【警务参考】美国警察文职制度及其特点分析

英国是现代警察制度的诞生地，也是现代文官制度的起源地。被誉为“现代警察之父”的罗伯特·皮尔在第一次警务革命时期就提出了民本警务思想：警察即公众，公众即警察，警察必须始终贴近公众。这也是皮尔建警原则中最核心的思想，是现代警察制度的理论基石。受其思想影响，英国警察制度自诞生之日起就以平民化和文职化为主要特征，招聘和雇用文职人员为正式警察和社会公众服务，密切警察机构与社会公众之间的联系。19世纪中叶，美国的纽约、波士顿、费城等效仿英国大都市警务模式建立自己的警察局，美国也事实上进入正式警务阶段。由于美国在独立后建立的警察制度在一定程度上是对英国制度的承袭，因此在工作理念、管理体制等方面都不可避免地受其影响。虽然在美国警察制度建立的前期，真正雇用文职人员的警察局较少，但是不可否认警察文职制度此时已经开始萌芽。

（一）产生阶段 

20世纪初，美国正处于城市化转型的关键阶段，大量移民涌入在为城市发展注入不竭动力的同时，也随之带来了失业率居高不下、犯罪激增等一系列的社会问题，导致当时社会治安形势趋于严峻。在这种背景下，美国开展了以警察专业化运动为标志的第二次警务革命,以期依靠警察队伍的正规化、专业化、精细化来加大打击犯罪力度。在这一改革时期，为摆脱地方政治势力控制，提高警察队伍的专业化程度，警察组织结构更加具有集权和官僚主义的色彩。文职化最初作为专业警务运动的一部分而得到重视，文职人员的引入是为了提高警察的专业化程度，使宣誓警察能够专注于“最需要特殊警察技能”的核心执法职责，而不是处理其他类型雇员能够更好承担的任务，这一阶段文职人员主要分布在支持保障类岗位上，承担秘书、通信、调度等基础性工作。20世纪30年代到70年代，随着科学的迅猛发展和生产技术的提高，第三次警务革命应运而生，现代警务逐渐向技术化、信息化、制度化发展。宣誓警察被挑选和训练为“通才”，但在面对高度信息化和技术化的警务工作时，在经验、技能和知识上存在欠缺，于是许多受过专门训练的文职人员受聘进入警察机构，填补信息驱动的新经济所需要的专业技术类型的岗位。随着时间的推移，警察执法机构越来越多地使用文职人员的趋势被称为“平民化”。 

（二）发展阶段 

经过第二次、第三次警务革命后，美国的社会治安并未发生根本性好转，也没有解决犯罪率居高不下的问题，反而疏远了民众，失去了民众的信任。 

19世纪70年代后，与其他西方国家一样，美国公共开支不断扩大与支撑公共开支的财政收入能力不断减弱之间的矛盾越来越尖锐。以新公共管理为标志的政府改革运动在警察组织中产生了深远影响，要求打破警务垄断的行政化模式，对传统警务机构、警务模式进行重组，警务社会化、私有化趋势日益明显，以社区警务为主要标志的第四次警务革命拉开序幕。这种警务工作的私有化包括两种形式：一种是将警察部门提供的服务分包出去的传统形式，即通过职能转移、市场化承包等方式将边缘警务社会化；另一种是新的私有化，即将更多的社会力量引入警务活动领域，以市场或私营公司的形象从内部对警察机构进行重组，与社区警务相结合的文职化正是这种新私有化趋势的一部分。一方面，在社区警务运动重组警察机构的过程中，警察机构呈现出摆脱官僚形式和去中心化的趋势，允许文职人员进入组织的多个层面，特别是管理角色，出现了具有人事管理、财务和行政方面专业知识的高级“文职警察经理”；另一方面，警方在管理方式上仿效企业的管理风格越来越普遍，更加注重绩效、成本分析，在警力方面从人、财、物的巨增长转向“无增长改善论”，避免警察开支大幅度提升，警察机构使用文职人员以更低的成本和更多的专业知识将宣誓警察置换到从事社区警务工作的一线。“文职化”被视为支持社区警务的结构性变革的重要组成部分。此外“文职化”还是推动社区警务工作更好落实的重要工具，文职人员与警察试图服务的平民更加相似，增加警察机构的民事分量能够帮助警务工作更加贴近社区，通过在管理方式与策略上同民众拉近距离，使社区与警察机构之间建立更为密切的联系，更有效地推行社区警务战略。这一时期，文职人员的数量和其承担的职责范围进一步扩大。1993年美国警长协会（IACP）制定文职化工作示范政策，在文职人员的分类、职责、申请人筛选及培训等方面给出专业性的指导意见，进一步促进各警察机构根据本身的资源能力、法律法规和集体谈判协议等推广警察文职制度，规范性进一步增强。

( 一)文职人员占警察机构的比例逐步提升 

根据美国司法部的数据显示，1950年，美国警察组织中文职雇员占警察机构人员的比例仅为7.5%，而这一比例在1970年几乎翻了一番，达到13.9%，在接下来的20年里，这一比例几乎又翻一番，1990年这一比例已经达到26.7%。2000年，有29.4%的警察雇员是文职人员。之后，这一趋势有所放缓，2004年，文职雇员的比例为30.8%，之后这一比例也一直保持在三分之一左右。美国作为实行分权型警察体制的国家，强调分权而治，联邦警察组织与各州、县、市级警察组织之间只是协作与合作关系，而没有行政或业务管辖关系，无法以强力推行统一的政策措施，而自1950年至2000年这50年的时间里，警察文职制度在全美范围内的迅速推广和普及，是该制度生命力及成效的有力论据。 

（二）有效地降低了警察机关的运行成本

西方国家衡量警察工作所实现的经济效益的重要理论是“钱财衡量价值论”，即警察工作的投入成本与产出效益应成正比关系。与同级别的宣誓着装警察相比，文职人员的福利待遇较低，工作效能却能得到很好的保障。国外一项调查结果提供了这样一个例子，一名负责警局规划工作的文职人员年薪为84788至99625美元，而负责同样工作的警长（Sergeant）年薪为113312.88美元。不仅如此，相比之下文职人员既没有带薪午餐时间，也无需领取服装津贴以及宣誓成员集体协议规定的任何其他福利。在教育培训方面，相较宣誓警察而言，文职人员不需要完成基本的执法培训，也无需寻求国家认证，他们的培训集中在需要执行的具体任务上，培训要求和花费成本都较低。 

（三）促进了警察机构的人员构成更趋合理 

在经济成本考量之外，实施文职制度还涉及一系列其他潜在的益处,主要表现促进了警察机构的人员构成更为合理。 

首先，增强了警察机构性别结构的合理性。以往美国警察组织中的警员组成相对单一，以白人男性为主，而在文职人员中女性比例较高。国外的一项研究表明，截至2006年，其所分析的各个警察机构中，女性占文职雇员的平均比例为71%，而宣誓就职的女性比例为13%。随着时间的推移，一些文职人员可能申请转为着装警察，有利于女性群体与警察的接触和互动，文职制度对于帮助女性融入警察队伍发挥了关键性的机制作用。 

其次，增强了警察机构在不同群体中的代表性。通过对文职人员的使用，增强警察队伍的多样性特征，使警察组织与不同文化、民族、社区之间建立桥梁，有利于社区警务工作的开展。 

最后，有利于吸引高水平的专业技术人才。文职人员提供了宣誓警察不具备的知识、技能和解决问题的新视角，促进整体效率的发展，进一步提高核心警务职能的专业化程度。

（一）文职人员使用广泛

美国警察组织中文职人员使用广泛主要体现在以下两个方面。 

一是文职人员在美国警察机构工作人员中所占比例较高。美国各种刑事司法委员会，包括总统执法和司法管理委员会、国家刑事司法标准和目标咨询委员会都鼓励警察组织对于文职人员的使用，并为雇用文职人员提供各种资金激励措施。近几十年来，文职制度得到美国警察机构越来越广泛的重视。2008年，在美国州和地方警察执法机构中，文职人员所占比例已经超过33%，但各个警察机构的比例差异也很大，例如在得克萨斯州的曼斯菲尔德警察局的215名雇员中，文职人员的比例高达65%。截至2015年，在美国全国警察执法机构工作的人员中，超过33%是文职人员，在大型警察机构和治安官办公室中这一比例更高。文职职位的增加主要是以这三种方式进行的：首先是通过设立新的职位来接管基本的警察职能，以解放更多宣誓警察的时间用于其他活动。其次是取代在常规职位上宣誓就职的警察，使其直接参与其他警务活动。再次是为开展某项具体的警务工作而专门设立文职职位。 

二是文职人员的岗位分布类型具有广泛性的特点。为了满足警察组织越来越多元化和专业化的需求，文职岗位职能随着社会的发展而逐渐发展，所涉及的职位类型有所扩大。早期文职人员的职位主要是行政性质的，负责通信联系、文书、记录保存等具体工作。近年来，更多的文职人员涌入对专业、技术等要求较高的职位，在法律咨询、规划和研究专家、信息系统和数据库专家、预算和财务专家、法医分析师、公共信息官员等岗位上文职人员的增加十分明显，从基础性岗位向专业性、技术性、公共性岗位演变。此外，在美国的一些司法管辖区，文职人员甚至正在承担更加接近执法活动的职能，如处理轻微的交通碰撞、签发停车罚单、担任民事调查专家，与宣誓人员一起处理悬案和财产犯罪、为犯罪受害者提供支持以及担任轻微犯罪报告接收人（在处理可能不需要宣誓官员在场的特定类型的犯罪时接受公民的报告）等，这种做法被称为“拆分执法”，即对警察执法活动中不需要特殊警察权力、技能、经验的部分交给文职人员负责，进一步提高警务工作的专业化程度。 

（二）文职人员身份定位明确 

美国司法部将警察文职人员定义为不宣誓、不被授权进行逮捕的人员，在宏观层面上对文职人员的身份定位问题给出规划指导意见，为各地警察机构文职制度的推行提供了参考。美国刑事司法标准和目标咨询委员会建议不要选择需要宣誓警察身份、逮捕权力以及需要相关专业知识的职位进行文职化。一般而言，美国的各个警察机构主要依据下列五个标准来判断是否能够在该职位引进文职人员：一是该岗位工作是否需要具备仅由宣誓警察具备的特殊权力；二是该岗位工作是否需要具备特殊警务技能和工作经验；三是由宣誓警察从事该岗位是否对民众及警察队伍好处更大；四是法律法规对岗位工作的主体有无要求；五是文职雇员从事该岗位工作是否被工会组织的合同所禁止。在美国宣誓警察由于其职业风险高、工作强度大的特点，实行有别于政府公务员的管理体系，而文职人员则属于一般公务员的范畴体系，虽然薪酬及福利待遇等相较于宣誓警察较低，但在职期间能够享受一般公务员的社会和政治地位及福利保障。对于从事DNA鉴定、计算机工作的稀缺人才，则往往需要在许可范围内高价招聘，与社会其他部门之间竞争资源。文职人员在警察机构中扮演着重要角色，在确保警察部门有效运行，支持宣誓警察履行其执法职责方面发挥着重要作用，其与宣誓警察之间是支持和保障关系、合作与协调的关系，而并不存在必然的领导与被领导关系。随着新公共管理理论的影响日益深入，美国文职制度的用人模式也逐步趋于灵活，现在不少文职人员能够出现在警察机构中的高级领导岗位上，有权对宣誓警察进行指挥和管理。例如在美国联邦调查局中的领导序列中，级别最高的文职人员是行政助理局长；地方警察机构如纽约市警察局，局长和负责行政管理的副局长都属于文职人员。就具体的岗位而言，同样能够做到文职人员的身份定位清晰，与宣誓警察之间的职责分工明确，这是建立在精细有效的职位分类和工作分析的基础之上的。在方案设计和规划阶段，警察机构会厘清警务人员实际执行的职责，以及他们在各项工作上所占的时间比例。分析其成本及收益，确定哪些最耗时的工作可以由文职人员执行，确定完成工作所需的条件，并编写岗位工作规范。一般来说，这些工作不需要特殊的警察权力、技术或身体能力。此外，在美国警察系统中的文职人员虽然主要承担辅助和支持保障任务，但并不属于辅警序列。文职人员和辅警（Auxiliary Police）是两种不同的角色，它们在职责、权限和角色定位上都有明显区别。同时相较于文职人员而言，其选拔条件和培训要求也更为严格。通过这种职责和角色的进一步细化和明确，既丰富了美国警务活动的参与主体，也促进了人员的专业化管理和资源的合理分配。 

（三）文职人员管理的规范性较强

美国警察文职制度在长期发展过程中，形成了系统性、整体性的运行和管理体系，对现代管理方法和技术的运用较为充分，有效发挥了监督、激励、组织、协调等各项管理职能的作用。美国警察组织在文职人员的招聘过程中，根据岗位不同在选拔标准上体现差异性。一方面，为落实保密性要求，对于所有可能接触犯罪历史记录、指纹档案、调查记录、战术信息、紧急通信或其他敏感性质的任务或材料的文职人员在雇用前都需进行背景审查，犯罪记录调查是其中的重要组成部分；另一方面对于申请普通职位的文职人员，选拔条件则较为宽松，甚至连符合条件的残疾人以及有轻罪记录的人员都能被接受。美国警察组织内部建立起了高效全面的文职人员评价体系，组织通过与监督员、文职人员及宣誓警察的随机访谈及调取工资单、间接费用及工作日志等相关资料定期检测文职雇员的工作，分析文职人员的工作能力和使用成本，观察其绩效、工作满意度、主管满意度及工作问题出现的频率等，在此基础上作出对文职人员的整体评价，并以此为依据进行人力资源的优化和工作策略的调整。出于自身利益的考量及对文职人员的信任缺失，来自宣誓警察的质疑自文职制度推行之初就客观存在，正确处理好与宣誓警察之间的关系是文职制度有效推行的关键。美国警察组织通过定期召开文职人员与宣誓警察管理层的工作例会，举办促进文职人员与宣誓警察之间相互认识的活动，推动两个群体之间的交流和融合。此外，在文职制度推行的过程中，宣誓警察与文职人员之间存在着双向转换、流动的渠道和可能性。一方面退休的宣誓警察由于其丰富的执法和管理经验、良好的纪律性和执行力，成为文职人员的重要理想来源。另一方面符合条件的文职人员可以申请进入宣誓警察序列。例如，有一种特殊类型的文职人员,被称为公民社会官员（CSO），在某些地区也被称为“学员”或“社区助理”。他们通常为年轻人，招募的目的一方面是协助宣誓警察开展工作，改善警局与社区关系，另一方面是让他们对警察工作感兴趣，为其提供教育机会和从事宣誓警察工作的可能性。如果其在工作过程中能够表现出相应的工作技能或符合其他入职要求，则可能被警察机构任命为宣誓警察。在培训制度方面，就入职培训而言，新入职的文职人员需要接受各自部门组织的为期一周的课堂培训，内容主要包括基本的无线电操作、部门规章和办事程序以及如何处理社区关系等，在课堂培训之后还需要进行2到4周的实地培训，以确保文职人员能够尽快熟悉工作。根据美国警长协会（IACP）制定的文职化工作示范政策的建议，应当为文职人员提供在职培训，使其熟悉基本技能，并获得职业发展所需的新型知识和能力。但实际中出于成本的考虑，文职人员不像宣誓警察一样需要强制接受每年一次的培训，培训要求也不像宣誓警察一样严格，具体频率和强度视岗位强度和职责重要程度而定。另外，考虑到培训成本、工作经验及工作连续性等相关因素，警察组织对文职人员稳定性的需求要大于流动性的需求，在美国警察文职人员离职率较高、队伍不够稳定的问题提高了制度运行过程中的潜在成本，因此，部分美国警察机构会组织针对离职员工的离职面谈，安排文职人员所在部门之外的管理层人员，对文职人员离职的原因、其与宣誓警察打交道时存在的问题及其对改善部门状况的相关建议进行调查，对吸引和留住人才、强化文职队伍的稳定性发挥了重要作用。

【作者简介】

于群，男，中国刑事警察学院教授，硕士研究生导师。

李月昊，男，中国刑事警察学院公安学公安管理方向硕士研究生。

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