引言
本次矿产资源法修改是1986年颁布以来的第一次重大修改，引起矿业行业和社会各界的高度关注。本次修法内容丰富，亮点众多，修改的内容较好地回应了过去矿产资源开发管理中的焦点和难点问题，一定程度解决了长期困扰中国矿业行业良性发展法律制度缺失的困境，对矿业企业、矿政管理机关、矿业从业者都将产生重大影响。笔者围绕本次法律修改重点内容，从矿业权登记与行政审批分离、矿业权出让方式、矿业权出让收益、矿业权保护、矿业权补偿、矿业用地保障、矿区生态修复等方面，结合法律条文变化、现行政策规定、实务案例等撰写系列解读文章，供读者参考。
探矿权、采矿权具有明显的财产属性，毋庸置疑属于矿业权人最为重要的财产。2007年颁布实施的《物权法》明确规定矿业权属于用益物权，矿业权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。但在实践中，矿业权被侵犯的例子比比皆是。比如在以往的矿产资源整合中，很多被整合的矿业权人并没有得到合理的补偿；在自然保护区矿业权退出中，很多矿业权人也没有得到合理的补偿；在建设项目压覆矿产资源时，很多建设单位和地方政府也不愿意给予矿业权人合理补偿；其他因为安全、环保等非矿业权人过错关停矿山或者不予办理探矿权证、采矿权证时，往往也不给予矿业权人合理补偿。
在实践中，如果侵害同样作为用益物权的承包经营权、宅基地使用权或者建设用地使用权，权利人获得补偿的概率或者认为应该给予合理补偿的认知，远远高于矿业权。
笔者认为，侵害矿业权应当给予合理补偿的认知低下，主要有两个方面的原因：一是宪法和原来的《物权法》《矿产资源法》都明确规定矿产资源属于国家所有。所以很多人提出，既然矿产资源属于国家所有，为什么要给探矿权人、采矿权人补偿，特别是根据探矿权、采矿权资源储量来计算矿业权价值时，常常不被认可，“资源储量是国家的”，怎么能按照资源储量来计算矿业权价值？二是矿业权受制于行政许可，探矿权采矿权的独立性比较差，具有很大的不确定性。基于国家对矿产资源的强监管以及勘查许可证、采矿许可证设定期限较短等因素，探矿权、采矿权经常处于申请保留、申请延续的状态，使探矿权、采矿权明显受制于行政机关的行政许可，即行政机关批了就有矿权，如果行政机关不批就过期了，探矿权采矿权灭失。
上述两点理由是完全错误的，没有正确理解矿业权权利制度的设计初衷。法律之所以设计出探矿权、采矿权制度，就是因为矿产资源国家所有，矿产资源所有权不能转让。为了实现矿产资源有序开发和合理利用，发挥市场配置资源的作用，法律才设计了探矿权和采矿权制度。探矿权和采矿权作为用益物权，是矿产资源所有权的派生权利，矿产资源所有权派生出探矿权、采矿权，是为了更好的实现所有权人的利益。只有对矿业权进行有效保护，才能确保矿产资源国家所有者权益的实现。探矿权采矿权设立之后，就具有独立性，在不损害所有权人利益的前提下，所有权人要对派生的用益物权人保持谦抑，充分保护用益物权人的合法权利，否则探矿权、采矿权这种所有权派生的权利制度就失去意义，探矿权、采矿权的权利制度就无法存续。
通过上述分析可以得出这样的结论，即任何以矿产资源国家所有作为借口，不给予矿业权人被损害时合理补偿的理由都是不能成立的，恰恰是因为探矿权采矿权作为矿产资源所有权的派生权利，法律上更应该给予明确的权利保护，充分保护矿业权人的财产权利。
《矿产资源法》在修改过程中，立法机关注意到以往的实践中，在政府关闭或者整合矿山企业，对探矿权采矿权保留、延续申请不予许可，矿产资源压覆补偿以及基于环境保护原因矿业权退出等情形时，矿业权保护力度较弱，对矿业权人补偿或者赔偿标准较低，没有给予公平合理的补偿的问题，在法律层面首次明确了矿业权收回和矿产资源压覆的补偿制度。
在全国人大常委会公布的《矿产资源法修订草案》一审稿中，无论是矿业权收回还是矿产资源压覆，规定仅是“给予补偿”，在二审稿才修改为“给予公平、合理的补偿”。笔者认为，这一变化正是立法征求意见过程中，众多专家都希望修改后的法律能够强化对矿业权保护，在矿业权被损害时能够给予矿业权人价值补偿。立法机关充分采纳了专家意见，进一步明确为“公平、合理的补偿”。
1、以往司法判例中对矿业权补偿标准存在争议
对于矿业权补偿的标准问题，一直是实践中争议的焦点。以往司法判例中，虽然对矿业权补偿标准的裁判观点不尽一致，但总体可以归纳为成本补偿标准和价值补偿标准两大类。
第一，成本补偿标准主要是根据矿业权取得和矿业权维护的直接投入确定补偿金额，直接投入包括已缴纳（或者当前市场条件下应缴纳）的矿业权出让收益（矿业权价款）、勘查和开采投入、矿业权存续等支付的成本。如最高人民法院在“丰宁长阁矿业有限公司、北京铁路局物权保护纠纷上诉案”（2017）最高法民终 724 号《民事判决书》中认定，“压覆矿产资源的补偿范围，应限于矿业权人被压覆资源储量在当前市场条件下所应缴的价款，以及所压覆的矿区分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。”最高人民法院在“山西交通控股集团有限公司忻州北高速公路分公司、神池县向阳石料购销有限公司物权保护纠纷再审案”(2019)最高法民申1285号《民事裁定书》中认定，“参照137号文的规定，按照压覆矿产赔偿直接损失的原则进行处理，将向阳公司应获得赔偿损失的范围认定为直接损失，扣除司法鉴定意见书中超出直接损失的评估价值”。
第二，价值补偿标准主要是按照矿产资源压覆时点，被压覆矿业权压覆范围的评估价值，即被压覆矿业权的财产价值确定补偿金额。《民事审判指导与参考》（2013年第3辑）刊载的“侵害探矿权的损害赔偿问题”案例评析中，最高人民法院认为，“根据《侵权责任法》的相关规定，侵害探矿权的，应承担相应的侵权责任。对侵害探矿权的损害赔偿，应是对探矿权作为一种独立的用益物权财产价值的赔偿，而不是仅指对探矿实际投入直接损失赔偿。” 最高人民法院在“广元市茂成商贸有限责任公司与兰渝铁路有限责任公司探矿权纠纷二审案”（2017）最高法民终494号《民事判决书》中认定：探矿权作为一种用益物权，其具有自身的价值，不仅包括探矿权人对其取得《矿产资源勘查许可证》范围内矿产资源的占有、使用权，还应包括探矿权人对矿产资源的物权收益权。因此，对于探矿权这种用益物权的损害赔偿责任，应基于该种用益物权的财产价值来确定，而不能简单地等同于权利人对该种用益物权的实际投入，侵害探矿权应补偿或赔偿其相应的财产价值。内蒙古自治区赤峰市中级人民法院在“大唐阿鲁科尔沁旗新能源有限公司与赤峰市中金矿业有限公司财产损害赔偿纠纷案”(2019)内04民终455号《民事判决书》中认定：“探矿权和采矿权均实行有偿取得制度，均属于用益物权。依法取得的探矿权受法律保护，探矿权作为一种用益物权，其具有自身的价值，不仅包括探矿权人对其取得《矿产资源勘查许可证》范围内矿产资源的占有、使用权，还应包括探矿权人对矿产资源的物权收益权。因此，对于探矿权这种用益物权的损害赔偿责任，应基于该种用益物权的财产价值来确定，即根据侵害探矿权的财产损失应按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算。”
2、公平合理补偿原则应当采用矿业权价值补偿的标准
新《矿产资源法》在修改过程中，不仅明确了矿业权收回和建设项目压覆矿产资源补偿的法律制度，特别是从一审稿中 “给予补偿”到二审稿中“给予公平、合理的补偿”的变化，可以看出立法机关对矿业权补偿制度价值的取向。笔者认为，对矿业权人“公平合理”的补偿，就是应准确把握矿业权的用益物权属性，严格遵循物权保护原则和财产损害赔偿原则，按照矿业权财产价值的标准给予补偿。
第一，矿业权属于依法应受保护的用益物权
矿业权属于用益物权，矿业权人勘查开采矿产资源并享有采出矿产品的权利，法律规定十分明确。
《民法典》第三百二十九条规定：“依法取得的探矿权、采矿权、取水权和使用水域、滩涂从事养殖、捕捞的权利受法律保护。”第三百二十三条规定：“用益物权人对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。”第二百三十八条规定：“侵害物权，造成权利人损害的，权利人可以依法请求损害赔偿，也可以依法请求承担其他民事责任。”
《矿产资源法》第五条第二款规定：“国家保护依法取得的探矿权、采矿权不受侵犯，维护矿产资源勘查、开采区域的生产秩序、工作秩序。”第二十三条中规定“探矿权人在登记的勘查区域内，享有勘查有关矿产资源并依法取得采矿权的权利。采矿权人在登记的开采区域内，享有开采有关矿产资源并获得采出的矿产品的权利。”
第二，矿业权补偿应当按照矿业权价值标准确定损失金额
矿业权作为用益物权，有明确的财产属性，是矿业权人最为重要的财产权益。《民法典》第一千一百八十四条规定：“侵害他人财产的，财产损失按照损失发生时的市场价格或者其他方式计算。”
最高人民法院民法典贯彻实施工作领导小组编辑出版的《中华人民共和国民法典理解与适用》一书中，针对《民法典》第一千一百八十四条阐明：财产损害赔偿应当以全部赔偿为原则，计算财产损害，就是计算财产的直接损失和间接损失，然后实行全部赔偿。由于损失通常体现为侵害发生后被侵权人财产的市场价格的减少，因此，此处的按照市场价格计算应为根据财产的市场价值的减少来计算。
无论是矿业权出让机关收回矿业权，还是建设项目压覆矿产资源，导致矿业权消灭或者价值部分贬损的，都应当按照矿业权收回或者压覆时点的矿业权价值来确定补偿金额。笔者认为，所谓的矿业权价值，系由具有法定资质的矿业权评估机构独立评定估算形成的矿业权公允价值。
新《矿产资源法》虽然对矿业权补偿制度作出明确规定，但鉴于法律条文的原则性，矿业权补偿制度具体实施仍然有很多问题需要探讨，特别是有关矿业权收回和矿业权退出的问题。
1、矿业权收回和矿业权退出的关系
第一，矿业权退出具体含义模糊不清。新《矿产资源法》第二十六条第一款规定了矿业权收回制度，第二款规定自然保护地内矿业权退出制度。矿业权退出概念过去散见规范性文件中，仅仅是一个通俗叫法，对矿业权退出的概念、主体、程序、责任等等均缺少明确规定。笔者通过检索相关法律法规，尚未在以往立法中出现“退出”的法律概念，除矿业权退出政策文件以外，仅是少数规范性文件中使用了“退出”一词。如《工业和信息化部等十六部门关于利用综合标准依法依规推动落后产能退出的指导意见》《保险公司城乡居民大病保险市场退出管理暂行办法》《发电机组进入及退出商业运营办法》《司法鉴定机构和司法鉴定人退出管理办法（试行）》，其中“退出”大概意思是丧失某种资格、资质，或者不得在某个领域存在或经营。
第二，矿业权退出和矿业权收回的法律关系。笔者认为，自然保护地范围内矿业权退出，恰恰属于矿业权出让机关收回矿业权的情形，即通过矿业权收回的方式解决自然保护区矿业权退出的问题。新《矿产资源法》第二十六条第二款仅是第一款的补充，针对自然保护地范围内矿业权分类处置的规定，对于需要退出的，应当按照第一款规定走矿业权收回的程序。如果将矿业权退出理解为独立于矿业权收回制度，即第二款与第一款是并列关系，那么矿业权退出没有规定补偿制度，就是一个重大的问题。
2、矿业权退出是否应当给予“公平合理的补偿”
在以往实践中，自然保护区内、生态红线内矿业权是依法设立的，但在按照行政机关要求退出时，很多没有给予合理补偿，侵害了矿业权人合法权益。下一步不排除自然保护地范围变化等原因，仍然会发生新的自然保护地范围内矿业权退出的问题。如果行政机关不按照矿业权收回的程序，而是直接下发所谓“退出决定、退出通知”等文件，矿业权人合法权益如何保护？笔者认为，根据行政法“信赖利益”保护原则，应当对自然保护地内退出的矿业权人给予公平合理的补偿，方能体现矿业权作为用益物权的权利价值。
3、矿业权收回和矿业权退出法律行为的性质需要进一步厘定
按照目前法律理论主流观点及司法解释，矿业权出让属于行政行为，矿业权出让合同属于行政协议。在司法实践中，矿业权延续、变更等审批又属于行政许可的范畴。如果按照此种观点，矿业权收回的性质应当属于解除行政协议或者撤回行政许可，仍然属于行政行为。但参考《土地管理法》中土地使用权收回的规定，物权“收回”的概念似乎又是民事法律关系的范畴。
如果矿业权退出和矿业权收回是并列的法律关系，那么矿业权退出到底是民事法律行为还是行政法律行为？
矿业权收回和矿业权退出行为是民事法律行为还是行政法律行为的认定，涉及到矿业权人权利救济的选择，事关矿业权权益保护重大问题。
为了进一步落实矿业权补偿制度，笔者建议，在后续法规规章、司法解释的制定当中，应当对矿业权收回和矿业权退出的行为性质、法律关系、职责权限、程序要求、具体形式、救济途径等做出具体规定。
附新矿产资源法原文链接：
https://f.mnr.gov.cn/202411/t20241109_2873922.html
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