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原创首发 | 共享会计师
作者 | 伟斯基
（图片源于网络）
被市场视作近年最大规模化债方案，在各方高度关注下，靴子落地。
11月8日，十四届全国人大常委会表决通过了《国务院关于提请审议增加地方政府债务限额置换存量隐性债务的议案》。具体来说，这项政策包括两个主要部分：
方案一：增加6万亿元地方政府债务限额置换存量隐性债务，2024—2026年每年2万亿元；
方案二：从2024年开始，连续五年每年从新增地方政府专项债券中安排8000亿元，补充政府性基金财力，专门用于化债，累计可置换隐性债务4万亿元。
举个例子：妈妈允许你找人借6块钱，这6块钱就叫“债务限额”。但是，你找了隔壁的路人甲借了10块钱，多出来的四块钱不敢跟妈妈说，于是便成了“隐性债务”。妈妈知道这件事后，就把“债务限额”提升到10块钱，你就可以「在明面上」向别人再借四块钱，然后把原先欠路人甲的四块钱隐性债还了。这样，你就成功化解了存量隐性债务，留在桌面上的变成10块钱的显性债务，方便妈妈进行下一步的部署与处理。
需要指出的是，这里说的是“隐性债务”下降，而非“债务”下降。
也就是说，这次化债的重点，是要把过去那些不透明、不易被监管机构察觉的债务，先显性化地暴露出来，再做「债务置换」。
此外，隐性债务往往会伴随着“高利息”，涵盖银行贷款、信托计划、ppp项目等多元化融资渠道，且实际偿还责任还是得由地方政府承担。
因此，地方政府可以通过发行专项债券，来置换掉这部分的高息隐性债务，在减轻财务负担的同时，也能使财务状况更加稳健。
化债政策一颁布出来，河南率先打响化债“第一枪”，在11月15日发行318.169亿元再融资专项债券，期限为10年，在用途一栏上首次出现“置换存量隐性债务” 。
从这一例子，可以很直观地看到，“化债”就是「借新还旧」、「左手倒右手」：地方把那些一年期、三年期的短期债务，换成了十年、三十年甚至五十年的长期债务，有助于显著降低地方政府的债务压力，把工作重点放到恢复经济、促进发展上来。
（理论上讲，只要债务没到期，这五十年里地方只需要支付利息就可以了！）
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（图片源于网络）
近年来，地方财力已经捉襟见肘，甚至有些连偿还债务利息都有困难。在偿债和地方收入减少的双重压力之下，政府只能一方面开辟罚没收入渠道来增加收入；另一方面通过降薪、欠薪节约支出。
在这一背景下，1-9月，全国非税收入高达3.1万亿元，同比增长达13.5%。地方政府乱罚款、乱检查、乱查封现象上升，甚至违规异地执法和趋利执法，不利于营商环境和经济恢复，成为导致国内需求不足的一个重要原因。
于是，市场上关于“扩大中央本级债务、减轻地方政府压力”的呼声变大——支持中央财政更多地承担财政赤字，并发行国债增加转移支付给地方政府。
但这种「中央兜底」行为存在一定的道德风险与逆向选择，让当年乱花钱的地方政府占到便宜，也是对部分规范举债的地方政府的一种不公平。
此外，“兜底”不利于强化纪律约束，一方面是，地方政府可能趁机设法将更多的自身债务转移给中央财政，另一方面是未来依然无法杜绝地方政府的无节制举债冲动和地方政府甩债给中央财政的心理预期，无法避免“会哭的孩子有奶吃”的可能。
当然，在某些情况下，中央财政也会“搭把手”，通过中央投资地方基础设施建设，从而间接减轻地方政府的债务压力。
举个例子：某个地方计划修建一条价值70亿元的公路，原本这笔资金需要由地方财政承担。现在，中央可以通过发行国债筹集资金，并投资于当地的公路建设。这样一来，地方政府就可以将原本需要用于建设的资金用于偿还债务，从而缓解财政压力。
总的来说，当前的化债工作不仅仅是为了应对眼前的债务风险，更是在为未来的财政健康打基础。
关键在于提升地方政府的财政自主能力，来减少对中央财政的依赖，从而建立起更加健康和可持续的债务管理机制。
只有这样，才能平衡短期经济增长与长期财政可持续之间的关系，让中央与地方在政策制定和执行过程中保持高度的协调一致，避免陷入债务恶性循环。
02
2008年，美国次贷危机蔓延。在全球金融危机的冲击下，中国推出4万亿刺激经济计划，加速内需启动，包括家电下乡、大基建项目等，成功实现经济软着陆。
然而，一些问题也随之出现，一些地方政府为了完成经济增长任务，通过「过度举债」的方式实施了大规模基础设施投资，将负债率从2007年的34%，升到了2023年的98%，形成了一套以“负债驱动”的经济增长模式。
与国际对比，我国的负债率比美国、日本这些发达国家低，但过去十几年的增速比他们高很多，形成了“未富先债”的局面。
值得注意的是，美国大部分的债务是联邦政府的国债，只有少数是州和地方政府的债务，且主要用于经常性和福利性支出。
但我们大部分的政府债务都是地方债务，且存在大量的隐性债务，主要用于超长回报周期的大规模基础建设，投资收益与偿债周期明显错配。因此，地方政府债务问题，也被认为是中国金融系统性风险的主要来源之一。
很多的地方隐性债务来自于融资平台，有两个非常突出的问题，一是利率高；二是期限短，导致债务偿还压力和流动性风险进一步上升。
于是，一些债务到期压力的地区就容易出现非标违约事件高发的现象。据不完全统计，城投非标违约的累计数量已经超过了300多起，如贵州已经出现多起城投非标违约的事件……
地方高隐性债务的现象一直存在，为什么这个议题到现在才开始“热”起来？这个问题确实值得深度探索。
一方面，在经历近年来的经济增长放缓及新冠疫情冲击之后，地方政府财政状况明显恶化。
在维持经济增长和避免显性隐性债务上升方面，地方政府面临艰难的权衡。在分税制财政体制下，地方政府的财权和事权不匹配问题尤为突出，导致地方在履行基本职能时面临较大的资金缺口。
另一方面，地方债现象存在的根源之一，在于我国特有的发展模式和政绩观。长期以来，地方政府为了追求经济增长和政绩考核，会倾向于通过举债进行大规模投资，以实现他在任期内的目标。
与此同时，当下的政绩考核机制往往过于强调经济增长速度，而忽视债务风险防控，进一步加剧了隐性债务的累积与风险。
03
（图片源于网络）
当前，中国经济增长正面临疫情造成的疤痕效应、总人口达峰的拐点、外部经济政治不确定性显著上升等挑战。
要想成功化解本轮地方政府存量债务，就离不开较快的经济增长做保障。
因此，中国目前最迫切的任务之一，就是通过各种举措尽快让经济增速回到潜在增速水平上。
目前，仍有部分地方政府通过违规举债、变相举债等方式绕过监管；且关于债务违规行为的问责机制仍不完善，难以形成有效的震撼作用。
为此，中央应当构建长效治理机制，包括加强制度建设与监督、优化发展模式与政绩观，从而改善中央与地方的财政互动关系。
同时，及时调整政绩考核机制，将债务风险防控纳入考核范围并赋予更高的权重。
此次化债的目标不是压降债务规模，而是化解风险。
所以最重要的，是趁此次逆周期调节的契机，彻底转换发展理念：摒弃边际效应递减的“负债发展+粗放式投资”模式，探索和构建新型央地互动关系，推动经济发展从“投资驱动型”向“创新驱动型”转变，以长期主义打造中国经济新引擎！
从长远来看，发展才是最好的化债。
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