【特别策划】外国虚拟货币犯罪的打击与治理 | 阿联酋加密货币犯罪态势与治理

近年来，阿联酋以其优质的金融基础设施和相对先进完善的金融监管环境吸引众多加密货币企业集聚，为中东地区投资者提供更为便捷的加密货币交易服务，极大促进了阿联酋加密货币产业发展。因加密货币本身具备去中心化、全球化和匿名属性，容易成为犯罪分子青睐的犯罪对象和交易方式，因此，加密货币行业的兴盛也伴随着诈骗、洗钱、恐怖主义融资等加密货币相关犯罪数量上升，为阿联酋加密货币产业发展埋下安全隐患。阿联酋政府对加密货币产业持续释放友好信号的同时，也出台了一系列监管政策，成立专门机构并且增强执法力量，探索加密货币相关犯罪的管控治理路径。

加密货币是指基于去中心化共识机制，以区块链作为底层技术，使用密码学原理来确保交易安全及控制交易单位创造的点对点电子现金交易系统以及该交易系统中的交易媒介。常见加密货币有比特币（Bitcoin）、以太坊（Ethereum）、门罗币（Monero）、达世币（Dash）等。 

阿联酋是由阿布扎比、迪拜、富查伊拉、阿治曼、沙迦、哈伊马角和乌姆盖万七个酋长国组成的联邦制国家。不同酋长国对加密货币的政策立法、监管态度等存在差异，迪拜和阿布扎比在加密资产行业的管辖方面发挥主导作用，因此本文重点关注迪拜和阿布扎比两个酋长国的加密货币犯罪与治理。 

就迪拜的加密货币行业而言，迪拜政府大力支持加密货币企业在迪拜发展。2021年6月，迪拜多种商品交易中心（DMCC）宣布推出加密中心，提供各种类型和规模的加密技术支持业务，为从事开发区块链交易平台以及加密资产的供应、发行、上市和交易业务的各种公司提供服务，还为加密技术企业提供指导、资金和孵化计划。2022年3月，迪拜成立虚拟资产监管局（VARA），负责监管迪拜酋长国内所有虚拟资产相关活动（不包括迪拜国际金融中心），虚拟资产监管局在促进经济稳定、保护投资者和确保司法力度方面发挥了至关重要的作用，为迪拜的加密货币市场提供了一个安全、透明的交易环境。 

阿联酋对于加密货币行业的支持不仅表现在对企业的帮助和对交易者的保护上，阿联酋居民对加密货币支付也有很高的接受度。阿联酋航空在2022年表示将接受比特币支付航班预订费用，房地产巨头伊玛尔地产（Emaar Properties）早在2019年就宣布将接受比特币和以太坊支付。目前，阿联酋居民可以在越来越多的餐厅使用加密货币支付餐费，也可以使用第三方应用程序的加密礼品卡在塔拉巴特（Talabat，中东地区的外卖平台）上购买杂货。区块链数据追踪平台“链上分析”（Chainalysis）发布报告《2023年全球加密货币采用指数》指出，2022年6月至2023年7月期间，阿联酋接收加密货币价值接近250亿美元，在中东和北非国家中位列第二，仅次于土耳其。

（一）加密货币犯罪现状简述

阿联酋加密货币行业的准入门槛较低、居民接受度高，加密货币相关犯罪活动也“受益于此”，诈骗、洗钱与恐怖主义融资是主要犯罪种类。阿联酋证券和商品监管局（SCA）曾多次就加密货币相关的诈骗犯罪风险、诱导投资情况、跨境监管困境等问题向阿联酋居民和投资者发出警告。迪拜警方数字资产犯罪科负责人塔里克·穆罕默德（Tarek Mohammed）表示，仅2021年上半年迪拜就发生了数百起加密货币诈骗案件，诈骗方式包括庞氏骗局和虚假陈述等，受害者总共损失高达8000万迪拉姆（约合1.5亿元人民币）。 

2023年11月，阿联酋国家反洗钱和打击资助恐怖主义和非法组织融资委员会发布《联合指南：阿联酋打击使用未经许可虚拟资产的提供商》指出，虚拟资产功能增强、使用范围扩大，虚拟资产转移具备全球性、跨境性、快速发展性，使得阿联酋亟须应对由虚拟资产活动带来的洗钱、恐怖主义融资和扩散融资风险。 

（二）加密货币犯罪原因分析 

加密货币本身属性决定了加密货币犯罪发现难、追查追赃难的特点，进而加剧加密货币监管困境。 

其一是加密货币本身具备去中心化、全球化和匿名属性，容易成为犯罪分子青睐的犯罪对象和交易方式。中本聪在2009年发布首个比特币系统，最初目的就是限制政府、金融机构和其他第三方在金融交易中的干预。加密货币不由任何中央政府、金融机构发布，而是依靠世界各地的计算机网络来维护和管理其的价值与交易，因此加密货币具备去中心化和全球化属性；区块链各节点之间的数据交换遵循固定且预知的算法，可以基于地址而非个人身份进行数据交换，因此加密货币具备匿名属性。加密货币的去中心化属性有利于非法交易双方逃避各国官方机构与组织的监管，其匿名属性进一步加强非法交易和犯罪活动的隐蔽性，其跨境性则加大各国执法机构对加密货币犯罪的追查追赃难度。加密货币的特有属性使其成为犯罪分子青睐的犯罪对象和交易方式，欧洲警察署在《2015-2020年互联网有组织犯罪威胁评估报告》指出，加密货币（尤其是比特币）是很多网络犯罪的支付首选。

其二是阿联酋国家层面的立法环境分裂、监管权力重叠导致加密货币犯罪治理困难。阿联酋是由七个酋长国组成的联邦国家，各酋长国有着不同的经济状况和优先事项，没有适用于所有酋长国的统一国家法律。阿联酋还建有两个金融自由区——阿布扎比全球市场（ADGM）和迪拜国际金融中心（DIFC），金融自由区只受联邦刑法的约束，不受联邦民法和商法的约束。这种立法环境上的分裂造成阿联酋多司法辖区的现状，为阿联酋治理加密货币犯罪风险带来法律适用不统一、监管权力不集中的问题。 

具体而言，阿联酋证券和商品监管局（SCA）是阿联酋的联邦虚拟资产监管机构，迪拜虚拟资产监管局（VARA）则针对在迪拜（不包括迪拜国际金融中心）运营的所有虚拟资产服务提供商拥有管辖权，总部位于迪拜的虚拟资产服务提供商在经营活动开始前需要获得迪拜虚拟资产监管局和阿联酋证券和商品监管局的批准（许可）。一旦发生加密货币犯罪案件，该虚拟资产服务提供商需要向迪拜虚拟资产监管局、阿联酋证券和商品监管局以及阿联酋金融情报部门（FIU）报告案件，随后等待机构通知哪家机构对该案件负有调查责任，监管权力重叠可能导致犯罪治理效率下降的结果。如果加密货币犯罪发生在位于迪拜国际金融中心（DIFC）的企业，则由迪拜国际金融中心的迪拜金融服务管理局（DFSA）负责监督和执行适用于迪拜国际金融中心的反洗钱和反恐融资要求，迪拜虚拟资产监管局没有管辖权。 

其三是对加密货币立法分裂的问题不仅存在于阿联酋，更是全球范围的难题。美国国会法律图书馆全球法律研究局在2021年11月更新《全球加密货币监管》（Regulation of Cryptocurrency Around the World: November 2021 Update），列举不同国家和地区对加密货币实施的监管状况，如孟加拉国、埃及等国对加密货币实施绝对禁令（Absolute ban），否认加密货币的法律地位；坦桑尼亚、刚果（金）等国对加密货币实施隐性禁令（Implicit ban），禁止银行和其他金融机构交易加密货币或向交易加密货币的个人及企业提供服务或禁止加密货币交易所。各国各地区对加密货币的态度各不相同，即便都是支持加密货币行业发展的地区，其对于加密货币的立法和监管亦存在差异，也就形成了全球范围对加密货币立法监管分裂的问题。此外，加密货币及其交易所的无国界特性使得现有的法律法规不足以有效遏制或防范跨境洗钱等犯罪，有学者指出，应当由金融行动特别工作组（FATF）制定全球适用的统一标准，加强针对加密货币和区块链技术相关的反洗钱/反恐融资法律法规的统一和协调适用。

近年来，阿联酋不断释放加密货币友好信号，有意成为区块链技术和加密货币行业引领者。阿联酋各酋长国从完善政策体系、确立监管机构和建设专门犯罪打击力量等方面完善加密货币犯罪治理防范，以期在犯罪风险最小的情况下依托加密货币行业的飞速发展带动本国经济发展。

（一）完善法律政策体系，确立监管机构

2016年，迪拜政府首次推出《迪拜区块链战略》（Dubai Blockchain Policy）鼓励公共和私营部门积极探索、采用和部署区块链技术。2018年，阿布扎比全球市场建立首个加密货币监管框架，力求在保护消费者财产和交易安全的情况下促进行业创新。2020年，阿联酋证券和商品监管局发布《监管局董事会主席关于加密资产活动监管的2020年第23号决定》（The Chairman of the Authority's Board of Directors' Decision No.23 of 2020 concerning crypto assets Activities Regulation），规范阿联酋境内加密货币的发行、上市和交易等金融活动。此后，阿联酋、迪拜和阿布扎比持续更新相关政策动态，逐渐建立起完善的加密货币政策体系，为阿联酋加密货币行业监管提供坚实的法律规范基础。 

1. 阿联酋：为加密货币行业确定监管方向

2022年12月，阿联酋总理发布《关于监管虚拟资产及其服务提供商的2022年第111号内阁决议》（Cabinet Resolution No.(111) of 2022 Concerning the Regulation of Virtual Assets and their Service Providers），将虚拟资产定义为，“可以以数字方式交易或转移、可用于投资目的的价值的数字表示，不包括纸币、证券或其他基金的数字表示”，规定在阿联酋境内提供虚拟资产服务相关活动必须取得许可。由此，许可制度成为阿联酋官方机构监管加密货币活动和交易的重要方式。《决议》授权证券和商品监管局监管境内虚拟资产交易和活动并为虚拟资产服务提供商颁发许可证。所有在阿联酋境内开展虚拟资产活动提供虚拟资产服务的公司（金融自由区除外）都必须取得证券和商品监管局的许可证。在迪拜酋长国运营的公司则必须获得迪拜虚拟资产监管局（VARA）的许可证，由迪拜虚拟资产监管局通知证券和商品监管局对获得许可的公司进行统一登记。

《决议》强调，阿联酋境内所有虚拟资产服务提供商须遵守《2018年第20号关于反洗钱、打击资助恐怖主义和资助非法组织的联邦法令》（Federal Decree No.20 of 2018 on Anti-Money Laundering and Countering the Financing of Terrorism）所有规定 , 虚拟资产监管机构应通过对虚拟资产企业和从业者发布指导、指南等方法建立虚拟资产活动评估监控机制，及时发现和预防存在洗钱或恐怖主义融资风险的可疑虚拟资产交易。之所以格外强调加密货币洗钱和恐怖主义融资犯罪风险，是因为打击洗钱和恐怖主义融资犯罪的政府间组织金融行动特别工作组（FATF）在2022年3月将阿联酋列入灰名单，理由是阿联酋在打击逃避制裁、恐怖融资和其他犯罪的措施方面存在缺陷。阿联酋在采取完善立法和指导、对金融机构不遵守规定实施制裁、增加打击洗钱的起诉案件数量等措施后，有效提升了整体反洗钱和打击恐怖主义融资的能力，金融行动特别工作组已于2024年2月将阿联酋从灰名单中移除。 

2. 迪拜：以VARA为中心搭建加密货币监管框架 

2022年3月，迪拜酋长国颁布《2022年第4号虚拟资产监管法》（Law No.4 of 2022 Concerning the Regulation of Virtual Assets），成立全球首个专门虚拟资产监管机构——迪拜虚拟资产监管局（VARA）。虚拟资产监管局隶属于迪拜世界贸易中心管理局，职责是监管迪拜境内一切与加密货币相关的活动（迪拜国际金融中心除外），包括提供虚拟资产平台运营、虚拟资产与法定货币兑换、提供虚拟资产保管/交换/转让等，虚拟资产监管局通过与阿联酋中央银行和阿联酋证券和商品监管局合作，为行业提供全方位的虚拟资产服务与管理，以期成为全球虚拟资产市场领导者和创新促进者。 

2023年6月，迪拜虚拟资产监管局发布《2023年虚拟资产和相关活动条例》（Virtual Assets and Related Activities Regulations 2023），禁止任何未经授权从事虚拟资产活动的行为。《条例》细化虚拟资产监管局虚拟资产指导框架，规定迪拜境内虚拟资产服务提供商应当根据自身所涉业务遵守虚拟资产监管局发布的规则手册（rulebook），虚拟资产监管局将持续更新不同领域的规则手册如公司业务、合规和风险管理、技术和信息、市场行为规则手册等。 

就加密货币相关犯罪而言，《条例》规定虚拟资产监管局负责监管迪拜境内所有虚拟资产服务提供商和虚拟资产活动的洗钱和恐怖主义融资犯罪风险，一旦发现潜在犯罪可能则须立即向有权机关如阿联酋中央银行和阿联酋金融服务监管局汇报。《条例》规定内幕交易、非法披露和市场操纵等罪行构成，强调虚拟资产服务商必须建立合规机制、履行报告义务，及时发现和披露金融犯罪行为。 

3. 阿布扎比：在金融自由区率先探索加密货币监管有效方式 

阿布扎比全球市场（ADGM）是建立于阿布扎比的主权金融自由区，内部设有金融服务监管局（FSRA）负责整个金融自由区的监管制度安排和全球商业合作。2018年6月，金融服务监管局发布《阿布扎比全球市场加密资产活动监管指南》（Guidance–Regulation of Crypto Asset Activities in ADGM）使阿布扎比全球市场成为全球首个引入虚拟资产活动全面监管框架的司法管辖区。 

2022年9月，金融服务监管局发布《金融服务监管机构虚拟资产监管方法的指导原则》（Guiding Principles for the Financial Services Regulatory Authority’s Approach to Virtual Asset Regulation and Supervision），从监管架构、授权、预防金融犯罪、企业合规、执法和国际合作六个方面描述对虚拟资产的监管方式。就预防洗钱和其他金融犯罪而言，金融服务监管局建议企业不仅要遵守阿联酋相关反洗钱和反恐怖主义融资法律，也应听取金融行动特别工作组（FATF）指导采用国际最佳实践。虚拟资产本身具备跨境性质并产生全球影响，金融服务监管局尤其重视国际监管机构之间的合作，已签署多项双边和多边谅解备忘录支持国际监管机构之间的信息交流。

（二）加强执法司法力量，打击专门犯罪 

2021年4月，由于围绕加密货币问题的犯罪不断增加，迪拜警方成立数字资产犯罪科（Digital Assets Crime Section）。部门负责人塔里克·穆罕默德在网络研讨会上表示，迪拜警方不仅致力于解决加密货币犯罪，也对犯罪趋势进行预测，“数字资产犯罪科作为执法者，保护利益相关者就是保护加密资产环境，就是保护迪拜的消费者、投资者和迪拜经济”。在与当地机构和国际机构合作的一年半时间里，迪拜警方已经逮捕40名参与加密货币洗钱计划的犯罪团伙成员。 

除了成立专门加密货币犯罪执法部门，迪拜警方也与加密货币企业、阿联酋监管机构等多方加强合作。2021年10月，加密货币交易平台比特绿洲（BitOasis）首席执行官奥拉·杜丁（Ola Doudin）称：“比特绿洲一直在与主要政策制定者合作，协助建立监管机制使加密货币对投资者来说更加安全。”2024年3月，阿联酋证券和商品监管局与迪拜警方签署谅解备忘录，承诺共同打击虚拟资产犯罪和洗钱犯罪；4月，迪拜警方与迪拜经济安全中心签署谅解备忘录，致力于提高打击有组织犯罪和跨境犯罪（包括洗钱犯罪）的能力。 

2024年3月，阿布扎比司法部（ADJD）举办第五届阿布扎比司法合作伙伴论坛，重点讨论加密货币相关犯罪风险以及打击洗钱和恐怖主义融资的方法。论坛指出，相关部门有责任根据阿联酋反洗钱和恐怖主义融资法律以及金融行动特别工作组（FATF）的国际最佳实践打击阿布扎比的加密货币洗钱等金融犯罪，应采取建立内部法规、提供风险评估培训以及通过实际场景分析案例等方式加强犯罪预防。

作为加密货币行业发展领先的国家之一，阿联酋的加密货币监管政策取得出色效果，在吸引大批加密货币企业入驻带动本国经济发展的同时，也有效预防和打击了加密货币犯罪。随着技术的不断进步和市场的不断发展，阿联酋的加密货币监管政策也会继续完善和优化，为行业的健康发展提供了有力保障。

【作者简介】

孙怡雯，华东政法大学刑事司法学硕士研究生在读，研究方向为网络犯罪侦查、人工智能法。

指导老师：王彩玉，公安部第三研究所网络安全法律工程师，主要研究网络安全、网络犯罪防治立法。

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