浙大黄祖辉教授：城乡二元与城乡融合发展

城乡二元与城乡融合发展

《中国农村经济》的40年，是中国改革开放不断发展的40年。在这40年中，《中国农村经济》在推动中国“三农”事业发展、传播国家“三农”政策思想、研究中外“三农”理论和实践、培育各类“三农”人才等方面，发挥了独特的作用。值此《中国农村经济》创刊40周年之际，笔者撰写此文，以示祝贺。

研究和认识中国的城乡关系与城乡融合问题，必须既从工业化、城镇化和农业现代化的相互关系和演变趋势出发，又从中国的多重城乡二元现象出发。在中国，城乡二元不仅包括城乡二元经济，而且包括城乡二元社会。城乡二元经济是工业化、城镇化进程中的普遍现象，即存在城市经济相对发达、农村经济相对滞后的城乡二元经济现象。随着工业化、城镇化和市场化的发展以及城市对乡村的带动，这种二元经济现象会逐步消失。城乡二元社会并不具有普遍性，而是中国特有的现象。当前，中国的城乡二元经济现象虽依然存在，但经过40多年的改革开放进程，这一现象总体上在逐渐缓解，并往城乡一体和城乡融合的方向发展。而中国的城乡二元社会现象在城乡公共保障方面的差距总体上有所缩小，但仍呈现比较复杂的双重二元状况：一是城乡二元社会，不仅继续体现为城乡居民公共保障不平等，而且体现为城乡居民住房产权不平等；二是城市二元社会，主要体现为进城农民和城市居民在享受基本公共服务上的不平等。

理解城乡二元和城乡融合，还要理解城镇化与中国特色城镇化的含义。传统意义上的城镇化就是非农产业和人口在空间的集聚过程，但由于城乡二元社会结构的存在，中国特色城镇化不仅应该是非农产业和人口在空间的集聚过程，而且应该体现为进城农民市民化的过程。

理解城乡二元和城乡融合，还必须考察中国城乡关系的演变过程。中华人民共和国成立以来的城乡关系经历了城乡分割、城乡统筹、城乡一体和城乡融合发展的阶段，这一过程既是中国城乡关系与体制不断演变的过程，也是城乡经济社会结构不断变迁的过程。

一、从城乡分割到城乡统筹

城乡分割发展在中国具有国情成因的历史必然性。城乡分割是城乡二元体制的结果，这一体制的特点是城乡居民公共保障的不平等，即城市居民的社保由政府承担，而农村居民的社保由农村的土地和房屋代替。城乡分割的二元制度，是短期内解决中华人民共和国成立初期政权基础薄弱问题的制度选择，尽管在政权稳固和改革开放后经济的超常规高速发展中发挥了一定作用，但还是有代价的。它牺牲了农民应该获得的社会保障权益和自由迁移权利，并且导致城乡发展差距扩大，尤其是导致城乡居民收入差距扩大。城乡二元分割发展的集中体现是：城市优先发展，农村滞后发展；优先发展国防，优先发展城市和工业尤其是重工业，农村主要发展粮食生产，并且“以粮为纲”。总体上，在城乡分割时期，形成农民支持市民、农村支持城市、农业支持工业的发展格局。

在城乡分割到城乡统筹发展的过程中，中国经历了1978年开始的改革开放。改革从农村开始，它不仅将农村集体统一经营的制度转变为以家庭承包经营为基础、统分结合、双层经营的农村基本经营制度，而且开启了大量农村剩余劳动力非农化过程，使城乡分割的体制有所松动——尽管这一松动经历了比较漫长的过程。从农村劳动力非农化的过程看，大量农村劳动力的进城始于邓小平1992年的“南方谈话”后。而在这之前，国家鼓励农村劳动力就地转移，即通过农村工业化的发展，鼓励农民“离土不离乡”“进厂不进城”。究其内在原因：一是城市改革与农村改革并不同步，大量农民进城会导致城市的就业竞争，并触动国有企业是否要改革的问题；二是大量农民进城会触动城市户籍制度改革问题。“南方谈话”加快了中国改革开放的步伐。改革从农村向城市推进、从微观向宏观推进，城市大门的打开和国有企业的改革，使大量农村劳动力从“离土不离乡”“进厂不进城”向“离土离乡”“进厂进城”转变，这种转变不仅进一步增加了广大农民的非农就业机会，提升了就业增收水平，而且促进了城镇化率的快速提升。据统计，1978－1995年是中国城镇化的起步发展期，城镇化率年均提高0.7个百分点；1996－2020年是中国城镇化的快速发展期，城镇化率年均提高1.4个百分点。

二、从城乡统筹到城乡一体

应该看到，改革开放打破了城乡分割的关系，而城乡关系的进一步突破在于党的十六届三中全会提出“城乡统筹”方略。这一方略改变了资源配置过于偏向城市和工业的倾向，强调要“以工支农”“以城带乡”。并且，改革税费制度，取消了农业税，减轻了农民负担。同时，提出各级政府每年对“三农”的投入增幅不能低于当地财政收入的增幅这一约束性指标，并在2005年启动了“新农村建设”行动。这些“城乡统筹”的举措，极大地增强了农业、农村、农民发展的动力和活力，改善了农村面貌和城乡关系。

中国的城乡统筹进程始于党的十六大，这次会议首次提出“统筹城乡经济社会发展”。到2012年，中国开始进入城乡一体的发展阶段。党的十八大首次提出城乡发展一体化方略，明确指出“城乡发展一体化是解决‘三农’问题的根本途径”，提出要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化”。党的十八届三中全会则进一步指出“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”，强调必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。同时，提出了健全城乡发展一体化体制机制的改革举措：一是加快构建新型农业经营体系；二是赋予农民更多财产权利；三是推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置；四是完善城镇化健康发展体制机制。

城乡统筹与城乡一体的区别在于：城乡统筹更侧重于政府公共资源向农村的倾斜和相应的改革，例如税费制度改革和基层财政体制改革等，以加快农业农村发展、缩小城乡之间的差距。但在城乡二元体制方面，并没有实质性的突破，甚至一些地方会以放缓城镇发展来缩小城乡差距，从过去注重城市发展而忽视乡村发展，走向了注重乡村发展却忽视城镇发展的极端。而城乡一体则是城乡统筹的深化，即不仅要在资源配置上重视城乡统筹，而且将“三农”问题置于国民经济社会发展全局视域下，通过破解城乡二元体制、促进城乡一体化发展，从根本上解决“三农”问题。为此，党的十八大以来，在城市户籍制度、农业转移人口市民化、城镇基本公共服务常住人口全覆盖方面，以及围绕农村“三块地”赋予农民更多财产权利等方面，进行了不少改革，在很大程度上推进了城乡发展的一体化。

三、从城乡一体到城乡融合

如果说城乡一体发展更侧重于对城乡统筹发展的深化以及对城乡分割体制的破解，那么，城乡融合发展则更侧重于城乡一体发展的实现路径，体现了对城乡关系认识的进一步深化。

党的十九大尤其是党的二十大以来，国家对城乡关系的导向出现了微妙的变化，从城乡一体转向城乡融合。党的十九大报告不仅提出实施乡村振兴战略，而且强调建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系等，并将县域作为新型城镇化和城乡融合发展的重要载体和推进重点。但是，这并不意味着中国已经彻底破解了城乡二元体制、实现了城乡一体的发展。对城乡二元体制的改革，国家采取的是分类施策、稳中求进的思路。究其原因：一方面，与城乡二元体制复杂、国内经济下行压力增大，以及2008年以来国际形势复杂多变，有密切的关系；另一方面，与中国经济社会发展总体上已经到了城乡融合发展的阶段有关，这可以从中国城乡要素流动态势和市场空间的演变特点得到证实（黄祖辉，2024）。在这种背景下，通过稳慎的二元体制改革、政府推动的“以城带乡”和乡村振兴下的“以乡促城”，能推动城乡实现“双轮驱动”的融合发展。这将有助于中国更好地应对百年未有之大变局所带来的动荡，实现国家发展和安全的相互促进、协调并进。

从党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》也可以清晰看出上述思路。其中的第六部分“完善城乡融合发展体制机制”，重点强调“健全推进新型城镇化体制机制”“巩固和完善农村基本经营制度”“完善强农惠农富农支持制度”“深化土地制度改革”，明确提出要“推行由常住地登记户口提供基本公共服务制度，推动符合条件的农业转移人口社会保险、住房保障、随迁子女义务教育等享有同迁入地户籍人口同等权利，加快农业转移人口市民化”；明确强调不仅要巩固完善现行“三权分置”为基础的农村基本经营制度，而且要“保障进城落户农民合法土地权益，依法维护进城落户农民的土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，探索建立自愿有偿退出的办法”。这充分表明，现阶段，中国城乡融合发展在城乡二元体制上的破解重点领域是城市。要通过城市相关制度改革，解决好符合条件的进城农民的市民化问题，以破解城市中的城乡二元问题，即实现城市居民和进城农民在基本公共服务上的一视同仁。而对于乡村和城市的二元问题，包括城乡社保和房产方面的双重二元问题，将坚持稳定为主、稳中求进的原则，使乡村在全面振兴中仍发挥好“能进能退”的“稳定器”和“蓄水池”的作用。