党的十八届三中全会首次明确“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。此后，习近平总书记先后围绕推进国家治理体系和治理能力现代化（以下简称国家治理现代化）发表系列重要讲话。2019年10月，党的十九届四中全会通过了《关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。这是党中央在历史上首次用一次中央全会专门研究了国家制度和国家治理的重大问题并作出决定，形成了推进国家治理体系和治理能力现代化的政治宣言和行动纲领。2022年10月，党的二十大报告在2035年基本实现社会主义现代化目标中，强调要基本实现国家治理体系和治理能力现代化。推进国家治理体系和治理能力现代化既是我国全面深化改革的总目标，也是全面建成社会主义现代化强国的重要目标之一。可见，对习近平总书记关于推进国家治理体系和治理能力现代化的重要论述进行系统梳理和研究，既是深化对习近平新时代中国特色社会主义思想认识和理解的必然要求，也是全面推进中国式现代化建设的题中之义。
一、推进国家治理现代化的时代背景
党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代，现代化建设事业也进入了新时代。我国现代化建设目标和内容中，以往有许多明确的现代化建设目标和任务，包括农业现代化、工业现代化、科技现代化、国防现代化等。这些领域的现代化主要是生产力发展层面的现代化。在党的十八届三中全会上，习近平总书记第一次提出国家治理体系和治理能力现代化，这是首次提出生产关系和上层建筑层面的现代化建设任务。新时代，为什么要提出并推进国家治理体系和国家治理能力现代化？
（一）历史背景：推动制度达到更加成熟更加定型的需要
完善党和国家制度是改革开放以来党和国家建设面临的一项长期而艰巨的任务。1980年，邓小平在总结“文化大革命”的教训时就深刻指出：“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”1992年，邓小平在南方谈话中进一步提出：“恐怕再有三十年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”习近平总书记指出：“当年看到邓小平同志这段话，我脑子里就浮现几个问题：为什么邓小平同志要强调形成一整套更加成熟更加定型的制度？什么是更加成熟、更加定型的制度？为什么邓小平同志要强调‘再有三十年的时间’才行？这些年来，我一直在思考这个问题。”习近平总书记在主持起草党的十八届三中全会决定过程中指出：“邓小平同志讲的‘再有三十年的时间’就是二○二二年，时间很紧了，必须尽早把这个战略构想落下来。”
党的十八大以来，我国在制度建设和治理能力建设上迈出了新的重大步伐。通过十八大以来的全面深化改革实践，制度更加成熟更加定型取得显著成效。自此以后，我国国家制度建设的目标和方向是什么？国家制度建设是否还需要持续深入推进？党的十九大、十九届四中全会给予了明确回答。2017年，党的十九大作出到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的战略安排，其中制度建设和治理能力建设的目标是：到2035年，“各方面制度更加完善，国家治理体系和治理能力现代化基本实现”；到本世纪中叶，“实现国家治理体系和治理能力现代化”。这表明：推进国家治理现代化是中国式现代化建设的重要目标和重要内容。2019年，党的十九届四中全会在十八届三中全会推动制度更加成熟更加定型基础上进一步明确推进国家治理体系和治理能力现代化面临新的目标，即实现“两个一百年”奋斗目标的重大任务。
制度稳则国家稳，制度强则国家强。要实现“两个一百年”奋斗目标，必须持续推进制度建设和治理能力建设。这是对我国实现从站起来、富起来到强起来伟大飞跃成功经验，苏东剧变惨痛教训，古往今来政权更迭教训的历史总结。在正面的成功方面，习近平总书记指出：“中华民族之所以能迎来从站起来、富起来到强起来的伟大飞跃，最根本的是因为党领导人民建立和完善了中国特色社会主义制度，形成和发展了党的领导和经济、政治、文化、社会、生态文明、军事、外事等各方面制度，不断加强和完善国家治理。”在反面教训方面，习近平总书记进一步指出：“东欧剧变、苏联解体有多方面原因，没有形成有效的国家治理体系和国家治理能力是其中一个重要原因。其实，古往今来，大多数社会动荡、政权更迭，原因最终都可以归结为没有形成有效的国家治理体系和治理能力。”
（二）现实背景：新时代推进全面深化改革的需要
党的十八届三中全会正式提出“全面深化改革”，作为新时代“四个全面”战略布局的重要组成之一。全面深化改革与以往改革相比，具有新的内涵和特点，这些内涵和特点决定了要推进国家治理体系和治理能力现代化。第一，相比较于以往改革的具体领域目标，全面深化改革需要一个总的目标。习近平总书记指出：“全面者，就是要统筹推进各领域改革，就需要有管总的目标，也要回答推进各领域改革最终是为了什么、要取得什么样的整体结果这个问题。过去，我们也提出过改革目标，但大多是从具体领域提出的。”党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标，并在总目标统领下明确了经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度深化改革的分目标。第二，改什么、怎么改，全面深化改革需要一个根本尺度。习近平总书记指出：“改什么、怎么改必须以是否符合完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标为根本尺度，该改的、能改的我们坚决改，不该改的、不能改的坚决不改。”第三，改革进入深水区和攻坚期，全面深化改革需要提高系统性、整体性、协同性。无论从改革配置资源的角度，还是从改革落实实施看，全面深化改革是深层次的改革，有许多“硬骨头”要啃、许多难关要攻克。党的十八届三中全会也是划时代的，开启了改革从局部改革、被动改革向全面深化改革、系统整体设计推进的新时代。习近平总书记指出：“这项工程极为宏大，零敲碎打调整不行，碎片化修补也不行，必须是全面的系统的改革和改进，是各领域改革和改进的联动和集成，在国家治理体系和治理能力现代化上形成总体效应、取得总体效果。”
（三）国际背景：运用制度威力应对风险挑战的冲击
当今世界正经历百年未有之大变局，国际形势复杂多变，改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军各方面任务之繁重前所未有，国家发展和国家治理风险挑战之严峻前所未有。从世界各国国家治理的普遍性规律看，现代化转型本质上是一个具有风险挑战的过程。从特殊性看，我国发展环境尤其是国际环境呈现新的变化，风险挑战逐渐增多。要打赢防范化解重大风险攻坚战，必须坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，运用制度威力应对风险挑战的冲击。国家治理体系防控社会风险的一个重要理论路径是降低制度体系的脆弱性、提高制度体系的韧性。党的十九届四中全会首次系统总结了中国特色社会主义具备13个方面的显著优势。通过发挥中国特色社会主义制度优势，有助于以制度韧性增强治理韧性，有效应对现代化转型过程中各类风险挑战的冲击。
此外，从国际背景看，推进国家治理体系和治理能力现代化也是增强综合国力与国家竞争力的需要。决定国家间、地区间较量与竞争的关键因素会随着时间周期变化而变化：短期看军事科技；中期看经济；长期看制度与文化。长远看，面对日趋激烈的国家之间竞争和较量，制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争。不断加强制度和治理体系建设，有利于为中国式现代化建设、实现中华民族伟大复兴提供坚实的制度保障，提升国家软实力。
二、推进国家治理现代化的理论内涵
社会科学理论的基本要素是：概念、假设和命题。在理论基本要素中，概念是理论形成和推演的基础。习近平总书记关于推进国家治理体系和治理能力现代化重要论述是系统全面的理论体系。其中，国家治理的核心概念是国家治理现代化理论的基础。国家治理涉及方方面面，包含许多治理子概念。按照治理主体划分：政党治理、政府治理、市场治理、社会治理等；按照治理对象划分：城市治理、乡村治理、边疆治理、灾害治理等；按照治理领域划分：地方治理、区域治理、部门治理、行业治理等；按照治理层级划分：顶层治理、中层治理、基层治理、单位治理等。什么是国家治理？什么是国家治理体系？什么是国家治理能力？理论界对有关概念界定进行了多方面研究。习近平总书记关于推进国家治理体系和治理能力现代化的概念内涵具体明确，为国家治理现代化理论提供了权威性的概念论断。习近平总书记亲自为国家治理体系和治理能力现代化的核心概念下定义，提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的若干重大论断。
（一）治理现代化核心内涵上的制度之治论
国家治理体系、国家治理能力、推进国家治理体系和治理能力现代化的定义，构建了新时代党推进国家治理现代化理论创新的概念基石。习近平总书记指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”什么是推进国家治理体系和治理能力现代化？习近平总书记明确指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化，就是要适应时代变化，既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。从这些定义可以看出，推进国家治理现代化是党领导人民治理国家制度体系、治理能力的现代化，国家治理现代化的主要内涵和方向是：推进国家治理时代化、科学化、制度化（含规范化、程序化、法治化）。
综合来看，从制度到治理，国家治理体系和治理能力现代化关键概念在定义上核心内涵就是制度之治。在认识和理解核心内涵上，应紧扣制度之治，避免陷入西方化（资本主义化）、多中心化、行政化、“管卡压”管制化等认识误区之中。比如，要避免套用西方治理理论理解推进国家治理体系和治理能力现代化核心概念，西方治理理论是在西方社会中心主义语境下的治理，我国治理理论是推进国家治理体系和治理能力现代化语境下的制度之治。为什么推进国家治理体系和治理能力现代化核心内涵强调制度之治？从我国自古以来的治国理政实践看，制度之治是国家治理智慧的最高境界。习近平总书记指出：“小智治事，中智治人，大智立法。治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。”相比较于其他治理方式，制度之治具有治理效能的广泛性、治理效果的稳定性和可预期性等治理优势。
（二）治理现代化建设内容上的治理体系与治理能力结合论
推进国家治理现代化是国家治理体系和治理能力的总称，包括国家治理体系现代化、国家治理能力现代化两重内容，缺一不可。习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上的讲话中指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成，单靠哪一个治理国家都不行。”治理体系和治理能力是相互联系、相互区别的。习近平总书记指出：“国家治理体系和国家治理能力虽然有紧密联系，但又不是一码事，不是国家治理体系越完善，国家治理能力自然而然就越强。纵观世界，各国各有其治理体系，而各国治理能力由于客观情况和主观努力的差异又有或大或小的差距，甚至同一个国家在同一种治理体系下不同历史时期的治理能力也有很大差距。正是考虑到这一点，我们才把国家治理体系和治理能力现代化结合在一起提。”从治理实践和治理理论发展看，治理体系现代化与治理能力现代化结合论具有重要的实践意义和理论意义。治理体系与治理能力结合论符合我国作为“大国”国家治理的实际需要，突出了“大国”国家治理的重点任务。人口众多、经济总量大、国土面积辽阔等因素叠加后，我国国家治理是一个超大规模的体系。只有不断加强治理体系建设、提升治理能力，优化超大规模治理体系的内部结构和外在功能，才能把制度优势有效地转化为治理效能。
（三）治理现代化建设路径上的守正创新方法论
推进治理现代化的总体方法论是怎么样？在治理现代化进程中，如何对待现有的治理体系和制度体系？这些问题是国家治理现代化需要回答的重要理论问题。习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班上的讲话中指出：“必须完整理解和把握全面深化改革的总目标，这是两句话组成的一个整体，即完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。这里面有一个前一句和后一句的关系问题。前一句，规定了根本方向，我们的方向就是中国特色社会主义道路，而不是其他什么道路。也就是我经常说的，我们要坚定不移走中国特色社会主义道路，既不走封闭僵化的老路，也不走改旗易帜的邪路。后一句，规定了在根本方向指引下完善和发展中国特色社会主义制度的鲜明指向。两句话都讲，才是完整的。只讲第二句，不讲第一句，那是不完整、不全面的。”从十八届三中全会“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”到十九届四中全会“坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化”，坚持和完善两个词进一步体现了我国治理现代化建设路径上的守正创新方法论。为什么要遵循“坚持和完善”这一方法论？其中的一个重要原因是我国具有超大治理规模的特点。习近平总书记指出：“我们是一个大国，决不能在根本性问题上出现颠覆性失误，一旦出现就无可挽回、无法弥补。”
坚持守正创新方法论，推进国家治理现代化要实现“守正”与“创新”的有机结合。在“守正”的方面，重点需要把握：一方面，坚持守正创新方法论，坚定中国特色社会主义制度自信。坚持制度自信的重要原因是：中国特色社会主义制度和国家治理体系具有深厚的历史底蕴、具有多方面的显著优势、具有丰富的实践成果。党的十九届四中全会报告首次从13个方面凝练概括了我国国家制度和国家治理体系具有的显著优势。习近平总书记指出：“在人类文明发展史上，除了中国特色社会主义制度和国家治理体系外，没有任何一种国家制度和国家治理体系能够在这样短的历史时期内创造出我国取得的经济快速发展、社会长期稳定这样的奇迹。”中国之治与西方之乱的鲜明对比，就是坚定制度自信的实践证明。另一方面，坚持守正创新方法论，毫不动摇坚持和巩固中国特色社会主义制度。中国特色社会主义制度是一个严密完整的科学制度体系，起四梁八柱作用的是根本制度、基本制度、重要制度。习近平总书记在党的十九届四中全会第二次全体会议上的讲话中指出：“无论是编制发展规划、推进法治建设、制定政策措施，还是部署各项工作，都要遵照这些制度，不能有任何偏差。”新时代，制度建设更加注重推进制度体系建设。习近平总书记指出：“从形成更加成熟更加定型的制度看，我国社会主义实践的前半程已经走过了，前半程我们的主要历史任务是建立社会主义基本制度，并在这个基础上进行改革，现在已经有了很好的基础。后半程，我们的主要历史任务是完善和发展中国特色社会主义制度，为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系。”
（四）国家治理现代化建设实施的“三步走”步骤论
推进国家治理体系和治理能力现代化的时间表和路线图是怎样的？党的十九届四中全会《决定》确定了我国坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的“三步走”目标和实施步骤：第一步，到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；第二步，到二〇三五年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；第三步，到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。从“三步走”的战略安排可以看出：首先，国家治理现代化的实施步骤与中国式现代化建设战略步骤安排具有一致性；其次，制度的成熟度、完备性、制度的优越性是检验和评估国家治理现代化建设成效的基本标准。再次，我国国家制度建设和制度成熟具有长期性。美国、英国等主要发达国家制度成熟也经历了一个较长的时期。纵观社会主义从诞生到现在的历史过程，怎样治理社会主义社会这样的全新社会，在以往的世界社会主义实践中没有解决得很好。改革开放以来，我们党开始以全新的角度思考国家治理体系问题。习近平总书记指出：“从世界历史角度看，经过长期剧烈的社会变革之后，一个政权要稳定下来，一个社会要稳定下来，必须加强制度建设，形成比较完备的一套制度往往需要较长甚至很长的历史时期。”
三、推进国家治理现代化的实践要义
在实践中，如何推进国家治理体系和治理能力现代化？有哪些基本的实践要求和实践指向？习近平总书记在党的十九届四中全会第二次全体会议上的讲话中指出：“制度更加成熟更加定型是一个动态过程，治理能力现代化也是一个动态过程，不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸。我们提出的国家制度和国家治理体系建设的目标必须随着实践发展而与时俱进，既不能过于理想化、急于求成，也不能盲目自满、故步自封。”这表明，在坚持和巩固中国特色社会主义制度的同时，与时俱进地完善、发展制度和国家治理体系，提高制度执行力和治理能力。这是我国推进国家治理现代化实践的基本逻辑和基本遵循。根据习近平总书记关于推进国家治理体系和治理能力现代化的重要论述，结合公共管理理论与实践，推进国家治理现代化的实践要义和路径有：
（一）完善和发展国家制度和治理体系
虽然经过改革开放以来的建设和发展，我国已基本建立起具有特色的法律体系、制度体系，但是新时代面对国家治理的制度需求、美好生活需要的制度需求，制度供给还需加强，在制度“供给侧结构性改革”中，不断提高具体制度质量。
1.推进制度“供给侧结构性改革”
伴随着我国发展的不平衡、不充分，各领域的改革与制度建设也存在一定的不平衡、不充分现象。有的行业和领域制度建设起步较早、制度供给较为充分，有的领域和行业制度建设起步较晚、制度供给尚不充分，有的行业和领域甚至存在“隐性规则”甚至是“潜规则”、制度供给不到位。一些领域具体制度供给低效、制度质量较低，进而助长了一些不良治理现象的发生，包括：制度空白与治理盲区、制度冲突与治理冲突、制度过时与落后治理、制度操作性不强与低效治理。首先，加强法制和制度的创立，填补空白点、时间差、补强薄弱点。习近平总书记指出：“积极推进国家安全、科技创新、公共卫生、生物安全、生态文明、防范风险、涉外法治等重要领域立法，健全国家治理急需的法律制度、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度。”人工智能、大数据、云计算等新技术新应用快速发展，催生一系列新业态新模式，但相关法律制度还存在时间差、空白区。党的十九届四中全会明确：建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。国家治理新领域的制度配套建设是制度供给的新任务。要重点针对“隐性规则”易发多发的领域，坚持立“明规矩”、破“潜规则”，不断提高治理的规范化、制度化水平，切实提高社会对制度规则的认同水平。其次，加强法律法规和制度相关的程序、标准、规则等配套制度建设，推进法律法规和制度的有效落地。作为超大规模国家，一项国家制度体系的落地实施需要许多配套制度细则、实施机制的支撑。从实践看，不少领域的法律法规和制度条款除了“禁止”“反对”“不准”等条文外，过于原则和笼统，缺乏可操作性的配套制度细则。在法律法规出台后，应及时制定配套细则和实施机制。再次，做好相关法律法规制度的修改、废止和解释。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第六次会议上的讲话中指出：“对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。要加强法律解释工作，及时明确法律规定含义和适用法律依据。”在制度供给侧结构性改革中，只有做好有关法律法规制度的修改、废止和解释工作，才能实现低效、无效制度规则的“出清”，构建起高质量的制度规则体系。
2.深化机构改革，完善机构职能体系
党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是党治国理政的重要保障。国家治理体系既包括制度体系，也包含组织机构体系。党和国家机构体系是国家制度体系创建、运行的组织载体。通过深化机构改革、完善党和国家机构职能体系，是新时代以来我国推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措和重要成果。背后的基本逻辑关系是：完善四类治理体系、提高四种治理能力。比如，2018年深化党和国家机构改革是对党和国家组织结构和管理体制的一次系统性、整体性重构。2018年机构改革重构性健全党的领导体系、政府治理体系、武装力量体系、群团工作体系，系统性增强党的领导力、政府执行力、武装力量战斗力、群团组织活力，适应新时代要求的党和国家机构职能体系主体框架初步建立，为完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化提供了有力组织保障。作为改革开放以来集中推进第九轮机构改革，2023年深化党和国家机构改革，是推进国家治理体系和治理能力现代化的集中部署，是在党的十九届三中全会以来党和国家机构职能实现系统性、整体性重构基础上推进的。2023年深化党和国家机构改革进一步增强了党对科技、金融和社会工作的领导力，提高了科技、金融、大数据等领域政府执行力。在我国治理体系中，党政各类机构是各项职能配置的载体，是领导干部、编制资源配置的载体，也是各类制度创制、运行的载体。机构职能与制度运行相互促进，完善、发展国家制度和治理体系离不开优化机构职能，机构职能的优化也需要制度建设予以强力保障。
3.鼓励基层大胆创新、大胆探索
制度和治理体系的完善离不开推进制度创新。基层是国家制度体系和治理体系的基础和基石，是探索和推进制度创新的重要场所。制度体系建设要处理好顶层设计、分层对接、基层探索的关系，鼓励基层大胆创新、大胆探索，为制度体系和治理体系的创新发展提供丰富的“土壤”。党的十九届四中全会《决定》要求：及时对基层创造的行之有效的治理理念、治理方式、治理手段进行总结和提炼，不断推动各方面制度完善和发展。在改革方法论上，要坚持摸着石头过河的改革方法论。习近平总书记指出：“不能说改革开放初期要摸着石头过河，现在再摸着石头过河就不能提了……要采取试点探索、投石问路的方法，取得了经验，形成了共识，看得很准了，感觉到推开很稳当了，再推开，积小胜为大胜。摸着石头过河和加强顶层设计是辩证统一的，推进局部的阶段性改革开放要在加强顶层设计的前提下进行，加强顶层设计要在推进局部的阶段性改革开放的基础上来谋划。”鼓励基层改革试点，对于全局而言具有重要的功能，包括：获取全局的改革经验；分摊、控制改革风险与成本；以示范引领，增强改革共识；一地创新、多地复制，放大改革创新的规模效应等。因此，在推进基层治理现代化中，应注重为基层减负、容错、赋权、增能，创造基层探索创新的良好环境，改善“上面千条线，下面一根针”“上面千把锤，下面一根钉”“上面千把刀，下面一颗头”等基层治理负荷过重的现象。
（二）提高制度执行力
制度的生命力在于执行。在制度体系建设中，制度制定很重要，制度执行更重要。习近平总书记指出：“我们总体上已进入有规可依的阶段，目前的主要问题是有规不依、落实不力。一些部门执行制度先紧后松、上紧下松、外紧内松，制度成了‘橡皮筋’、‘稻草人’，产生‘破窗效应’。”可见，从全局角度看，国家治理能力建设的主要矛盾是制度体系基本形成与制度执行相对乏力的矛盾。推进国家治理能力现代化的重点是提高制度执行力，推动各类制度落地实施。
1.构建全覆盖的制度执行监督机制
从具体的治理实践活动看，一些制度执行不力，主要表现为：有的人对制度缺乏敬畏，根本不按照制度行事，制度被束之高阁，产生制度休眠现象；有的人以会议贯彻会议、以文件落实文件，产生形式主义制度执行现象；有的人千方百计钻制度空子、打擦边球，产生选择性制度执行现象；有的人对制度某个要素进行置换更改、替换、附加，甚至随意更改制度，导致制度执行异化，产生低效制度执行现象。习近平总书记指出：“要构建全覆盖的制度执行监督机制，把制度执行和监督贯穿区域治理、部门治理、行业治理、基层治理、单位治理的全过程，坚决杜绝制度执行上做选择、搞变通、打折扣的现象，严肃查处有令不行、有禁不止、阳奉阴违的行为，确保制度时时生威、处处有效。”我国国家治理体系中，制度化的制度执行监督机制主要有：党委政府督查机制、审计部门审计监督机制、政府绩效评估与管理机制、纪委巡视监督机制、问责机制、其他部门的专项督查机制等。近年来，中央环保督察机制在推动生态环境领域制度执行方面发挥了有效作用。对于党委和政府关注的重点工作和重大事项，可以建立健全专项督查机制，切实推动有关领域制度执行。在强化制度监督过程中，引入闭环管理理念，加强执行反馈，进行“事后复盘，事前推演”，推进制度监督迭代升级。
2.创新执行机制，提高制度执行力
高效的制度执行力需要高效的制度执行机制予以支撑。机制是在制度之下推进制度执行的微观载体和具象化的外在形式。在实际工作中，怎样设计高效的执行机制？当前，各地方各领域在治理实践中都探索建立起了许多执行机制，形成了机制“遍地开花”的局面，党政机构文件中冠以“机制”名称的措施繁多。结合各类执行机制运行的实际效果，应对存量的执行机制进行成本—收益评估，动态优化执行机制。从国内外制度执行的经典案例可以看出，高效执行机制具有的主要特点是：简约可实施、实现激励相容、低成本高收益等。针对具体的制度实施，构建新的执行机制，应体现出高效执行机制的特点，确保执行机制务实管用。
此外，社会公众是制度执行的重要主体，构成国家治理能力、制度执行力建设的外部环境和生态条件。现代化理论认为，人的现代化是国家现代化、治理现代化的微观基础。提高制度执行力、推进国家治理现代化离不开微观社会个体的有效参与。要加强制度宣传教育，提高社会公众对具体制度的制度认同度、制度执行遵从度。综合上述三个方面的制度执行力建设路径，制度执行监督机制是推动制度执行的“他动”路径，创新执行机制、提高执行遵从是推动制度执行的“自动”“主动”路径。从这三个方面全方位着力，共同提高制度执行力，促进制度优势更好转化为治理效能。
（三）提高治理能力
国家治理能力建设既包括作为整体的国家地区治理能力、组织机构治理能力，也包括作为个体的领导干部治理能力。习近平总书记指出：“真正实现社会和谐稳定、国家长治久安，还是要靠制度，靠我们在国家治理上的高超能力，靠高素质干部队伍。”在提高制度执行力的同时，也要加强领导干部的治理能力建设，切实把我国制度优势转化为治理效能。当前，面对日益复杂的国内外环境和“一难、两难、多难”等复杂局面，在“既要、又要、还要”的多重目标下，提高各级领导干部治理能力尤其紧迫。如何提高治理能力？习近平总书记指出：“治理”和“管理”一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。党的十九届四中全会要求：加强系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，把我国制度优势更好转化为国家治理效能。这为加强领导干部治理能力提供了基本方向和基本遵循。
1.变碎片化治理为系统治理
作为超大规模国家，我国国家治理体系是一个超大规模的系统，各类治理主体、治理问题相互联系、相互关联。党的二十大报告指出：“必须坚持系统观念。万事万物是相互联系、相互依存的。只有用普遍联系的、全面系统的、发展变化的观点观察事物，才能把握事物发展规律。”推进国家治理现代化要坚持系统观念，加强系统治理。现代社会的流动性、动态性日益增强，与传统社会条件下静态的条块分段式管理形成了矛盾，产生了碎片化治理的低效治理困境。首先，要坚持党的全面领导，尤其是要坚持党中央的集中统一领导，坚决拥护“两个确立”和做到“两个维护”。这是我国国家治理实现系统治理的独特优势。其次，建立健全顶层设计机制、统筹协调机制，发挥各类具有中枢机关职能的机构、领导小组统筹协调作用，提高政策制定、方案制定的含金量。再次，针对跨部门、跨地区等跨界事务，各部门、各地区要“主动跨前一步”，打破部门本位、地方本位，强化跨部门跨地区协调和沟通机制建设。治理体系中，部门之间、地区之间、条块之间的交界地带和交叉领域容易成为都不管的“治理盲区”甚至是治理“空白地带”。在国家治理现代化进程中，重点加强交界地带和交叉领域的治理体系和治理能力建设。比如，从地理上看，要按照补短板的管理学改进逻辑，重点加强边疆地区、省际边界地区的治理体系和治理能力建设，提高国家治理涉及的“边缘地带”“边缘领域”的治理水平。最后，在管理与服务上，引入联合行政审批、联合行政执法、推进政务服务的集中供给等创新机制，加强政府监管与政务服务的系统治理。
2.变过度依赖人治为依法治理
法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。随着人民群众对公平正义和法治需求的日益增长，传统单纯强调人治的治理方式和治理理念已不再适应新的形势需要。只有推进全面依法治国和坚持依法治理，才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性，才能最大限度凝聚社会共识。首先，领导干部要坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化，从习惯于人治思维、迷恋于以权代法的过度依赖人治转向依法治理。领导干部的管理行为要坚持运用法治思维和法治方式办事。比如，在决策拍板行为中，考察拍板行为的法律依据和制度依据，避免随意拍板、无制度依据拍板现象。其次，坚持依法治理，要明确政府与市场、社会的职责界限，实现政府“有所为、有所不为”，避免陷入政府包办式治理。再次，处理好改革与法治的关系。习近平总书记指出：“坚持改革决策和立法决策相统一、相衔接，立法主动适应改革需要，积极发挥引导、推动、规范、保障改革的作用，做到重大改革于法有据，改革和法治同步推进，增强改革的穿透力……对实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权，既不允许随意突破法律红线，也不允许简单以现行法律没有依据为由迟滞改革。”在法治与改革的关系上，要纠正和厘清一些认识上的误区：改革要上路、法律要让路；法律就是要保持稳定性、权威性、适当的滞后性，法律很难引领改革等错误认识。
3.变末端治理为源头治理
从过程和环节划分，治理活动分为源头治理、中端治理、末端治理。古人说：“上医治国，中医治人，下医治病”“消未起之患、治未病之疾，医之于无事之前”。像医学治病向预防医学发展一样，现代化的国家治理既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病，实现从末端治理走向源头治理。从实践来看，在有的领域和有的地方，过度强调和重视“头痛医头脚痛医脚”末端治理，导致治理“治标不治本”现象仍然存在。在治理能力现代化建设中，要转变治理理念、优化治理方式，抓大本大源，强化源头治理。一方面，从社会治理总成本和总收益看，源头治理是比末端治理成本更低、治理更有效的治理方式。现代公共管理理论认为：公共管理的目的“花少量的钱预防，而不是花大量的钱治疗”！另一方面，源头治理是有效的治理路径。以安全生产为例，海恩法则认为，任何安全事故都是可以预防的，每一起严重事故的背后，必然有29次轻微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隐患。这表明，在安全生产领域，从事故隐患抓起，能够有效防止和避免重大事故发生。针对治理问题易发多发的领域，应不断健全源头治理机制，从源头上查找和分析问题，促进治理行为从重视末端治理向源头治理转变。
4.变行政单一化治理为综合治理
从治理工具和依靠力量划分，治理分为单一行政化治理、多元综合治理。传统时代，社会公共事务相对简单，运用单一行政化治理工具往往能够奏效。随着工业化、城市化、信息化的深度发展，社会公共事务的复杂度显著提升。面对各类社会治理难题，仅靠单一行政工具和力量是不够的，必须综合运用各种治理工具，推进共建共治共享，实现综合治理。在社会治理领域，首先，发挥社会力量的积极作用，实现治理主体外移。改变传统行政模式下政府包办、政府“单兵作战”“跳独杆舞”的单中心治理格局，建立健全社会力量参与社会治理的制度机制，壮大社会治理的力量。其次，更加重视基层的作用，实现治理重心下移。基层是国家治理现代化的基石，也是国家治理现代化建设的基础单元。我国社会治理在权责配置、资源配置方面重心偏高，难以有效满足群众日益增长的美好生活需要。在推进国家治理现代化进程中，应把基层作为治理现代化的重点，率先推进基层治理体系和能力现代化。基层治理体系和治理能力现代化的有效推进，既能有效满足基层群众的公共服务需要，也能为县级、市级、省级乃至更高层级治理现代化提供经验借鉴。再次，坚持依法治国和以德治国相结合，实现“软法”与“硬法”工具在社会治理中的有机结合。以基层矛盾纠纷化解处置为例，坚持和发展新时代“枫桥经验”，发挥社会、基层和“软法”的积极作用。最后，坚持数字赋能，运用信息化、数字化技术工具，放大各类治理工具的治理效能。加强综合治理过程中，随着各类治理工具的引入和引用，也要提高各类治理工具的协同性，走向协同治理，避免治理工具综合应用后可能发生的“合成谬误”甚至治理工具冲突。比如，有的地方在基层治理（乡村治理、社区治理）中，建设政治（党建引领）、自治、法治、德治、智治的“五治融合”机制，有效放大了各类治理工具、治理主体的治理效能。
5.提升治理数字化、智能化水平
相比较于传统时代的国家治理，当代推进国家治理体系和治理能力现代化面临难得的机遇和条件，即现代信息技术和数字技术的蓬勃发展。习近平总书记指出：“更加重视运用人工智能、互联网、大数据等现代信息技术手段提升治理能力和治理现代化水平。”为什么信息化数字化智能化技术能够赋能国家治理现代化？背后存在多个重要的功能和机理，主要体现为：降低治理信息不对称、降低超大规模的治理成本、放大有限的人力资源效能、推进治理精细化、敏捷化等。大有大的优势，大也有大的难处。从难处来看，治理规模越大，治理信息、治理命令、治理政策措施上传下达越困难，越容易发生“一刀切式”治理、“层层加码式”治理等机械式治理与粗放式治理现象。信息化数字化智能化技术，为超大规模国家优化治理方式、避免机械式治理与粗放式治理提供了技术支撑。在治理实践中，要注重运用数字技术，提高治理的精细度、精准度、敏捷度，走向精细化治理、精准化治理、敏捷治理。比如，把数字化智能化技术运用于政策制定和执行中，能够促进政策制定的精细化、政策执行的精准化，实现了“人找政策”到“政策找人”的转变。此外，也要注意数字赋能治理的风险和挑战，包括：信息安全问题、数据与信息共享问题、资源浪费重复建设与数字负担问题、数字鸿沟问题、数据真实性问题、个人隐私与权利保护问题等。
（作者：赖先进，博士，中共中央党校<国家行政学院>国家治理教研部<电子政务研究中心>教授，北京大学国家治理研究院兼职研究员。本文来源于《中国井冈山干部学院学报》2024年第3期）
