【警务参考】国际警务公共产品供给：联合国——国际刑警组织模式

2022年12月16日，联合国大会通过决议，将每年的9月7日设立为国际警务合作日。这既是对世界各地的执法人员对和平、安全和正义的奉献的褒奖，对国际警务合作工作的赞许，也是对更多国际警务公共产品的期待。国际警务公共产品是指由多个国家或国际组织共同提供和维护的，以促进全球公共安全与秩序为目标的各种警务服务和警务资源。国际警务公共产品的供给往往需要国际警务跨国合作和协调才能更好实现。 

在国际体系中，国家、国际组织这两个不同性质的行为主体主导着国际警务公共产品供给，进而形成了三种代表性供给模式：国家——国家供给模式、国家——国际组织供给模式、国际组织——国际组织供给模式。在国际组织——国际组织警务公共产品供给中，国际刑警组织与联合国的供给模式具有广泛性、代表性和全球性，所供给的警务服务和警务资源也更为丰富和普惠。

近些年来，国际移民组织、联合国毒品与犯罪问题办公室（简称“联合国毒罪办”）、国际刑警组织、联合国环境规划署的多份报告都指向一个耐人寻味的现象——“犯罪合流”（crime convergence）。犯罪合流是指与犯罪活动相关的主体、活动、方法日益交叉、重叠或合作的现象，具有多种呈现方式。 

第一，犯罪集团间的合流。不同的犯罪集团，包括跨国犯罪集团，相互勾连，共同谋取利益。第二，犯罪活动多样化。犯罪集团不断扩大其犯罪活动类型。前两类典型的例子，如联合国毒罪办在《萨赫勒地区人口贩运报告》（2022）中所反映的，萨赫勒地区的人口贩运网络与贩毒集团相互勾结，常常参与贩毒、非法采矿和洗钱等多种犯罪行为。第三，合法活动与非法活动交织在一起，难以区分。例如，国际刑警组织和联合国环境规划署联合发布的《战略报告：环境、和平与安全》中提到，碳交易具有合法性，但碳交易不一定受到与洗钱有关的法规约束，犯罪分子打着合法碳交易的幌子进行非法洗钱交易或证券欺诈。 

在现实中，犯罪合流的呈现方式多样，且常常交织叠加，突破国界，遍布世界各个角落，犹如黑洞，具有极强的吸引力和破坏力。随着犯罪合流现象以极快的速度在多维领域蔓延，全球公共安全治理的赤字不断扩大，亟须加大国际警务公共产品的供给。

（一）组织保障 

联合国作为世界上最大的政府间组织，自二战后成立至今已有70余年历史，在全球范围内具有广泛的影响力和权威性。70多年来，多边主义深深植根于联合国的基因中，促使其致力于构建卓越的多边主义框架。近年来，多边进程日益多样化，涵盖国际和平与安全、可持续发展和人权等多个领域，并取得显著成果。联合国的基本属性，以及其致力于打击犯罪、维护全球公共安全的实体机构，为提供全球性警务公共产品创造了便利条件。 

在构建伙伴关系方面，联合国所有相关决议都承认联合国与国际组织的伙伴关系。在题为《联合国同各区域组织及其他组织的合作》的秘书长报告（A/73/328S/2018/592）中，强调了联合国同各区域组织及其他组织的合作对维护国际和平与安全、捍卫人权和实现可持续发展至关重要。联合国与国际刑警组织之间的合作，仅是其与众多区域组织及其他组织合作中的一部分。 

国际刑警组织是世界上最大的警察组织，拥有百年历史和196个成员国，知名度高且影响广泛。它通过各国的国家中心局（NCB）作为联络机构，构建起全球警察网络，实现犯罪和罪犯数据的共享和访问，并提供一系列技术和运营支持，有力地封堵了打击跨国犯罪链条中的各个漏洞。快捷、安全、高效是国际刑警组织在现实警务工作中的重要优势。通过与欧盟、非盟的合作，国际刑警组织丰富了区域层级的警务公共产品供给；而与联合国机构的合作，则旨在加大全球范围的警务公共产品供给，有利于提升全球层面打击犯罪的整体效能。 

（二）法律保障 

联合国与国际刑警组织合作的法律基础是《联合国宪章》《国际刑警组织章程》、相关国际法，以及联合国大会和安理会的决议。 

《联合国宪章》第一章宗旨及原则的第一条规定，联合国的宗旨是促进国际合作，以解决经济、社会、文化及人类福利等国际问题。促成联合国与国际刑警组织联结的是1996年联合国大会通过的第51/1号决议（A/RES/51/1），该决议邀请国际刑警组织以观察员身份参加其届会和工作。此后，从2016年起，联合国大会通过多项决议（A/RES/71/19、A/RES/73/11、A/RES/75/10），呼吁加强联合国与国际刑警组织之间的合作。 

根据《国际刑警组织章程》，国际刑警组织是一个非政治性和中立的国际组织，其宗旨是在《世界人权宣言》精神指导下，确保和促进所有刑事警察部门在各国现行法律范围内尽可能广泛地互助。基于这一功能，国际刑警组织面向国家、支持国家、依靠国家，构建了以国家工作队为基础的广泛打击犯罪的全球网络。这一全面、有效、高效的合作模式展示了国际刑警组织的业务协调能力，为其与联合国各实体机构进一步开展警务合作奠定了坚实基础。

除了各自的章程和决议保障外，在《关于国际刑警组织与联合国和平行动部合作的补充协定》中，双方共同认识到支持国家警察和其他执法机构在预防犯罪和刑事司法领域的重要性，并以此为合作基础。2016年11月，联合国大会一致通过第71/19号决议（A/RES/71/19），进一步发展了联合国与国际刑警组织之间的合作；该决议承认并要求两组织在反恐、跨国犯罪、网络犯罪、腐败和金融犯罪以及环境犯罪方面加强协调与合作。决议构建起双方国际警务合作制度，并以此为保障向国际社会提供可持续的国际警务公共产品。

国际警务公共产品源自公共产品理论，是公共产品国际化在公共安全领域的具体体现。除了具备非排他性和非竞争性的基本特征外，在警务工作框架下还具备服务国际社会公共利益的独有特征。 

第一，非排他性（Non-Excludability）。国际警务公共产品一旦提供，与供给方合作的国家和执法机构都可以使用，不会将任何一方排除在外。例如，国际刑警组织的I-24/7全球警务通信系统；包括指纹数据库、DNA数据库等在内的19个犯罪数据库；旅行和身份证件数据库；以及唯一一个有关被盗和失踪艺术品的经核证的警方信息的数据库等。这些国际警务公共产品可供各国执法机构共享和访问。 

第二，非竞争性（Non-Rivalry）。一个国家或执法机构对国际警务公共产品的使用不会减少其他国家或机构的使用机会。例如，联合国反恐办与联合国毒罪办、国际移民组织、海关组织和国际刑警组织共同协作，在《联合国全球反恐协调契约》框架下，通过“联合国一体化”方法，提供有针对性的能力建设培训，提高和加强会员国的认识、知识和能力。 

第三，服务国际社会公共利益。国际警务公共产品旨在提升全球公共安全水平，并服务国际社会的共同利益。例如，人口贩运是一种严重的犯罪行为，对人权构成了严重侵犯，几乎每个国家，无论是作为受害者的来源国、中转国还是目的国，都受到其影响。根据联合国毒罪办发布的《全球人口贩运问题报告》，每年有成千上万的男性、女性和儿童遭到贩运，而儿童在人口贩运过程中遭受暴力侵害的可能性是成年人的两倍。打击人口贩运是联合国与国际刑警组织的共同优先事项之一，通过确保全球人口流动的安全、有序和规范，致力于服务全球公共利益。

国际警务公共产品涵盖多种服务和资源。通过联合国与国际刑警组织的合作，双方发挥各自专业优势，实现互补，为全球提供更广泛的国际警务公共产品。这些产品有助于提升全球执法能力和资源利用效率，增强打击跨国犯罪的力度和效果，为维护国际公共安全做出重要贡献。以下是国际警务公共产品的特征和具体实践。

（一）标准化执法和培训合作 

在跨国犯罪合流日益严重的背景下，标准化执法和培训合作成为联合国与国际刑警组织联合提供的重要国际警务公共产品。这有助于提升各国警务机构、联合国警察、联合国警务行动东道国的执法能力，为警务人员提供先进的执法技能和知识，并为全球警务公共政策的形成和实施提供坚实基础。 

一个典型的例子是2018年5月，联合国警察和中非稳定团与国际刑警组织共同为20名中非共和国警察和联合国警察组织了一次联合培训。这项活动是联合国警察司应对跨国威胁项目的一部分，旨在为东道国执法机构提供标准化的执法实践和统一的操作标准，提升其应对严重和有组织犯罪的实战能力。 

（二）联合行动与资源整合

联合行动与资源整合是联合国与国际刑警组织联合提供国际警务公共产品的重要方式。通过联合行动和资源整合，联合国实体机构和国际刑警组织在多个领域提供国际警务公共产品，包括禁毒、野生动物保护、打击人口贩运和偷运移民、反恐、打击文化财产贩运，以及减少拉丁美洲和东南亚热带森林砍伐等。

在2020年11月至12月间，国际刑警组织领导的“绿松石（第二阶段）”行动在打击偷运移民方面取得了显著成效。联合国毒罪办为此次行动提供了刑事司法专业知识、网络和跨境协调方面的支持，并在第三阶段的“绿松石”行动中确保偷运移民和人口贩运案件得以成功起诉和定罪，同时支持相关调查。这一实践证明，多机构合作能够显著提升国际警务公共产品的质量，对于打击移民走私者和人口贩运者以及营救受害者至关重要。 

以联合国——国际刑警组织合作为代表的国际组织间国际警务公共产品供给模式，从初步提供到日趋丰富，为世界安全增加了一个重要的安全阀。这种供给模式促进了各国在安全领域的共同努力和信息共享，夯实了全球安全架构，构建了打击跨国有组织犯罪的统一战线。

【作者简介】王晓静，中国人民警察大学中国维和警察培训中心。

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