【特别策划】外国虚拟货币犯罪的打击与治理 | 美国加密货币犯罪样态及法律应对

截至目前，世界上关于虚拟货币、加密货币、数字货币、电子货币等非实体货币尚未有权威、清晰、科学、统一的概念界定。本专题暂以虚拟货币涵盖上述货币形式，并保留各国习惯的不同称谓。

“云、大、物、智、链”已成为当下智能革命的关键词，代表云计算、大数据、物联网、人工智能和区块链。区块链以其去中心化、不可篡改性等特质，被视为智能社会生产关系的新基石。作为区块链的典型应用，全球加密货币市场蓬勃发展，已有约2万种加密货币，市场总市值突破1万亿美元。美国作为加密货币、区块链产品和服务的策源地之一，在治理初期延续自由化技术治理思路，未在联邦层面制定专门立法或构建统一监管框架。随着加密经济蓬勃发展、区块链技术不断成熟以及加密货币作为犯罪对象和犯罪工具被广泛牵涉到洗钱、庞氏骗局、勒索攻击等传统和新型犯罪之中，美国从预防及惩处两个方面作出回应。在预防层面，鉴于加密货币本质属性的模糊和监管不到位构成加密货币犯罪泛滥的重要原因之一，美国金融犯罪执法局、商品期货交易委员会、证券交易委员会等基于对加密货币本质的深入理解，逐步明确各自的监管职责和重点，强调既有法律和监管工具对加密货币及交易所的适用性、延展性。同时，如何强化加密货币交易所、加密货币自助终端、去中心化金融服务相关主体的反洗钱等犯罪防治义务，推动客户身份核验、可疑交易报告等制度落实，成为国会立法的关注点。在惩处层面，美国司法部大力打击涉加密货币犯罪生态，没收非法所得并返还受害者。

从美国加密货币犯罪样态及法律应对洞察的必要性以及问题逻辑构成的应然性上来看，首先要对加密货币的定义、技术、生态等基本问题进行探讨和厘清。 

其一，何为加密货币？加密货币通常指在去中心化网络上维护的基于区块链的数字货币。2022年拜登签署的《确保负责任发展数字资产的行政令》将加密货币（Cryptocurrency）界定为“一种数字资产，可能是一种交换媒介，其生成或所有权记录通过依赖于密码学的分布式账本技术（如区块链）获得支持”。2023年美国国会研究处报告将加密货币定义为“在公共账本（即区块链）上进行交换和记录、不需要中央机构（如商业银行或中央银行）进行清算或结算的数字金融工具”，强调加密货币的数字资产属性及去中心化、无须许可等特性，明确稳定币是加密货币的一个子集。在美国立法中，描述加密货币的术语通常包括加密资产（Crypto assets）、虚拟资产（Virtual assets）以及代币通证（Token）等。 

其二，加密货币的技术原理是什么？当前主流加密货币均以区块链为底层支撑技术，包含共识机制、密码学原理、数据存储结构三大核心机制，共同为加密货币的去中心化、准匿名性、不可篡改等关键特性提供了坚实的技术支撑。其中，共识机制是区块链技术的核心，解决区块链如何在分布式场景下达成一致性的问题，工作量证明机制（POW）、股权证明机制（POS）等确保网络中各参与者都有机会验证交易并添加新区块，消除对中央机构的依赖，实现网络的去中心化；非对称加密技术和哈希算法是区块链主要应用的密码学原理，非对称加密技术确保只有拥有对应私钥的用户才能访问并使用其加密货币资产，哈希算法和数字签名技术使得交易双方能够验证交易的真实性和完整性，同时保护用户身份不被未经授权的第三方识别，实现准匿名性；区块链采用一种称为“区块”的数据存储结构，每个区块包含交易数据和前一个区块的哈希值并按照时间顺序链接在一起，形成一条不可篡改的链，确保交易记录的不可逆和可靠性。 

其三，加密货币何以产生、发展与交易？加密货币的诞生并非独立事件，其理念源于20世纪90年代美国密码朋克运动，主张将密码学作为一种获得更高程度隐私和安全的手段，目标是在个人之间实现自组织的直接互动，利用密码学、数字签名和电子货币等构建匿名化社会。2008年国际金融危机暴露了全球金融体系的内在缺陷和运作不良等问题，比特币作为规避国家支持的金融和经济机构的替代性货币出现，中本聪发布的《比特币：一种点对点的电子货币系统》提出比特币概念。马尔科姆·坎贝尔将比特币视为一次推动替代性货币实践的实验，是对以中央银行和商业银行为核心的两级货币体系的“批判”，通过消除对第三方依赖，用户获得对资金的完全控制权。截至2024年6月，比特币和以太币仍是美国市场上最广泛使用的加密货币，占据超60%市场份额，价值根据市场供需关系波动；稳定币作为一种特殊类型的加密货币，旨在保持相对于特定国家货币或其他参考资产的稳定价值，泰达币（Tether）与美元挂钩，价值设定为等同于1美元。加密货币交易包括链上交易、链下交易两种类型，起初用户使用未托管钱包在链上发送和接收加密货币，但随着技术的发展，涌现出托管钱包等更便捷的交易方式，允许个人和组织在平台提供的账户或钱包中托管加密货币。近年来，美国围绕加密货币衍生出一系列配套服务，加密货币产业生态逐步形成，包括托管服务（钱包）、交易所、支持加密货币的支付平台、去中心化金融平台等。

加密货币犯罪伴随着加密货币诞生而出现，并随着加密货币技术发展而演变。犯罪分子利用加密货币的去中心化、准匿名性等特性，将其作为犯罪目标或工具，或在加密货币交易系统中实施犯罪活动。深入理解并认识加密货币犯罪的演变与发展是洞察美国加密货币监管和立法考量的出发点。本部分结合加密货币技术发展规律以及对美国加密货币犯罪应用现实的观察，将加密货币犯罪划分为三阶段：一是加密货币犯罪的1.0阶段，犯罪主要集中于直接针对加密货币的盗窃、诈骗等活动，是以加密货币为对象的犯罪；二是加密货币犯罪的2.0阶段，随着加密货币系统的成熟，犯罪分子接受加密货币作为网络犯罪以及毒品、枪支、色情服务等黑色产业链犯罪中的支付工具，利用加密货币实施洗钱、恐怖主义融资等更为复杂的犯罪活动，是以加密货币为工具的犯罪；三是加密货币犯罪的3.0阶段，犯罪分子利用比特币区块链、智能合约等新技术新业态，推动各类犯罪批量化向加密货币领域转移，典型如利用比特币区块链构建去中心化赌博平台、利用智能合约组织庞氏骗局和传销等，这种结合不仅使得犯罪手段更隐蔽、复杂，也使得犯罪活动规模和影响力显著提升。当然，加密货币犯罪的不同阶段划分并非绝对，存在交叉共存情况，且分类只是出于便于理解的考量，具有一定局限性和主观性。 

（一）1.0阶段：以加密货币为对象的犯罪 

加密货币的价值属性、准匿名性和犯罪获利空间，使其成为犯罪分子的重要目标。以加密货币为对象的犯罪，犯罪目的是通过犯罪活动获得他人加密货币的所有权，在表现形式上多为通过黑客攻击等信息技术手段获取受害人持有的加密货币的行为，加密货币交易所是黑客攻击的主要目标；同时也包括以传统犯罪手法获取受害人持有的加密货币的公钥和私钥从而非法获取加密货币的行为，如暴力胁迫他人交出加密货币的公钥和私钥、盗取记载公钥和私钥的物理载体、欺骗他人泄露加密货币的公钥和私钥等。以下为美国的典型案例。

1. 盗窃类案件

近年来，以黑客攻击为手段的加密货币盗窃案高发。2022年2月，美国司法部（DOJ）表示查获价值约36亿美元的比特币并以涉嫌串谋加密货币洗钱的罪名逮捕两名嫌疑人，该案与2016年币信交易所（Bitfinex）遭黑客攻击被盗取约12万枚比特币有关，失窃比特币当时市值7100万美元，在2022年市值超过45亿美元；2022年3月，罗恩网络（Ronin Network）遭黑客攻击，被盗6.25亿美元的以太币和美元币（USD Coin），这是迄今为止金额最高的加密货币盗窃案，美国联邦调查局指控拉撒路（Lazurus）黑客组织为攻击者；2022年11月，在全球第二大加密货币交易所富途（FTX）申请破产保护的同一日，交易所钱包中4.15亿美元的加密货币被盗，2024年3月，美国司法部对三名涉案黑客发起诉讼。 

2. 诈骗类案件 

2023年7月，美国联邦调查局公布一起涉加密货币诈骗案。犯罪分子通过在搜索引擎上做付费广告，使得模仿全球最大的非同质化代币交易平台外海（OpenSea）的虚假网站出现在搜索结果首位，当受害者在虚假网站输入登录凭证或私人信息，相关信息自动发送到犯罪分子控制的电子邮箱，犯罪分子利用这些信息获取受害者的加密货币并出售受害者的非同质化代币，被指控构成电信欺诈、未经授权入侵设备、严重身份盗窃等罪名。该案检察官表示，加密货币等数字资产同样受到法律保护，侵犯这些数字资产的行为人将受到法律制裁。 

3. 抢劫类案件 

2024年6月，美国司法部公布了一起暴力入室抢劫加密货币案。抢劫团伙闯入受害者家中，殴打、捆绑并用枪指着受害者，从受害者账户中转移价值超15万美元的加密货币。陪审团裁定抢劫者绑架、抢劫、在实施暴力犯罪过程中使用枪支、电信欺诈等九项罪名成立。

（二）2.0阶段：以加密货币为工具的犯罪 

在2.0阶段，以加密货币为工具的犯罪呈现高发态势，加密货币在洗钱、恐怖主义融资的应用大幅提升，在网络犯罪、毒品、枪支、色情服务业等黑色产业链犯罪中的使用日益泛化，支付黑产成为重要支撑，加密货币在暗网等特定领域成为主要支付手段。拜登签署的《确保负责任发展数字资产的行政令》指出，滥用加密货币等数字资产可能带来非法融资风险，包括洗钱、网络犯罪和勒索软件、毒品和人口贩运、恐怖主义和资助武器扩散。美国司法部2022年7月发布的《综合性网络安全回顾》指出，网络犯罪分子利用新技术新应用推动恶意犯罪活动，构成不断演变安全威胁，支撑网络犯罪的生态服务也在增长，网络犯罪生态元素包括为犯罪分子隐匿非法虚拟币交易、洗白犯罪收入的混币服务等。与此同时，以“区块链创新”和“加密货币投资”等为噱头的投资诈骗激增。 

究其根本，主要有以下三方面原因：一是加密货币的价值认可。加密货币的“准货币”功能为许多人所接受，在一定范围内可充当一般等价物，泰达币等稳定币与法币直接挂钩，主流加密货币在全球交易所可兑换变现；二是支付和转移的去中心化、准匿名性、低成本性。犯罪分子只需一台电子设备即可生成多个钱包地址，通过不同钱包地址和交易所分散、汇总、转移加密货币，混币服务、端到端加密的应用加剧交易的匿名性和复杂性，执法机关难以准确追踪并识别加密资产的所有权和控制权，此外，反洗钱传统监管方法高度依赖于金融机构的中介作用，加密货币点对点支付使得传统监管难以发挥作用；三是加密存储的安全性。 

1. 利用加密货币作为犯罪支付工具 

“丝绸之路”暗网交易平台2013年被美国联邦调查局查封，是加密货币作为犯罪支付工具大规模应用的典型案例。大卫·卡莱尔在其所著《加密货币洗钱者：从暗网到去中心化金融及其之外的犯罪与加密货币》中指出，2011年乌布利克构想一个匿名的线上交易平台，将暗网视为最佳托管地以隐藏用户身份，同时思考一种能让买卖双方秘密交易的方式，此前尝试由于无法匿名支付且依赖于受监管金融体系失败，如暗网毒品交易平台“农贸市场”采用西联汇款等结算，被识别为可疑交易并报告给执法机关；比特币具备去中心化、准匿名性，成为“丝绸之路”非法经济重要组成部分，用户只能用比特币购买商品，乌布利克用比特币给协助平台运营、管理人员发放报酬，甚至用比特币雇人杀害从“丝绸之路”盗窃财物并威胁泄露其存在的人；“丝绸之路”构建一种“互信”的支付结算机制——买方发送比特币用于购买特定商品，比特币存放于“丝绸之路”持有的托管钱包中，一旦买方确认收货即将比特币发放给卖方，此外，为应对比特币价值波动，允许卖方以固定美元汇率设置比特币价格；作为平台服务报酬，“丝绸之路”收取每笔交易总额的8%～15%作为佣金；比特币早期用户有相当一部分是在“丝绸之路”买卖非法商品的买方和卖方，甚至2012年“丝绸之路”的交易量占比达到比特币交易总量的三分之一。 

随着加密货币技术不断发展，加密货币作为犯罪支付工具的应用也不断演化、升级。“阿尔法湾”（Alphabay）、“汉莎市场”（Hansa Market）等新型暗网交易平台相继出现，交易量和影响力远超“丝绸之路”。“比特币迷雾”（Bitcoin Fog）等加密货币混币服务通过复杂交易路径和地址混合提升交易追踪的难度。 

2. 利用加密货币实施洗钱犯罪

2024年5月，美国司法部表示，比特币交易平台（BTC-e）运营者亚历山大·维尼克在美国承认犯有共谋洗钱罪，该平台是2011年至2017年全球最大的加密货币交易所之一，处理累计约90亿美元交易，同时也成为世界各地网络犯罪分子洗钱的主要阵地。维尼克通过在全球范围内设立众多空壳公司和金融账户，使比特币交易平台无须注册即可运营。比特币交易平台在美国大量开展业务，但并未按照联邦法律要求在美国财政部金融犯罪执法局进行注册。2017年，维尼克在希腊被捕，不久后，美国财政部宣布对比特币交易平台违反《反洗钱法》的行为处以1.1亿美元罚款，并对维尼克另外罚款1200万美元。 

同月，美国加密货币期货交易所数字未来（Digitex Futures）创始人亚当·托德在美国联邦法院认罪，承认公司未构建反洗钱计划，违反《银行保密法》。2018年至2022年4月，托德未经注册而在美国非法运营在线期货交易所并向美国客户出售、提供期货合约，且未构建、实施并维护客户尽职调查等必要的反洗钱政策和措施。若罪名成立，托德可能面临5年监禁和25万美元罚款。 

3. 利用加密货币噱头实施投资和追偿诈骗 

美国联邦调查局互联网犯罪投诉中心发布的年度报告指出，涉加密货币投资诈骗通过许诺高额回报诱使受害者投资，涉案金额从2022年的25.7亿美元激增到2023年的39.4亿美元，涨幅高达53%。这类犯罪多炒作加密货币而非真正基于加密货币，经过精心设计，利用社会工程学和信任诱导，从恋爱或信任骗局开始，逐步演变为加密货币投资诈骗；犯罪分子指导受害者操作，展示虚假投资盈利并鼓励更多投入；当受害者试图提现，则被告知需支付手续费或税款，但即使缴纳这些费用，最终也无法拿回本金。 

此外，加密货币追偿诈骗兴起。2023年8月，联邦调查局发布警告，指出越来越多的公司虚假宣传能够追回在加密货币投资诈骗中损失的资金；这些所谓的“追偿计划”称可帮助因诈骗、盗窃等丢失加密货币的受害者，通过社交媒体评论、广告发布等途径直接接触潜在受害者，要求受害者支付预付费用以追踪并恢复丢失的加密货币，然而，一旦收到款项，诈骗者往往会停止联系或提供不完整、不准确的追踪报告，并要求额外费用；为提升表面的合法性，诈骗者可能声称与执法机关或法律机构有合作；实际上，私营的追偿公司无法发出扣押令追回加密货币，交易所通常只根据内部流程或响应法律程序冻结账户。 

（三）3.0阶段：新技术新业态与加密货币结合的犯罪

在3.0阶段，比特币区块链、智能合约等技术方兴未艾，犯罪分子利用新技术新业态，推动金融类犯罪映射到加密货币领域并加以实现，典型如利用比特币区块链构建去中心化赌博平台、利用智能合约组织庞氏骗局和传销等。 

1. 加密赌场 

中本聪骰子（Satoshi Dice）是建立在比特币区块链上的一个去中心化赌博平台，每次投注时，系统生成一个随机种子并将其哈希值记录在区块链上，哈希值无法伪造且所有用户都可验证其真实性，所有投注信息都公开记录在区块链上，用户可在不必信任第三方代码公平性的情况下进行在线投注。莫里茨·胡腾等研究者指出，在中本聪骰子之外，还有供应商提供梅花杰克、轮盘赌等渠道，利用比特币的准匿名性、支付不可逆性、低成本性等关键属性，将比特币等加密货币作为数字赌场的筹码。《区块链上的赌博：〈非法互联网赌博执法法〉如何为离岸加密赌场打开大门》研究指出，由于现金流的虚拟性和国际性、支付处理的复杂性、市场参与者的多元性，加密赌场在一定程度上构成“难以追踪的货币交易所”。 

2. 基于智能合约的庞氏骗局和传销 

2023年2月，美国俄勒冈州联邦大陪审团指控福赛奇（Forsage）四名创始人涉嫌组织全球性庞氏骗局和传销。根据法庭文件，被告将福赛奇宣传为一个基于网络营销和智能合约的去中心化投资项目。被告编写并部署智能合约，将带有庞氏骗局和传销模式的规则机制编程后部署在以太坊（ETH）、币安智能链和波场区块链上运行。智能合约自动化投资和回报过程，投资者通过向智能合约发送加密货币购买智能合约中的一个单位，代表投资者在合约中持有份额或投资额度，智能合约自动将新投资者的资金分配给早期投资者，而非基于实际盈利活动。联邦调查局刑事调查部门助理主任表示，“虽然虚拟资产生态系统的进步为投资者带来了新的机会，但犯罪分子也在寻找新的方法来策划非法计划”。

（一）对加密货币犯罪的防治 

美国对加密货币的监管处于动态发展之中。目前，各联邦监管机构根据具体情况将加密货币定性为货币、商品或证券，并实施针对性监管和执法措施。这种较为灵活的监管方式取得一定成效，但也带来监管不确定性和争议。 

1. 既有监管框架延伸适用：本质属性与监管立场 

（1）将加密货币定性为货币，适用美国金融犯罪执法局监管框架 

货币说将加密货币定性为货币，认为加密货币是传统货币在演变过程中所进化的一个更高级的形态与更具技术性的表现形式，具备价值尺度、贮藏手段、流通手段、支付手段等基本货币职能。 

美国金融犯罪执法局（FinCEN）2013年发布《关于个人申请管理、交换和使用加密货币的规定》，明确可与法币兑换的加密货币应被认定为货币，且此类加密货币的管理方（如发行方）和兑换方（如交易所）属于《银行保密法》下的“货币服务商”（Money Service Provider），均需向金融犯罪执法局注册，实施反洗钱（AML）、了解你的客户（KYC）等计划，遵守《银行保密法》规定的报告、记录留存等要求。此后，金融犯罪执法局相继发布《针对金融机构如何识别和报告与加密货币相关的可疑活动》《针对加密货币交易所的反洗钱、了解你的客户指南》等指导意见，明确加密货币相关机构的反洗钱义务。2021年1月，《2021财年国防授权法》正式施行，更新《银行保密法》反洗钱、反恐怖融资的监管框架，将《银行保密法》适用范围扩大至虚拟货币领域。近年来，金融犯罪执法局致力于加强对加密货币交易所、钱包、混币服务的反洗钱监管，并与司法部等部门合作，追踪暗网交易的加密货币资金流并查获非法所得。 

（2）将加密货币定性为商品，适用商品期货交易委员会监管框架 

商品说将加密货币定性为一种商品，认为加密货币具有供求关系、价格波动等特点，可被交易、投机，更符合商品的特征而非货币。

美国《商品交易法》对“商品”的定义包括“目前或将来处理未来交付合同的所有商品、物品、权力和利益”。商品期货交易委员会主张，加密货币属于《商品交易法》定义的“商品”，提供加密货币期货和期权交易的实体需要向其注册并接受监管。商品期货交易委员会将加密货币定性为商品主要基于以下两点：一是加密货币存在供求关系、价格波动，可被交易、投机，与能源等传统商品类似；二是加密货币期货和期权合约已存在且被交易，市场认可加密货币的可交易性。2014年，商品期货交易委员会主席指出，《商品交易法》对商品的广泛定义构成监管虚拟货币衍生品的基础，虽然商品期货交易委员会没有针对比特币等加密货币的专门政策和程序，但监管权限可拓展至任何商品的期货合约。2015年，商品期货交易委员会对运营比特币期权和期货平台的币翻公司（Coinflip）执法，得出结论比特币等加密货币属于《商品交易法》下的商品。此后，多个联邦法院的裁决支持其立场，支持《商品交易法》对商品的定义包括虚拟货币。目前，商品期货交易委员会的加密货币监管执法主要集中在反欺诈、反市场操纵等领域。 

（3）将加密货币定性为证券，适用证券交易委员会监管框架 

证券说将加密货币界定为证券，认为加密货币代表对未来现金流的预期、多通过首次代币发行（ICO）向投资者筹集资金、投资者购买是为获得利润回报，应通过证券监管部门对其进行监管。 

证券包括股票、债券以及投资合同，企业通过这些方式筹集资金以支持自身及其运营。美国证券交易委员会（SEC）认为，诸多加密货币应被视为证券，这些加密货币及其交易所应按照传统证券法律法规进行监管。2022年4月，美国证券交易委员会主席表示，诸多在加密货币交易平台上交易的代币可能符合证券定义，这些代币及其交易平台需向证券交易委员会注册并接受监管。证券交易委员会基于豪威测试判断加密货币等投资合同是否构成证券，判断要点包括四大要素：一是涉及金钱投资，投资者投入资金购买加密货币；二是共同的企业，加密货币项目通常涉及一个共同的企业或组织；三是有盈利预期，投资者购买加密货币是为获得利润回报；四是利益来源于他人或发行人的努力，投资者预期利润的实现取决于项目开发人员或交易所运营者的努力。近年来，证券交易委员会探索强化加密货币监管，2022年3月，提议修改证券交易所定义，增加“通信协议系统”，业界认为这可能将加密货币交易所纳入范畴，但后续规则制定未有进展；2023年6月，接连对币安、科基（Coinbase）等加密货币交易所提起民事诉讼，指控其为未经注册的交易所、非法向美国投资者供应和出售证券等，在这两起诉讼中将币安币（BNB）等19种加密货币认定为“证券”。

2. 正在制定中的法案：职责厘清与犯罪预防 

加密货币的法律定性成为核心问题，决定适用的法律框架和监管机构管辖权，以《21世纪金融创新与技术法案》为代表的立法对联邦机构加密货币监管中的角色与职责边界进行厘清。同时，如何强化加密货币参与者，尤其是加密货币交易所、加密货币自助终端、去中心化金融服务相关主体的反洗钱等犯罪防治义务，推动客户身份核验、可疑交易报告等制度落实，也成为国会立法的重点关注之一，《数字资产反洗钱法案》《强化并执行加密资产国家安全法案》等为典型例证。 

（1）《21世纪金融创新与技术法案》 

2024年5月，美国众议院通过了对加密货币治理有里程碑意义的《21世纪金融创新与技术法案》，厘清证券交易委员会与商品期货交易委员会在加密货币监管中的角色与职责边界，解决加密货币作为证券或商品的分类争议，力求构建相对严格的加密货币交易平台监管框架和交易规则。 

一是明确定性规则。法案提出几个关键要素用于区分美国司法部召开新闻发布会宣布币安达成认罪协议，司法部副部长表示将利润置于合规之上的企业不会走向致富之路，而是走向被联邦起诉之路加密货币是否属于证券或商品：①投资合同。若购买加密货币被视为投资，且投资者期待通过企业家或第三方努力获得利润，该资产通常被视为证券；②使用与消费。若加密货币主要被用作消费品或服务的媒介，如代币可用于购买特定服务或产品，则可能不会被归类为证券，而是作为一种商品或其他非证券资产；③去中心化程度。若加密货币背后的网络高度去中心化，没有中心权威控制网络或资产的功能，这种资产可能更倾向于被视为商品；④功能与技术特性。技术构建和功能实现方式也是分类的依据；⑤市场活动。加密货币如何在市场上推广和销售也是重要因素，若主要通过投资的预期回报进行市场营销，可能会被视为证券。 

二是厘清监管职责。根据定性方向，加密货币的监管由两个主要机构共同负责。商品期货交易委员会负责监管加密货币作为数字商品的交易和相关的市场参与者，证券交易委员会负责监管被视为证券的加密货币及其交易平台。 

三是提升市场参与者的透明度和问责制。法案要求加密货币交易所、经纪人和交易商应当向客户提供适当的信息披露，并将客户资金与自身资金分离。

（2）《数字资产反洗钱法案》

2023年7月，在伊丽莎白·沃伦、罗杰·马歇尔等参议员推动下，美国参议院重新引入《数字资产反洗钱法案》。法案最初于2022年12月引入，时值美国最大的加密货币交易所之一的富途（FTX）由于金融监管缺位发生严重爆雷事件。伊丽莎白·沃伦等参议员主张，需要将既有的、传统金融领域的一系列反洗钱法律法规拓展至加密货币等虚拟资产监管领域。2024年2月，法案在参议院银行、住房和城市事务委员会举行听证。 

在关键概念层面，法案明确数字资产、匿名增强型加密货币等定义。“数字资产”是指采用加密保护的分布式账本、区块链技术或任何其他类似技术，实现发行或转让的资产；“匿名增强型加密货币”（ANONYMITY ENHANCED CRYPTOCURRENCY）是指包含以下特征的数字资产——防止通过分布式账本进行追踪；或隐藏、混淆数字资产交易的来源、目的地和交易方；“数字资产混合器”（DIGITAL ASSETS MIXER）是指具有隐藏或混淆数字资产交易的来源、目的地或交易方功能的网站、软件或其他服务；“加密货币自助终端”（DIGITAL ASSETS KIOSK）是指一种允许用户购买、销售、交换数字资产的设备，如数字资产自动取款机。这些定义通过技术特征描述提升监管的可操作性。 

在具体监管规则层面，法案将传统金融监管规则拓展至加密货币领域，明确了解你的客户、反洗钱、强制性交易报告等核心义务。任何通过软件开发（包括非托管加密钱包提供商等技术开发者）或验证网络上的交易（包括数字资产矿工、验证者等区块链节点的参与者）帮助维护公共区块链基础设施的组织、个人都落入“金融机构”范畴，促进或提供加密货币交易、销售、托管或借贷相关服务的个人也应注册为金融机构。同时，法案谨慎厘清监管边界，规定“仅用于内部业务应用；不进行出售、交易、转换为法币或其他类型数字资产；或被认定为洗钱风险极小”的加密货币可适用豁免规定。在此之外，作为受监管“金融机构”的主体，应当履行以下义务。

一是落实“了解你的客户”制度。识别并记录使用其软件、自助终端发送交易的所有人的个人信息。在法案颁布之日起18个月内，美国金融犯罪执法局将颁布细则，要求加密货币自助终端所有者和运营者通过政府颁发的有效身份证明或其他文件，核实所有客户的身份，并收集所有交易方的名称和物理地址。

二是强化对混币洗钱风险的管控。在法案颁布之日起18个月内，美国财政部部长将颁布细则，要求“金融机构”主体建立健全内控机制，降低处理、使用数字资产混合器、匿名增强型加密货币和其他匿名增强技术进行交易的洗钱风险。 

三是落实强制性交易报告制度。在没有搜查令、政府要求等作为触发因素的情况下，所有加密货币参与者都有义务报告交易信息，触发报告的额度为1万美元。在法案颁布之日起18个月内，金融犯罪执法局应当颁布细则，要求在美国境外一个或多个账户中拥有超过1万美元数字资产的美国人向国税局提交《外国银行和金融账户报告》。本项义务填补了利用非托管加密钱包进行洗钱、恐怖主义融资的监管漏洞，非托管加密钱包由用户自己控制，监管往往难以获取用户信息和交易数据，若法案通过则意味着即使是通过非托管加密钱包在美国境外持有超过1万美元加密货币的美国人也要主动自行提交报告。 

（3）《强化并执行加密资产国家安全法案》

2023年7月，美国参议院引入《强化并执行加密资产国家安全法案》，要求去中心化金融服务（DeFi）履行与传统金融机构相同的反洗钱义务。去中心化金融服务是指在区块链上记录的点对点金融交易的应用程序，最突出例子即为去中心化加密货币交易所，允许用户在不通过中间人的情况下进行加密货币交易。去中心化金融服务的设计提供了匿名性，使得犯罪分子可规避传统的金融监管工具，包括要求金融机构监控所有交易并向金融犯罪执法局报告涉嫌洗钱和金融犯罪交易信息的规定。美国政府调查发现，犯罪分子、毒品走私者等逐步将去中心化金融服务作为转移非法收益、洗钱的首选方法。 

第一，法案将会终结美国金融监管机构对去中心化金融服务的“特殊待遇”。去中心化加密货币交易所等都将适用本法案的监管规定，履行对客户进行尽职调查、向金融犯罪执法局报告可疑交易等反洗钱义务。 

第二，法案强化针对加密货币自助终端运营者的反洗钱义务。法案要求加密货币自助终端运营者验证每笔交易中的各方身份，提高资金的可追溯性。加密货币自助终端类似于普通ATM，通常设在便利店、自助洗衣店和加油站，用户可将现金或借记卡插入机器，将真实货币兑换成加密货币，然后转入数字钱包。据统计，目前美国全国约有30600台加密货币自助终端，比2018年的1200台增加了不少，除非填补监管漏洞，否则犯罪分子将继续利用这些加密货币自助终端洗钱。 

（二）对加密货币犯罪的惩处

美国司法部向来主张要对整个网络犯罪生态进行打击惩治，不仅要打击从事网络犯罪活动的人，还要打击为网络犯罪提供土壤的人，包括帮助和促成网络犯罪活动的恶意行为者及提供便利的犯罪基础设施。在打击加密货币犯罪方面，美国司法部也秉持一贯思路，打击涉加密货币犯罪生态、强化犯罪利益链条整治，将起诉、逮捕加密货币犯罪分子以追究其责任作为首要任务，同时摧毁犯罪基础设施，剥夺犯罪经济利益，没收非法所得并返还受害者。 

1. 生态打击、链条整治 

早在21世纪10年代，美国司法部就已意识到，打击加密货币犯罪不仅要追究个别犯罪分子的责任，也要瓦解整个犯罪生态。以“丝绸之路”案为例，美国联邦调查局深入调查网站运营模式，发现其背后存在一个由参与者和技术、设施等共同组成的复杂生态：一是中心化控制体系。“丝绸之路”作为可信第三方，控制交易资金托管账户，调查最终确定账户由乌布利希直接控制，因此联邦调查局追究他的一级责任；二是技术门槛与中介组织。联邦调查局发现“丝绸之路”15万名买家中大多数缺乏直接进行比特币交易的技术能力，至少有两个中介组织为这些买家提供比特币转售和现金兑换服务，因此也对其提起诉讼；三是基础设施依赖。除了加密工具，“丝绸之路”运行还依赖于一个分布在多国的计算机服务器群，警方利用基础设施中存在的弱点成功关闭位于芬兰的“丝绸之路”服务器。 

美国司法部2020年发布《加密货币执法框架》，积极侦查和起诉使用加密货币实施、促进或掩盖罪行的犯罪分子：一是针对诈骗和黑客攻击等犯罪分子广泛将加密货币作为犯罪支付工具，尤其是勒索攻击场景下要求受害者用比特币或其他加密货币支付赎金情况，司法部依据计算机相关欺诈入侵（《美国法典》第18卷第1030条）、访问设备欺诈（《美国法典》第18卷第1029条）、身份盗用和欺诈（《美国法典》第18卷第1028条）等罪名提起诉讼；二是从事加密货币交易的个人和公司应履行《银行保密法》等法律框架下记录留存、可疑交易报告义务，针对加密货币滥用相关的洗钱活动，司法部依据洗钱（《美国法典》第18卷第1956条）、从事非法活动程序交易（《美国法典》第18卷第1957条）、未经许可从事货币转移业务（《美国法典》第18卷第1960条）、不遵守《银行保密法》规定（《美国法典》第31卷第5331条）等罪名提起诉讼；三是司法部依据刑事没收（《美国法典》第18卷第982条）等规定扣押收缴涉罪加密货币资产。 

美国总统拜登2022年签署《确保负责任发展数字资产的行政令》，指示司法部部长研究执法机构在发现、调查及控告与加密货币等数字资产相关的犯罪活动中所承担的角色。司法部随后发布的《执法部门在侦查、调查和起诉与数字资产相关的犯罪活动中的作用》表示，司法部一直处于打击加密货币犯罪的前线，在发布《加密货币执法框架》后更是加倍努力，同时提出有助于调查、起诉和破坏加密货币相关犯罪的立法建议：一是提高未经许可从事货币转移业务的刑事处罚额度，将未向金融犯罪执法局注册、未获得州许可，或明知是犯罪所得、促进或支持非法活动的加密货币交易所相关主体的最高刑期从五年增加到十年；二是延长加密货币相关犯罪的诉讼时效，从五年延长至十年，在美国政府寻求获得与加密货币转移有关的外国证据的情况下，提供更长的中止期；三是扩大没收权限，鉴于加密货币市场上欺诈行为的普遍性，美国应有权没收加密货币欺诈和操纵的收益，作为威慑此类活动和剥夺犯罪分子非法所得的手段。 

2. 专设机构、明确职责

美国司法部已然意识到，加密货币技术和生态的复杂性要求执法人员具备识别、调查加密货币犯罪行为所需的知识和技能，并运用法律工具惩治犯罪行为者。2021年以来，司法部成立国家加密货币执法团队（NCET），负责识别、调查、支持并开展加密货币犯罪调查和起诉，特别关注加密货币交易所、混币和洗钱基础设施参与者实施的犯罪活动，研究解决既有法律法规适用于加密货币领域出现的问题，协助跟踪并追回数字资产，在国际层面推动实施针对虚拟资产和虚拟资产服务提供商的全球反洗钱、反恐怖融资标准。联邦调查局成立虚拟资产部门（VAU），提供技术设备、区块链分析以及加密货币冻结扣押等培训。司法部刑事司启动全国数字资产协调员网络（DAC），由来自美国检察官办公室和不同诉讼部门的150多名联邦检察官组成，以论坛形式提供加密货币调查和起诉培训。

【作者简介】

王彩玉，公安部第三研究所网络安全法律工程师，主要研究网络犯罪防治立法；

梁立增，中国人民公安大学信息网络安全学院警务硕士、山东省济南市公安局网络安全保卫支队民警，研究方向为网络安全法制建设。

世界警务交流合作窗口

中国警界国际传播平台