征拆维权:填埋工业固废污染环境侵权责任的认定

文摘   2025-01-06 15:09   北京  


征拆补偿,依法有据,应依法维权。



01

案件回放



某制革厂是由上某村成立的村办集体企业,主要从事猪皮、绵羊皮鞣制和后整理生产,生产过程中主要排放废水及处理废水产生的污泥等污染物。1991年起,某制革厂先后向上某村委会租用该村三处集体土地(用途为农业用地)约30亩,用于该厂工业固废(包括烂皮、烂肉、下脚料、污泥等)集中填埋。


1993年4月,浙江某皮革公司成立后,继续使用上述土地填埋制革污泥。填埋行为至1997年全部结束。2001年12月31日,浙江某皮革公司与上某村委会签订协议,将堆放污泥地块交由上某村进行土地复垦,浙江某皮革公司一次性补偿复垦费10万元后,一切事宜与浙江某皮革公司无涉。后相关地块已复垦种植桑苗、树苗等作物。1993年4月,某制革厂以生产设备、部分厂房、办公设施等出资,与香港某公司共同设立浙江某皮革公司。2013年,浙江某皮革公司的股东某制革厂变更为浙江某公司。1996年8月,某制革厂整体改组为具有法人资格的浙江某公司,上某合作社、某制革厂职工劳动保障基金协会为浙江某公司股东。1996年12月,某制革厂注销工商登记,注销登记注册书中载明相关债权债务等划转给新设立的浙江某公司。2000年6月,浙江某公司的集体资产以股权转让的形式转让给许某坤个人。上某合作社与许某坤签订了《产权转让合同》,约定企业原债权、债务由转制后新企业承继。后上某合作社、某制革厂职工劳动保障基金协会与浙江某公司签订《关于债权、债务及损益移交协议》,约定改制前的债权、债务及损益由改制后的公司延续承担和处理。

2017年8月,海宁市环境保护局委托上海某公司和某大学对涉案污泥填埋场地进行详细调查、风险评估及完善治理方案。2018年5月底,某大学出具了关于海宁市XXX镇上某村三处制革污泥堆场污染场地环境详细调查报告、健康风险评估报告以及修复和风险管控实施方案。

某协会、杭州市某会诉请:1.浙江某公司停止侵害,即对其在某村违法填埋的制革污泥进行无害化处理,停止对生态环境的持续性污染危害;2.浙江某公司恢复原状、消除危险,即对其填埋污泥造成的周边污染土壤进行生态修复,消除污染地下水的重大危险;3.浙江某公司承担因本案诉讼发生的合理费用,包括诉讼费、鉴定费、聘请专家费、律师费、差旅费、评估费等(均按实际支出为准);4.浙江某公司赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间的服务功能损失;5.浙江某皮革公司对上述诉请承担连带责任。

浙江省嘉兴市中级人民法院于2018年9月27日作出(2015)浙嘉民初字第X号民事判决:一、浙江某公司、浙江某皮革公司于判决生效之日起三十日内支付环境修复相关费用29985193元(款项专用于本案三处污泥填埋场地的环境修复);二、浙江某公司、浙江某皮革公司于判决生效之日起三十日内赔偿生态环境服务功能损失594270元(款项专用于生态环境保护);三、浙江某公司、浙江某皮革公司于判决生效之日起三十日内支付某协会为本案支出的公告费2005元、邮寄费110元、差旅费7406元、律师代理费200000元,合计209521元;四、浙江某公司、浙江某皮革公司于判决生效之日起三十日内支付杭州市某会为本案支出的律师代理费50000元;五、驳回某协会、杭州市某会的其他诉讼请求。宣判后,某协会、浙江某公司提出上诉。浙江省高级人民法院于2019年4月25日作出(2018)浙民终101X号民事判决:驳回上诉,维持原判。






02

裁判理由



法院生效裁判认为,本案的争议焦点:(一)案涉填埋制革污泥的行为是否造成环境污染,是否对社会公共利益造成损害或构成重大风险;(二)案涉填埋制革污泥的行为是否属于污染环境的侵权行为;(三)浙江某公司是否为本案适格被告,应否承担法律责任;(四)是否存在生态服务功能损失,以及损失如何确定;(五)某协会主张的律师代理费和其他费用数额是否合理。

一、关于是否存在环境污染及损害公共利益

《中华人民共和国环境保护法》第五十八条、《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条规定,对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合法律规定的社会组织可以提起环境民事公益诉讼。根据某大学对本案三处污泥填埋场地的初步调查和详细调查结果,三个污泥填埋地块的土壤、地下水污染范围虽没有明显扩散,但场地内的土壤和地下水已受到不同程度的重金属污染,其中土壤污染最为严重,尤其是总铬和六价铬,超标情况明显。土壤中总铬和六价铬的高积累指数是由制革污泥填埋直接导致。而铬的毒性与存在形式有关,其中六价铬毒性最大,对生物存在广泛的毒害作用,风险最为突出。根据某大学作出的健康风险评估报告,在农业情景下,两处污泥填埋土地土壤存在的六价铬致癌风险以及总铬、六价铬的非致癌风险均超过了可接受水平,一处地块土壤中存在砷的致癌风险以及总铬、砷的非致癌风险超过了可接受水平。故某制革厂、浙江某皮革公司在1991年至1997年填埋制革污泥的行为已使场地内土壤受到严重的重金属污染,且因长年堆放,土壤中的污染物对场地内的地下水、地表水也造成了一定污染,存在环境损害的事实。如果不采取相应的环境治理措施,将使相邻的土壤、地下水、地表水等生态系统继续受到污染,导致耕地的减少和水质的恶化。而且,污染土壤中的六价铬具有较强的致癌性,如污染土壤直接暴露在外,或其上种植可食用农产品,可能会对人体健康造成威胁。因此,虽然受污染的三处土地为上某村集体所有,但已经对地下水等周边生态环境造成污染损害,且仍在扩散,存在危害公共健康的风险,显然有损社会公共利益。

二、关于浙江某公司、浙江某皮革公司填埋制革污泥是否属于侵权行为

本案填埋制革污泥的行为发生在1991年至1997年间,其中1993年以前由某制革厂实施填埋,1993年浙江某皮革公司成立后,由浙江某皮革公司进行填埋。浙江某公司、浙江某皮革公司辩称集中填埋制革污泥不属于违法侵权行为的理由不成立。

(一)《中华人民共和国侵权责任法》第六十五条规定:“因污染环境造成损害的,污染者应当承担侵权责任。”《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第一条第一款规定:“因污染环境造成损害,不论污染者有无过错,污染者应当承担侵权责任。污染者以排污符合国家或者地方污染物排放标准为由主张不承担责任的,人民法院不予支持。”根据上述法律规定,环境污染责任适用无过错责任原则,污染环境的侵权行为不以违法性为必要条件。即使某制革厂、浙江某皮革公司填埋制革污泥不违反当时的法律规定,在已经造成环境污染损害的情况下,其仍应承担环境侵权责任。故浙江某公司、浙江某皮革公司以填埋当时不违法为由主张免责,于法无据,不予支持。

(二)1989年起实施的《中华人民共和国环境保护法》第二十四条规定:“产生环境污染和其他公害的单位,必须把环境保护工作纳入计划,建立环境保护责任制度;采取有效措施,防治在生产建设或者其他活动中产生的废气、废水、废渣、粉尘、恶臭气体、放射性物质以及噪声、振动、电磁波辐射等对环境的污染和危害。”某制革厂、浙江某皮革公司作为皮革生产企业,应当采取有效措施防治制革污水和污泥对环境造成污染。制革过程中产生的污水和污泥含有重金属铬,难以完全回收或清除,这一直是制革行业环保治理的难题。填埋是制革企业处理污泥的常用方式之一。租用土地集中填埋相较于直接投海或乱填、乱倒,在污染物的有迹可循和控制方面更有优势。但是,填埋应当选择合适的地点、采取合理的防护措施。根据查明的事实,一是某制革厂、浙江某皮革公司在企业附近的三处农田填埋污泥,且周边多数地块也是农业用地;二是其中两处填埋土地紧邻河流,容易引起污染物的扩散、流失;更为重要的是,某制革厂、浙江某皮革公司将未经处理的制革污泥直接挖坑埋入地下,没有对填埋场地采取任何防护措施。其直接结果必然是土壤被污染导致农田的减少,土壤中的重金属铬等污染物通过雨水冲刷、渗透等传播到附近水体,这也与本案的环境损害后果相一致。而1984年11月1日起实施的《中华人民共和国水污染防治法》第二十三条规定:“禁止将含有汞、镉、砷、铬、铅、氰化物、黄磷等的可溶性剧毒废渣向水体排放、倾倒或者直接埋入地下;存放可溶性剧毒废渣的场所,必须采取防水、防渗漏、防流失的措施。”因此,某制革厂、浙江某皮革公司在没有采取任何防水、防渗漏、防流失措施的情况下,将制革污泥直接填埋于附近的农田中,在填埋地点选择和填埋方式上,都没有尽到合理的污染防治义务。

(三)即使如浙江某公司、浙江某皮革公司所言,囿于当时的经济、技术条件和认知水平,集中填埋制革污泥是其能采取的经济合理的处置方式,但填埋结束并不意味着污染防治义务的终结。对污泥填埋场地,某制革厂、浙江某皮革公司仍具有管理维护义务,并应随着经济技术发展、环保法律要求的更新进步,及时履行自身的环境保护义务。1996年4月1日起实施的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第三十二条规定:“企业事业单位对其产生的不能利用或者暂时不利用的工业固体废物,必须按照国务院环境保护行政主管部门的规定建设贮存或者处置的设施、场所。”第三十四条规定:“建设工业固体废物贮存、处置的设施、场所,必须符合国务院环境保护行政主管部门规定的环境保护标准。本法施行前产生工业固体废物的单位,没有依照本法第三十二条规定建设工业固体废物贮存或者处置的设施、场所,或者工业固体废物贮存、处置的设施、场所不符合环境保护标准的,必须限期建成或者改造;在限期内,对新产生的污染环境的工业固体废物,应当缴纳排污费或者采取其他措施。”国家环境保护总局《关于〈固体废物污染环境防治法〉施行前填埋的工业固体废物申报登记和处理责任有关问题的复函》(环函〔2003〕326号)中也明确,《固体废物污染环境防治法》施行前已经填埋的工业固体废物,如果其填埋场所不符合国家的有关规定和环境保护标准,该填埋单位必须限期改造,或者将已经填埋的工业固体废物移至其他符合条件的贮存、处置设施、场所。可见,对历史遗留的固体废物填埋场所如何处理,在固体废物污染防治法施行后已经有了明确规定。但是,浙江某公司、浙江某皮革公司并没有按照该法规定对本案三处污泥填埋场地进行改造,反而继续将制革污泥直接埋入地下,显然没有履行法律规定的污染防治义务。

综上,某制革厂、浙江某皮革公司先是未采取任何防护措施直接将制革污泥填埋于地下,后又未履行《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》规定的限期改造义务,导致本案环境污染损害的产生和扩大,应当承担污染环境的侵权责任。

三、关于浙江某公司应否承担侵权责任

本案涉及的制革污泥填埋行为在1993年以前由某制革厂实施,1993年4月后由浙江某皮革公司实施。某制革厂和浙江某皮革公司作为污染者应当承担侵权责任。某制革厂原为集体企业,1996年整体改组为浙江某公司,2000年又进行企业产权制度改革,通过资产转让的方式由集体企业转变为私营企业。从改制过程来看,1996年的股份合作制或者公司制改造,以及2000年的产权改造,仅是企业法人在名称、投资人、组织形式、企业性质等方面发生了变更,某制革厂的法人主体资格一直延续至今,且两次改制的相关资料中均约定改制前的债权债务由改制后的公司承担。

《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》第五条规定:“企业通过增资扩股或者转让部分产权,实现他人对企业的参股,将企业整体改造为有限责任公司或者股份有限公司的,原企业债务由改造后的新设公司承担。”第九条规定:“企业向其职工转让部分产权,由企业与职工共同组建股份合作制企业的,原企业的债务由改造后的股份合作制企业承担。”《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第三十五条第二款亦规定:“产生工业固体废物的单位发生变更的,变更后的单位应当按照国家有关环境保护的规定对未处置的工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所进行安全处置或者采取措施保证该设施、场所安全运行。变更前当事人对工业固体废物及其贮存、处置的设施、场所的污染防治责任另有约定的,从其约定;但是,不得免除当事人的污染防治义务。”根据上述法律规定,浙江某公司作为某制革厂改制后存续的法人主体,应当对外承担某制革厂的权利和义务,包括污染防治义务。两浙江某公司辩称不应承担改制前的环境侵权责任,以及应由某制革厂的股东上某合作社承担责任的意见,不能成立。

浙江某皮革公司2001年一次性补偿上某村委会10万元复垦费,并约定以后一切事宜与浙江某皮革公司无涉的协议,仅是对污泥填埋土地复垦作出的约定,并未解决本案涉及的三处污泥填埋场地的环境污染问题。根据“谁污染、谁治理”的基本原则,该协议当然不能免除浙江某公司、浙江某皮革公司应承担的治理修复责任。

关于浙江某公司、浙江某皮革公司是否应承担连带责任。根据查明的事实,某制革厂先租用土地填埋制革污泥,浙江某皮革公司成立后使用原某制革厂厂房和设备继续产生并填埋污泥,二者在主体和污泥填埋行为上具有关联性和延续性,对使用涉案三处土地填埋制革污泥具有共同的认识。同时,浙江某公司、浙江某皮革公司并无证据证明某制革厂、浙江某皮革公司各自填埋制革污泥的具体数量和填埋范围,难以查明二者各自造成环境污染损害,特别是地下水污染损害的具体份额或比例,也应当认定二者填埋制革污泥的行为相互结合造成了同一损害。根据《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第二条规定:“两个以上污染者共同实施污染行为造成损害,被侵权人根据侵权责任法第八条规定请求污染者承担连带责任的,人民法院应予支持。”因此,某协会、杭州市某会主张浙江某公司、浙江某皮革公司承担连带责任的诉讼请求应当予以支持。

四、关于生态环境服务功能损失

《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条规定,原告请求被告赔偿生态环境受到损害至恢复原状期间服务功能损失的,人民法院可以依法予以支持。生态系统服务指人类或其他生态系统直接或间接地从生态系统获取的收益,主要包括供给服务、调节服务、支持服务、文化服务和存在价值等,应当根据被污染的具体环境要素进行分析。

本案被污染的环境要素主要是30亩农用土地,在填埋制革污泥后,上述土地已不能作为农田使用,存在服务功能损失。因三处土地至今仍是集体所有,土地用途也未发生变更,浙江某公司、浙江某皮革公司称三处土地是正式的废物填埋场,不存在生态服务功能损失,显然缺乏事实依据,不能成立。虽然场地内的地下水也有一定污染,但地下水具有流动性,难以界定损害后果,单独鉴定并不经济,且根据某大学的调查报告,场地内地下水污染物无暴露途径。故本案主要考虑赔偿土壤污染造成的服务功能损失。农用土地最主要和最直接的服务功能是通过种植农作物,为人类提供农产品,同时在气候调节、水土涵养等方面发挥作用,其服务功能损失当然可以按照农作物产值确定。至于杭州市某会所称农田的调节功能损失,因农田受人类活动的影响大,相较于其主要功能,其土壤本身对生态系统的调节服务并不明显,且难以量化,故不再单独计算。

服务功能损失的确定与采取的环境修复方案密切相关。本案采用某大学建议的公园绿地背景下的风险管控方案项目建设周期约为30周,竣工验收后的营运期为5~10年。故改变土地用途,禁止种植农产品,是实施风险管控方案的基本要求。三处农田为农村集体组织所有,自损害发生至改变土地用途期间的土地产出,属于私益范围,在公益诉讼中不作处理。但采用风险管控方案后,三处被污染土地实际上无法恢复至农田状态,完全丧失了农田对社会公众的服务功能,该损失浙江某公司、浙江某皮革公司应当予以赔偿。关于赔偿年限,根据管控方案的建设和运行时间,确定为10年。因此,参照2017年嘉兴地区主要粮食平均亩产值1728元,以每年递增3%(参考环境损害鉴定评估推荐方法的推荐系数范围),按30亩土地计算10年,本案服务功能损失为594270元。

五、关于原告因本案支出的合理费用

《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十二条规定,原告请求被告承担检验、鉴定费用,合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用的,人民法院可以依法予以支持。某协会在本案中支出的公告费2005元、邮寄费110元,杭州市某会为本案支出的律师代理费50000元,当事人没有异议,尚属合理,予以确认。某协会还主张差旅费7900.60元、调研费46455.10元,并提供了发票一组。经审查,2016年8月5日因证据交换产生的差旅费1559元、2017年7月10日因调解产生的差旅费5847元,系某协会因本案诉讼直接支出的合理费用,应当予以认定,合计为7406元。某协会提供的其余发票为加油费发票、餐饮费发票、北京市政一卡通发票等,并无调研费发票,因以上票据载明的费用无法确定与本案诉讼具有关联,且发生时间与本案诉讼活动也不一致,均不予认定。对于某协会主张的律师代理费688700元。环境民事公益诉讼原告主张的律师费应以合理为限。某协会签订的聘请律师合同中约定采用计时收费,但没有明确具体的收费标准,工作量清单又系其代理人单方制作,不能单独作为认定律师费的依据。鉴于某协会在诉前准备阶段付出了较多的时间和精力,结合其在诉讼中发挥的作用,同时考虑本案的公益性质,参考杭州市某会支付的律师费,酌定某协会的律师费为200000元。因此,浙江某公司、浙江某皮革公司应当承担的合理费用包括:某协会支出的公告费2005元、邮寄费110元、差旅费7406元、律师费200000元,以及杭州市某会支出的律师费50000元。

综上所述,某制革厂、浙江某皮革公司向上某村三处农田填埋制革污泥的行为已经造成环境污染,存在损害社会公共利益的重大风险。某协会、杭州市某会关于停止侵害、消除危险、恢复原状,并赔偿服务功能损失的诉讼请求,应予支持。海宁市环境保护局委托某大学制作的《海宁市XXX镇上某村三处制革污泥堆场污染场地修复及风险管控实施方案》中选定的修复技术方案(即对场地污染土壤采取阻隔墙技术管控方案,对于场地地下水污染选用监测自然衰减技术修复),能够有效控制污染源,经济可行,也与浙江某公司、浙江某皮革公司应承担的法律责任相适应,可以实现本次公益诉讼的目的,依法可以作为本案环境修复的依据。虽然当地政府已组织实施上述风险管控方案,无须浙江某公司、浙江某皮革公司自行修复,但相应费用仍应由浙江某公司、浙江某皮革公司承担。根据某大学出具的修复和风险管控实施方案,相关费用包括工程直接费用18181593元、其他相关费用3571000元及竣工验收后每年的运行费用。对于运行费用,根据修复方案及补充说明,管控方案竣工验收后营运期为5~10年,方案确定的年运行费用823260元是以最大处理费用计算(前2~3年),随着时间推移,该费用会逐年减少,但没有明确费用减少的比例。为保证风险管控方案的实施和正常运行,有效保护生态环境,均按最高值计算,即按每年823260元计算10年,确定竣工验收后的运行费用为8232600元。因此,浙江某公司、浙江某皮革公司应承担的修复和运行费用合计为29985193元。该款项将专门用于本案被污染场地的环境修复。




03

案件要旨



1.固体废物填埋处理应符合相关法律和环保技术标准,采取“防水、防渗漏、防流失”等保护措施,对于历史遗留的填埋场所,填埋单位应根据现行有关规定和环境保护标准,履行限期改造义务,或者将已填埋的固体废物移至其他符合条件的贮存、处置设施、场所,否则造成损害或存在污染环境重大风险的,应当承担侵权责任。


2.企业改制不免除当事人的污染防治义务,改制后的企业仍应依法对未处理的固废和固废处置设施、场所负责,并承担相应侵权责任。


 

 


来源:人民法院案例库


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