【特别策划】外国虚拟货币犯罪的打击与治理 | 澳大利亚加密货币犯罪形势及监管

作为新兴的金融技术，加密货币背后的区块链技术有望彻底改变支付方式。因此，为充分促进技术创新，澳大利亚政府对加密货币采取了积极促进的监管进路。然而，技术友好的监管策略同样导致滥用技术的犯罪风险。对此，近年来，澳大利亚政府一方面尝试在现有立法下为加密货币建立明确而详细的监管框架，其中最主要的是金融服务监管制度以及反洗钱和反恐融资制度。另一方面，主要负责监管执法的澳大利亚交易报告和分析中心（AUSTRAC）、澳大利亚联邦警察（AFP）以及各州和地区警察正在通过增强执法人员的能力和权力，开展公私合作以及国际合作等措施，确保加密货币的犯罪执法调查工作能够顺利展开。同时，澳大利亚联邦和地区法院也在加密货币犯罪的监管方面发挥作用。

与传统的银行支付系统相比，加密货币不需要用户提供详细真实的个人信息并允许即时创建账户，从而保持了交易的高度匿名性。然而，匿名性也同样使得加密货币成为洗钱者和其他犯罪者展开相关犯罪的得力手段。围绕加密货币的犯罪主要包含两种形式，一是将加密货币作为犯罪工具的罪行，包括洗钱以及交易违禁品等；二是将加密货币作为犯罪目标的罪行，包括通过恶意软件攻击后勒索以及诈骗等方式获取加密货币。 

（一）加密货币的犯罪风险 

近年来，澳大利亚政府一直积极研判加密货币的犯罪风险并展开针对性监管。从该国目前的监管框架以及执法活动来看，与加密货币相关的两类犯罪受到重点关注：一是将加密货币作为工具的犯罪活动，包括洗钱和在暗网市场购买和销售非法产品；二是将加密货币作为目标的网络犯罪，包括恶意攻击获取企业或公民数据并勒索赎金，以及主要针对公民展开的网络诈骗。 

在将加密货币用作犯罪技术手段的问题方面，2017年，澳大利亚联邦司法部长和协助总理反恐部长断言，全球公认可兑换的数字货币，如比特币，构成重大的洗钱和恐怖主义融资风险，因为它们允许人们在不暴露身份的情况下在世界各地以点对点的方式转移资金。2019年，澳大利亚联邦警察主办全国犯罪所得会议（NPOCC），重点关注与加密货币相关的洗钱活动。2021年8月，维多利亚警方查获了与暗网毒品交易集团有关的850万澳元加密货币。2022年4月，澳大利亚交易报告和分析中心副首席执行官约翰·莫斯（John Moss）在一份声明中指出，加密货币已成为澳大利亚有组织犯罪集团的“洗钱工具箱的标准组成”，而不再是“替代选择”。 

勒索软件被澳大利亚网络安全中心（ACSC）列为“最具破坏性的网络犯罪”。虽然勒索软件犯罪不是加密货币的独有问题，但是根据澳大利亚金融行动特别工作组（FATF）的报告，勒索软件收益的支付和随后的洗钱几乎完全是通过虚拟资产进行的。为此，2022年，澳大利亚联邦警察启动“苍穹行动”（Operation Pallidus）以及“守护者行动”（Operation Guardian），以监控和阻止任何通过攻击企业和公民数据并从被盗数据中勒索获利的企图。在守护者行动中，一名悉尼男子因被指控发现利用泄露数据进行敲诈勒索而被捕。 

除关注利用加密货币进行洗钱和勒索活动外，政策制定者也在密切关注与加密货币相关的网络诈骗犯罪。澳大利亚内政和网络安全部长克莱尔·奥尼尔（Clare O’neil）警告说，澳大利亚面临“网络犯罪威胁形势的规模和强度远远超过我们最近看到的案例”。2023年，澳大利亚网络安全中心（ACSC）发布最新年度网络威胁报告，强调了随着不良行为者使用日益复杂的技术实施网络犯罪，网络犯罪与加密犯罪之间的联系变得更加紧密。此外，澳大利亚竞争与消费者委员会（ACCC）数据表明，使用加密货币作为诈骗支付方式的现象正在增加。澳大利亚人在2022年因加密货币相关诈骗损失了2.2亿澳元（1.45亿美元），比2021年增加了162%。事实上，鉴于此类诈骗长期严重漏报，竞争与消费者委员会估计只有13%的诈骗犯罪被举报，因此，实际损失可能比统计数额高得多。 

（二）加密货币相关犯罪的监管框架 

为应对加密货币带来的犯罪风险，许多新的监管手段正在被各国政府实施，包括使加密货币合法化，禁止加密货币或代币发行（ICO），要求交易所进行强制注册，实施强制性身份识别机制，提供信任认证或对加密货币的营销施加限制。在所有这些监管手段中，监控交易所是执法者识别洗钱并最终识别使用加密货币进行非法活动的人的关键方法，因此通常被作为反洗钱和反恐融资法的一部分进行监管。澳大利亚是通过监管交易所间接控制洗钱活动的重要代表。

自2018年以来，澳大利亚交易报告和分析中心（AUSTRAC）一直对澳大利亚的数字货币交易所（DCE）进行反洗钱/反恐融资监管，并强调位于澳大利亚的数字交易所必须对基于加密货币的金融犯罪保持警惕。澳大利亚交易报告和分析中心在2018年修订了《2006年反洗钱和反恐融资法》（AML CTF），修正案的目的是“阻止犯罪分子使用可兑换的数字货币转移非法资金并避免被发现”，并“便利收集有关数字货币交易所的交易信息，供执法、情报和国家安全机构使用”。根据该规定，位于澳大利亚的交易平台必须在2018年5月14日之前在AUSTRAC注册，并符合现行法规的监管要求。2022年，澳大利亚交易报告和分析中心还发布了有关防止勒索软件攻击和数字货币犯罪滥用的专门指南。 

最近，澳大利亚政府计划加强与数字货币服务提供商相关的反洗钱/打击资助恐怖主义制度。一方面，澳大利亚政府期望扩大受反洗钱/反恐怖融资义务约束的指定活动，将包括一种或多种数字货币之间的交易；代表客户进行数字货币转账；数字货币的保管或管理以及提供与发行人发行和/或出售数字货币相关的金融服务等活动均纳入监管范围。另一方面，政府期望加大澳大利亚注册的数字货币交易所的合规负担，包括遵守金融行动特别工作组规定的在传统金融机构中适用的旅行规则（travel rule）。根据旅行规则，实体必须在资产从一个实体传输到另一个实体时获取并共享付款人和收款人信息。同时，根据工作组的标准，旅行规则也将适用于法定货币与加密货币的转换、数字货币的转移以及一种或多种形式的数字货币之间的交换。

恰当的立法以及执法权力和资源的配备只是追溯犯罪的基本条件，要成功地实现犯罪追责，不让犯罪停留在举报阶段，还需要执法人员积极主动地行使权力，克服加密货币技术带来的调查起诉障碍，包括技术本身存在的调查取证困难以及跨区域的执法协调。要实现这一目标，一方面需要执法高层认识到加密货币犯罪的严重性，并真正致力于投入资源解决这一问题，另一方面，需要执法人员愿意投入精力接受技术教育并在实践中接受考验。 

（一）提升执法人员的调查能力

在早期的加密货币执法调查中，澳大利亚警方依然使用传统的警务方法，例如搜查以及审讯，而不是“更先进的区块链分析方法”。这可能是由于早期“犯罪的相对简单的性质”，证据链相对容易固定，从而使得许多案件中的犯罪者愿意主动承认罪行。随着技术发展以及犯罪形势的复杂走向，澳大利亚警方高层逐渐认识到加密货币案件的侦破难度，并通过组建专门针对加密货币犯罪的团队，提升执法机构内部的专业能力，以及开展公私合作以及国际合作，借助更广泛的外部专业力量帮助侦查案件。此外，联邦和地区立法者也在考虑扩大执法人员的权力，让执法者能够更高效地开展工作。

在内部执法人员能力提升方面，2020年9月，澳大利亚联邦警察成立加密货币团队，并于2023年进一步扩大该部门规模。联邦警察加密货币部门负责人表示，“成立专业团队使联邦警察能够建立更强大的能力，并在整个队伍中提供更有针对性的支持”。对此，负责帮助金融机构、加密企业和联邦机构调查加密金融犯罪的TRM实验室（TRM Labs）全球调查员、南澳大利亚警方前网络犯罪培训主管约翰·纽曼（Jonno Newman）解释认为，“加密货币调查以前被视为一个网络犯罪的专业领域。然而，时间已经证明，加密货币并不是网络犯罪所独有的，更传统的犯罪也可能与加密货币有联系。随着对基础培训和区块链情报工具的投资增加，澳大利亚各地执法机构的能力呈指数级增长”。 

在国内公私合作层面，2017年，主要负责监管加密货币的监管部门澳大利亚交易报告和分析中心（AUSTRAC）组建公私合作伙伴关系——芬特尔（Fintel）联盟，联盟汇集了参与打击洗钱、恐怖主义融资和其他严重犯罪活动的来自政府、执法部门、私营部门和学术组织中的专家，从而支持对严重金融犯罪和国家安全事务的执法调查。除了官方领导下的合作机制，一些私人调查公司，比如网络追踪公司（Cybertrace），也在积极为执法部门以及公众追踪加密货币犯罪提供资源支持。 

鉴于加密货币的无国界性质，当局之间的跨境合作对于打击欺诈和金融犯罪尤其重要。近年来，澳大利亚与外国执法伙伴的合作有所增加。2022年4月，新南威尔士州警方在美国国土安全部和澳大利亚刑事情报委员会的支持下成功缉获了非法毒品、500万澳元现金和三台加密货币自动取款机。2023年3月，澳大利亚联邦警察与印度尼西亚国家警察达成一项新安排，以加强网络犯罪调查方面的协调，更好地应对“网络犯罪的重大区域威胁”。TRM亚太区执法总监、前澳大利亚联邦警察高级数字取证专家马特·比利·汉弗莱斯（Matt Billy Humphries）表示，国际合作长期以来一直是联邦警察国际参与和犯罪战略的基石，“随着涉及区块链技术的犯罪活动显著增加，带来了传统警务策略中以前未考虑到的新技术挑战。在国际协作环境中运用所学到的知识和经验是打击跨国加密货币犯罪真正的力量倍增器”。 

（二）赋予执法人员办案权力 

除致力于提升执法人员的能力外，澳大利亚立法者也在尝试通过修订现有立法赋予执法人员权力，从而让执法者在办案中有能力将犯罪损失降至最低。这一尝试率先在州政府中开展。2022年9月，维多利亚州在立法修正案中增强了警方对数字资产的资产扣押和信息收集权力。维多利亚警方现在能够扣押加密货币和其他数字资产，包括钱包，以及直接提供嫌疑人信息的加密货币平台。 

值得一提的是，澳大利亚联邦议会正在辩论是否颁布一项法案，赋予刑事当局广泛的权力来扣押数字资产。《2024年犯罪和其他立法修正案（综合第1号）法案》[The Crimes and Other Legislation Amendment (Omnibus No.1) Bill 2024] 于2024年3月26日进入议会二读，该法案提议修订《1914年犯罪法》（Crimes Act）和2002年《犯罪收益法》（Proceeds of Crimes Act），引入扣押数字资产的权力框架，反映出执法部门对数字资产关注点重大而有力的转变。该法案不仅提出了“数字资产”的广泛定义，包括通过分布式账本技术或类似结构以电子方式持有和转让的资产，而且致力于使执法部门能够在特定条件下扣押数字资产。为实现这一目的，该法案授权当局使用在搜查过程中发现的计算机或数据存储设备、联邦或运营商运营的电信设施或任何其他电子设备，以扣押数字资产。如有必要，当局还有权获取设备中与数字资产相关的数据。

由于加密货币潜在的犯罪风险，包括澳大利亚联邦警察网络犯罪行动部门，澳大利亚交易报告和分析中心（AUSTRAC）以及州和地区警察部队都在积极开展监管执法工作，在这种背景下，涉及加密货币的刑事案件不可避免地出现在澳大利亚法院面前。总的来说，在目前的判例中，加密货币主要用作毒品相关犯罪中的支付或洗钱手段，比特币的使用尤其广泛。此外，联邦和地区法院普遍认为，罪犯使用加密货币将被视为判刑的加重因素，因为加密货币的使用表明犯罪的复杂程度更高或更严重。 

然而，将使用加密货币作为量刑加重条件的“一刀切”处理方式是存在风险的，这意味着绝大多数澳大利亚法院没有考虑到正在进行的加密货币交易类型。法院至少应当在交易的保密性程度、交易完成策略、交易币种方面作出区分，从而更全面地考量交易者的主观意图。比如，使用集中式数字货币交易所中的托管钱包进行交易和使用非托管钱包进行的点对点交易存在不同，在使用非托管钱包的交易中，至少能够推断出交易者有意将交易保密。同样，直接进行点对点交易的交易和使用包括“混合”或“翻滚”协议等复杂策略的交易也存在不同，复杂手段一定程度上表现出交易者试图掩盖交易的进行。此外，所使用的加密货币类型也应当受到重视，法院至少应区分使用开放透明的加密货币支付，如比特币，以及其他隐蔽性更高的币种，如门罗币，后者更显著地旨在促进不可追踪的交易。因此，法院仅仅确定加密货币被使用并据此简单地推断犯罪复杂性是不够的，还需要结合事实考虑一些细微差别，例如交易是在中心化交易所还是点对点交易所进行，是否涉及混合策略，以及是否使用比特币等常见代币或门罗币等未知币。 

当然，目前从法庭案件中看到的只是澳大利亚加密货币相关犯罪分析的开始。随着加密货币的增长，可以肯定的是，涉及加密货币的犯罪活动已经演变成一个更复杂的生态系统。虽然非法行为者寻求以更大的规模和速度转移加密货币，但是监管机构和执法部门也在积极利用区块链的力量进行监管、调查和执法。预计澳大利亚法院的后续探索将描绘出更广阔的前景。

在确保加密货币运行合法化方面，澳大利亚政府主要通过金融产品和反洗钱/反恐怖融资制度等硬法进行监管。值得注意的是，澳大利亚政府已经认识到，被视为去中心化公共代币系统的加密货币无法根据现行立法得到充分监管，并正在考虑如何应对这一挑战。在探索更好地打击加密货币犯罪方面，澳大利亚政府正在积极推动执法能力和权力改革。随着澳大利亚对网络安全的大力支持，预计将有更多关于网络安全和网络犯罪调查工具的公共资源投入。此外，从联邦政府的2023年发布的咨询文件《代币地图》（Token Mapping）中关于加密货币监管改革计划来看，澳大利亚也在积极构建超越公共监管层面的更广泛治理系统，包括提升公民防范加密货币犯罪意识的教育投入。

【作者简介】

张滢文，同济大学宪法学与行政法学硕士，主要研究人工智能法、网络安全立法。

指导老师：王彩玉，公安部第三研究所网络安全法律工程师，主要研究网络安全、网络犯罪防治立法。

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