实施有力度的降息仍有空间，利率中枢下移仍是长期趋势，加上地产企稳、物价持续回升仍具有不确定性，可适当关注债市超调机会。