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本次矿产资源法修改是1986年颁布以来的第一次重大修改，引起矿业行业和社会各界的高度关注。本次修法内容丰富，亮点众多，修改的内容较好地回应了过去矿产资源开发管理中焦点和难点问题，一定程度解决了长期困扰中国矿业行业良性发展法律制度缺失的困境，对矿业企业、矿政管理机关、矿业从业者都将产生重大影响。笔者围绕本次法律修改重点内容，从矿业权登记与行政审批分离、矿业权出让方式、矿业权出让收益、矿业权保护、矿业权补偿、矿业用地保障、矿区生态修复等方面，结合法律条文变化、现行政策规定、实务案例等撰写系列解读文章，供读者参考。
在原矿产资源法框架下，勘查许可证、采矿许可证既是物权证书，也是行政许可证书，一个证书承载了民事财产权和行政许可权两项不同权利。在“一证载两权”制度下，实践中最突出的问题就是矿业权受到行政审批的严重制约，矿业权人物权权益得不到合法保障。新矿产资源法明确将矿业权物权登记与勘查许可、开采许可行政审批相分离，实现了物权的归物权，审批的归审批，对矿业权人物权权益的保障具有重大意义。一、原矿产资源法框架下“一证载两权”的做法，实践中导致矿业权受到行政审批的严重制约，矿业权人物权权益得不到合法保障
1986年颁布实施及1996年修改的《矿产资源法》中均规定，勘查、开采矿产资源需分别取得勘查许可证和采矿许可证。1998年国务院颁布的《矿产资源勘查区块登记管理办法》（国务院令240号，下称“240号文”）和《矿产资源开采登记管理办法》（国务院令241号，“下称241号文”）中，进一步规定了勘查许可证、采矿许可证申请审批的条件和程序。上述法律法规明确了矿业权的行政许可属性，矿产资源主管部门向矿业权人颁发的勘查许可证、采矿许可证属于行政许可证书。
1986年颁布的《民法通则》中，将采矿权确定为与财产所有权有关的财产权。2000年原国土资源部出台的《矿业权出让转让管理暂行规定》（国土资发〔2000〕309号）中明确，探矿权、采矿权为财产权，统称为矿业权。2007年颁布的《物权法》“用益物权编”中规定，依法取得的探矿权、采矿权等权利受法律的保护，在法律层面上确定了探矿权和采矿权的用益物权属性。由于没有专门的矿业权物权登记制度，主管部门向矿业权人颁发的勘查许可证和采矿许可证，作为行政许可证书的同时，也是物权证书，形成了“一证载两权”制度。随着我国市场经济体制改革逐步深化，探矿权、采矿权的财产属性日益明显，此时作为用益物权的探矿权、采矿权与“一证载两权”现状的矛盾不断凸显，探矿权、采矿权作为用益物权，完全受制于勘查许可、开采许可行政审批的制约，导致矿业权人物权权益得不到合法保障。第一，矿业权出让后不能顺利办理登记手续。矿产资源主管部门通过招拍挂等方式出让采矿权过程中，竞得人签订了采矿权出让合同，缴纳了采矿权价款（出让收益）后，并不能立即申请办理采矿权，还需办理项目立项审批、划定矿区范围、环境影响评价、矿山地质环境治理与土地复垦方案编制评审等一系列审批手续。实践中，由于行政审批程序复杂、时间周期不确定等原因，有的申请人竞得采矿权多年后仍无法取得采矿许可证，造成了巨大的投资损失。第二，矿业权期限过短，严重影响矿业权权能的行使。240号文规定勘查许可证最长3年，每次延续时间不超过两年。实务中矿产资源主管部门颁发1年或2年勘查许可证的情况比较普遍。按照241号文规定，小型矿山采矿许可证最长10年，中型矿山采矿许可证最长20年，大型矿山采矿许可证最长30年。实务中矿产资源主管部门颁发的采矿许可证年限标准不一，往往没有按照矿产资源开发利用年限合理确定采矿许可证期限。对于矿业权人来讲，勘查许可证、采矿许可证到期后如果不能正常办理延期、保留手续，那么探矿权、采矿权也就不复存在。因此，矿业权人为了保证矿业权合法性，一直在办理续期状态中，使探矿权采矿权经常处于不确定状态。由于探矿权采矿权经常处于权利不确定状态，使权能的行使受到极大的限制，严重影响矿业权人用益物权权益的实现。第三，办理矿业权延续时，因登记机关不予审批而导致矿业权灭失。矿业权到期前，需要办理矿业权延续的，矿业权人应按照规定准备要件材料，提交至矿产资源主管部门，主管部门审批同意后办理延续登记。实践中，有的矿业权人因客观原因未能及时在有效期内提交完整的要件材料，导致矿业权延续申请不予受理，或者受理后不予审批。有的行政机关将采矿权延续审批和其他行政管理事项相互捆绑，在采矿权延续申请资料之外要求申请人提供其他资料，违法增设行政许可条件，为矿业权延续制造障碍。由于矿业权无法延续会直接导致矿业权过期灭失，因此矿业权不能延续的风险，导致矿业权权属存在不确定性，矿业权人的物权权益无法得到有效保障。第四，矿业权人因遭受行政处罚而导致矿业权灭失。对于越界采矿、破坏性采矿等违法行为，矿产资源主管部门依法有权吊销采矿许可证。《土地复垦条例》中规定，采矿权人逾期不缴纳土地复垦费的，矿产资源主管部门也有权吊销采矿许可证。在“一证载两权”的情况下，上述处罚意味着，矿业权人由于行为违法行为遭受吊销采矿许可证行政处罚的同时，矿业权的物权权益也将丧失，这对矿业权人是严重不公的。第五，影响了矿业权权益受到民事侵害时获得充分有效的救济。按照民法典相关规定，财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他合理方式计算。在“一证载两权”的情况下，作为用益物权的矿业权通过勘查许可证、采矿许可证来承载，而没有单独的权属证书，导致实务中矿业权的物权属性往往受到忽视。比较典型的就是压覆矿产资源纠纷案件，人民法院审理此类案件时，虽然会将案由确定为物权损害纠纷或侵权责任纠纷，但是有的法院却不认可矿业权的物权属性，未按照《民法典》规定判令压覆方按照矿业权市场价格向矿业权人赔偿损失。二、新矿产资源法“两证分离”制度的确立及其重要意义
为解决探矿权、采矿权权益保护与“一证载两权”现状的矛盾，新矿产资源法出台前，在矿产资源管理改革及矿业案件司法审判中，已经开始对两证分离进行探索。特别是在最高人民法院审理的郴州饭垄堆矿业有限公司诉原国土资源部行政复议决定一案中，最高人民法院认定：“采矿权人开采矿产资源权利的取得，虽以有权机关颁发采矿许可证为标志，但采矿权出让合同依法生效后即使未取得采矿许可证，也仅表明受让人暂时无权进行开采作业，除此之外的其他占有性权利仍应依法予以保障。同样，采矿许可证规定的期限届满，仅仅表明采矿权人在未经延续前不得继续开采相应矿产资源，采矿权人其他依法可以独立行使的权利仍然有效。”
新矿产资源法回应“一证载两权”带来的现实问题，总结吸收矿产资源管理改革及司法裁判经验成果，确立了矿业权物权登记与矿产资源勘查开采行政许可相分离的制度。其第二十二条规定：“设立矿业权的，应当向矿业权出让部门申请矿业权登记。符合登记条件的，矿业权出让部门应当将相关事项记载于矿业权登记簿，并向矿业权人发放矿业权证书。”第三十三条规定：“矿业权人取得矿业权后，进行矿产资源勘查、开采作业前，应当编制勘查、开采方案，报原矿业权出让部门批准，取得勘查许可证、采矿许可证。未取得许可证的，不得进行勘查、开采作业。”上述规定表明，作为物权证书的矿业权证书，与作为行政许可证书的勘查许可证、采矿许可证，具有完全不同的法律属性和管理程序。这一规定彻底结束了“一证载两权”的矛盾状态，是对矿业人最大的利益保护。其现实意义主要体现在：一是肯定了矿业权的物权属性，与民法典“用益物权”编中关于探矿权和采矿权的规定相互呼应，为矿业权物权权益的保护提供了更充分的法律依据。二是明确矿业权设立、变更、转让、抵押和消灭，通过申请的方式进行登记，取代了原来通过行政审批方式办理矿业权登记，提高了矿业权人办理登记的自主性。三是将矿业权登记与勘查许可证、开采许可证审批分开，使得矿业权权利不再受制于勘查、开采作业行为的行政监管和行政审批，保障了矿业权的独立性。 四是矿业权物权登记制度的确立，为矿业权的抵押、转让、作价出资、承包租赁等提供了更充分的依据，有助于矿业权人行使和拓展矿业权权能。三、新矿产资源法“两证分离”制度实施中需要重点考虑的问题
如何有效落实新矿产资源法确立的“两证分离”制度，还有很多现实问题需要研究，特别是矿业权和勘查许可证、采矿许可证之间如何协调衔接等问题，是“两证分离”制度实施中需要重点考虑的问题。
第一，由于颁发勘查许可证、采矿许可证时间晚于矿业权登记时间，导致矿业权人实际勘查开采作业时间短于矿业权登记期限，对此应如何保障矿业权人的合法权益？
在原来“一证载两权”的情况下，竞得人取得了勘查许可证、采矿许可证，就具备了实施勘查开采的权利。但按照“两证分离”制度，竞得人取得矿业权后，取得勘查许可证、采矿许可证之前，是不能进行勘查开采作业的。对此需要考虑两方面：第一，在制度设计上，应使采矿权期限稍长于矿山开采年限，为办理采矿许可证预留合理期限。第二，如果因行政机关原因导致审批时间过长，则应考虑如何对矿业权人因此受到的损失进行补偿。特别是对于探矿权，有效期只有五年，到期后虽然可以办理续期，但续期时需要核减勘查区域面积，并且续期次数不能超过三次。比如探矿权人本可以在五年期内完成勘查工作，因为行政机关审批延迟，导致探矿权期限内无法完成勘查工作，势必会对探矿权人造成损失。在原矿产资源法框架下，勘查许可证和采矿许可证均有明确期限。新矿产资源法对探矿权、采矿权期限作出了规定，但对勘查许可证、采矿许可证的期限却未作规定。未来管理中，是按照原来做法继续对勘查许可证、采矿许可证设定期限，还是基于新矿产资源法未规定期限，而不再对勘查许可证、采矿许可证设定期限？如果对勘查许可证、采矿许可证设定期限，应如何与矿业权证期限保持协调衔接？第三，矿业权主体变更时，勘查许可证、采矿许可证是否需要同时变更？
在原来“一证载两权”的情况下，矿业权人对外转让矿业权时，只需要办理一次转让审批登记手续。在新《矿产资源法》“两证分离”制度下，矿业权人对外转让矿业权时，是只需要办理矿业权转让登记，还是需要同时办理勘查许可证、采矿许可证转让登记？如果还需要办理勘查许可证、采矿许可证转让登记，是否和矿业权转让登记一并办理？如果矿业权转让时不需要办理勘查许可证、采矿许可证转让登记，那么矿业权受让人是否需要重新办理勘查方案、开采方案审批，才能领取勘查许可证、采矿许可证？第四，矿业权人在取得采矿权后、取得采矿许可证前采矿的，是否构成非法采矿罪？
非法采矿罪所保护的法益是以开采许可为核心的矿产资源开发管理秩序，以及矿产资源国家所有者权益或者他人的矿业权权益。《刑法》中将“未取得采矿许可证擅自采矿”作为认定非法采矿罪的条件，是建立在原来“一证载两权”制度框架下的。新《矿产资源法》“两证分离”制度下，如果采矿行为人既未取得采矿权，也未取得采矿许可证，认定其构成非法采矿罪是没有争议的。但如果行为人取得了采矿权，在尚未取得采矿许可证的情况下实施了采矿行为，是否会构成非法采矿罪？上述问题都是新矿产资源法“一证载两权”制度实施中需要面对的现实问题，虽然目前尚无明确答案和结论，但希望能够引起业界的关注和思考，未来在制定行政法规规章以及实施行政管理过程中，能够充分考虑矿业权和勘查许可证、采矿许可证的协调衔接等问题，使“两证分离”新制度取得良好的实施效果。![]()
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