摘要：新型城镇化和乡村全面振兴都是推进中国式现代化必须高度重视的重大战略，是影响构建新发展格局、推进高质量发展和增进民生福祉的重大现实问题。推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合不是可以自动实现的，要高度重视统筹新型城镇化和乡村全面振兴的重要性和紧迫性。但就当前而言，统筹新型城镇化和乡村全面振兴仍然面临一系列困难和问题。要注意廓清统筹新型城镇化和乡村全面振兴面临的主要任务，推进农业转移人口市民化提质扩面，推进城乡产业梯度化、差异化、协同化发展，建设宜居宜业和美乡村，以县城为枢纽打造县域城乡融合发展的战略支点，推进城乡基础设施互联互通和城乡基本公共服务均等化，健全城乡低收入人口、欠发达地区和问题地区常态化帮扶机制。

2023年12月召开的中央经济工作会议坚持稳中求进工作总基调，就做好2024年经济工作进行了重大部署，明确提出了“统筹新型城镇化和乡村全面振兴”的要求，并将“坚持不懈抓好‘三农’工作”和“推动城乡融合、区域协调发展”各作为专门一项，列入2024年推动高质量发展九项重点工作中，强调“要把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来，促进各类要素双向流动，推动以县城为重要载体的新型城镇化建设，形成城乡融合发展新格局”[1]。2023年12月召开的中央农村工作会议进一步强调，“统筹新型城镇化和乡村全面振兴，提升县城综合承载能力和治理能力，促进县域城乡融合发展”[2]。这是以习近平同志为核心的党中央统筹把握中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局，聚焦经济建设这一中心工作和高质量发展这一首要任务，立足当前、着眼长远，面向“巩固和增强经济回升向好态势”和“以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业”等需求，就新时代新征程构建新型工农城乡关系作出的重大战略决策和现实选择。那么，如何认识统筹新型城镇化和乡村全面振兴的重要性与紧迫性，当前统筹新型城镇化和乡村全面振兴面临哪些严重困难和问题，推动新型城镇化和乡村全面振兴应该将哪些方面作为中心任务，本文试就这些问题进行探讨和分析。

一、高度重视统筹新型城镇化和乡村全面振兴的重要性与紧迫性

(一)工农关系、城乡关系一直是我国经济发展和现代化建设中的重大关系，新型城镇化和乡村全面振兴都是推进中国式现代化必须高度重视的重大战略

城镇化是随着经济社会发展，特别是工业化的推进，非农产业向城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是经济社会发展和推进现代化进程的必然趋势。2014年，中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》强调，城镇化是现代化的必由之路，是保持经济持续健康发展的强大引擎，是加快产业结构转型升级的重要抓手，是解决农业农村农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是促进社会全面进步的必然要求；“随着内外部环境和条件的深刻变化，城镇化必须进入以提升质量为主的转型发展新阶段”,要“紧紧围绕全面提高城镇化质量，加快转变城镇化发展方式，以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化；以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展；以综合承载能力为支撑，提升城市可持续发展水平；以体制机制创新为保障，通过改革释放城镇化发展潜力，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路，促进经济转型升级和社会和谐进步”[3]。《国务院关于“十四五”新型城镇化实施方案的批复》(国函[2022]52号)强调：“以推动城镇化高质量发展为主题，以转变城市发展方式为主线，以体制机制改革创新为根本动力，以满足人民日益增长的美好生活需要为根本目的，统筹发展和安全，深入推进以人为核心的新型城镇化战略，持续促进农业转移人口市民化，完善以城市群为主体形态、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化格局，推动城市健康宜居安全发展，推进城市治理体系和治理能力现代化，促进城乡融合发展，为全面建设社会主义现代化国家提供强劲动力和坚实支撑。”[4]党的二十大报告进一步强调：“推进以人为核心的新型城镇化，加快农业转移人口市民化。以城市群、都市圈为依托构建大中小城市协调发展格局，推进以县城为重要载体的城镇化建设。”[5]

习近平总书记在党的十九大报告中首次提出要实施乡村振兴战略，明确指出“要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。”[6]此后，习近平总书记反复强调，“实施乡村振兴战略是关系全面建设社会主义现代化国家的全局性、历史性任务”[7]274,“乡村振兴是包括产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴的全面振兴”[7]293。在2020年12月召开的中央农村工作会议上，习近平总书记强调，“脱贫攻坚取得胜利后，要全面推进乡村振兴，这是‘三农’工作重心的历史性转移”,“逐步实现由集中资源支持脱贫攻坚向全面推进乡村振兴平稳过渡”[8]。2023年12月召开的中央农村工作会议和2024年中央“一号文件”进一步强调，“把推进乡村全面振兴作为新时代新征程‘三农’工作的总抓手”[9]。

我国幅员辽阔、人口众多，长期以来我们党高度重视工农关系、城乡关系。以习近平同志为核心的党中央坚持把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，深化对新时代处理工农城乡关系的规律性认识。2013年11月中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”,要“健全城乡发展一体化体制机制”[10]。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确指出，“强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系”[11]。习近平总书记在党的二十大报告中明确提出了“全面建成社会主义现代化强国”和“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”的使命任务[5]。2023年12月召开的中央经济工作会议强调，“必须把推进中国式现代化作为最大的政治”[12]。2024年4月30日，习近平总书记主持召开中共中央政治局会议，决定召开二十届三中全会，重点研究进一步全面深化改革、推进中国式现代化问题[13]。实现新型城镇化和乡村全面振兴的水平与质量，都是检验推进中国式现代化成色和质量的重要标尺。推进新型城镇化和推进乡村全面振兴都是推进中国式现代化过程中必须长期坚持的重大战略问题，关系强国建设、民族复兴伟业，不可顾此失彼，有所偏废。

(二)推进新型城镇化和乡村全面振兴都与城乡经济社会结构转型密切相关，是影响构建新发展格局、推进高质量发展和增进民生福祉的重大现实问题

在当前乃至今后相当长的时期内，我国都处于城乡经济社会结构快速转型期。我国城镇人口占总人口的比重1995年仅为29.0%,2023年已达66.2%,28年间年均递增1.33个百分点。在乡村人口占全国人口比重不断降低的同时，乡村人口总量自1996年开始呈现不断减少的趋势。2023年，全国乡村人口47 700万人，1996—2023年28年间年均减少1 365.96万人(见图1)。我国从2000年开始进入老龄化社会，65周岁及以上人口占总人口的比重达到7%。从2021年开始，进入中度老龄化社会，65周岁及以上人口占总人口的比重超过14%,2023年达到15.4%。与此同时，我国0～14周岁人口占总人口的比重，自2006年开始一直低于20%,虽然“十三五”期间有所回升，但自2006年以来在总体上呈现下降趋势，2023年仅为16.4%①。与此同时，农村人口和劳动力的老龄化特别是高龄化发展更快。以2022年为例，65周岁及以上人口占总人口的比重，在全国城市人口、镇人口和乡村人口中分别是12.0%、13.3%和19.3%;乡村人口中65周岁及以上人口占比高出城市人口7.3个百分点；80周岁及以上人口占比，在全国城市人口、镇人口和乡村人口中分别是2.3%、2.4%和3.6%,在乡村人口中高出城市人口1.3个百分点②。

图1 20世纪80年代以来我国城乡人口和城镇化率的变化

改革开放以来，特别是进入21世纪以来，农民工一直是影响我国城乡经济社会结构转型的重要积极力量，也对畅通城乡循环和推动高质量发展产生深刻影响。国家统计局从2008年底开始建立农民工统计监测调查制度。根据这套数据，2008年全国农民工总量为22 542万人，其中外出农民工14 041万人，本地农民工8 501万人，分别占62.3%和37.7%;到2023年，全国农民工总量增加到29 753万人，其中外出农民工、本地农民工分别为17 658万人和12 095万人，分别占59.3%和40.7%;从2008年到2023年15年间，全国农民工总量、外出农民工、本地农民工数量分别年均递增1.9%、1.5%和2.4%,年均分别增加480.73万人、241.13万人和239.60万人。近年来，在农民工总量增长放缓的同时，农民工结构也有较大变化。总体而言，在本地就业的农民工数量增长更快。当然，自2020年开始的连续3年新冠疫情及其防控，也导致农民工总量及其结构变化出现较大波动(见图2)。到2023年末，在城镇居住的农民工有12 816万人，占农民工总数的43.1%③。

图2 近年来农民工总量和外出农民工、本地农民工数量的变化

城乡经济社会结构转型与城乡居民的民生福祉息息相关，对许多农村居民、农业转移人口就业增收乃至农村家庭教育、养老等民生福祉的影响更为深刻。构建新发展格局是新发展阶段重塑我国国际合作和竞争新优势的战略选择，也是基于当前复杂性、严峻性和不确定性明显上升的外部环境，我国主动识变应变求变的现实需要。高质量发展是全面建设社会主义现代化国家的首要任务，是把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的客观要求。而构建新发展格局、推动高质量发展，也会影响到当前城乡居民的民生福祉，推进新型城镇化和乡村全面振兴与城乡居民切身利益密切相关，甚至通过影响农村劳动力流动和“在干中学”的机会而影响其人力资本质量的提升。实现新型城镇化和乡村全面振兴的水平与质量都影响着“不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”的成色和质量。坚持以人民为中心的发展思想，将人民群众对美好生活的向往作为我们的奋斗目标，不断提升城乡居民的获得感、幸福感、安全感，也要求我们高度重视统筹新型城镇化和乡村全面振兴的重大战略意义。正如习近平总书记强调的，“现代化的最终目标是实现人自由而全面的发展。现代化道路最终能否走得通、行得稳，关键要看是否坚持以人民为中心。现代化不仅要看纸面上的指标数据，更要看人民的幸福安康”[14]。

推进新型城镇化和乡村全面振兴，立足城乡经济社会结构转型的现实基础，又会对城乡经济社会结构转型的方向、重点和路径选择产生深刻影响，进而影响构建新发展格局、推进高质量发展和增进民生福祉的成色与质量，影响国民经济循环特别是城乡循环的畅通性。如推进新型城镇化，强化城镇化对经济社会发展的“火车头”作用，促进乡村劳动力和资源、要素向城镇自由流动，不仅有利于提升劳动力等生产要素素质，还会推动资源配置由边际生产率较低的乡村部门转向边际生产率较高的城镇部门，促进整个社会生产率和产业体系质量、效益、竞争力的提升。推进乡村全面振兴，促进乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴相互成就，不仅可以为推进新型城镇化提供雄厚底蕴，夯实其可持续发展基础，有利于提升新型城镇化水平，提高经济社会结构转型的韧性和安全水平，还有利于守牢确保国家粮食安全、有效防范规模性返贫等底线，并通过推进乡村经济、社会、文化、生态等各领域高质量，促进乡村生产能力、生活水平、生态环境治理能力、文化水平和安全水平的提高甚至乡村美学价值的提升，有利于防范经济社会结构转型风险，化解农业和乡村发展滞后给国民经济和社会发展带来的制约与挑战。

(三)推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合不是可以自动实现的，二者很容易形成矛盾和制约关系并加剧经济社会运行风险

2023年12月召开的中央经济工作会议强调，“要把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来”[12]。这说明，推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合本身存在较大难度。实际上，二者本是一个矛盾统一体，既有相依相促的一面，也有对立掣肘的一面。前者如随着新型城镇化的推进，农业劳动力向城镇转移，为发展农业规模经营创造了条件，有利于提高农业质量效益和竞争力，进而有利于推进乡村全面振兴。后者如随着农村青壮年劳动力大量进城，农村劳动力老弱化问题凸显，不利于提高农业质量效益和竞争力，导致农村自我发展自我保护能力下降，降低乡村发展韧性，并削弱其抗风险能力。我们经常说的资源要素从农村向城市单向流动，就在很大程度上反映了推进新型城镇化和推进乡村全面振兴的矛盾。

当前，城乡发展不平衡、“三农”发展不充分仍是我国发展不平衡不充分问题的突出表现，由此，推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合的重要性和紧迫性更加凸显。以2023年为例，城镇居民人均可支配收入为51 821元，农村居民人均可支配收入为21 691元，城镇居民人均可支配收入相当于农村居民人均可支配收入的2.39倍，二者绝对差距为30 130元。相比之下，2010年，城镇居民人均可支配收入相当于农村居民人均可支配收入的2.99倍，前者高出后者12 506.7元。近年来， 我国城乡收入相对差距虽然有所缩小，但绝对差距仍呈明显的扩大态势。根据前文数据，由于乡村人口老龄化特别是高龄化程度明显高于城镇，加强农村养老等公共服务、促进城乡养老服务均等化，是一项更为艰巨而复杂的任务。考虑到乡村在养老基础设施、养老服务可得性和养老服务支付能力上与城镇的巨大反差，情况更是如此。推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合的重要性紧迫性和实施难度可见一斑。

2012年12月召开的中央经济工作会议就提出要“走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路”[15],2013年12月召开的中央城镇化工作会议提出要“走中国特色、科学发展的新型城镇化道路”“把促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化作为首要任务”[16],但在2017年党的十九大报告中，习近平总书记仍然提出要“实施乡村振兴战略”[6],这在很大程度上正是为了从全局和整体上更好地矫正城镇化过程中已经存在或可能出现的偏差。何况，随着工农之间、城乡之间相互联系、相互影响、相互作用的增强，城乡之间的人口、劳动力和资源、要素流动日益频繁，城乡之间日益呈现“你中有我，我中有你”的融合发展关系，越来越多的问题“表现在‘三农’,但根子在城市”,抑或“表现在城市，但根子在‘三农’”,需要跳出“三农”看“三农”、跳出城市看城市[17]。因此，城乡融合发展的实践也对“把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来，促进各类要素双向流动”日益提出强烈需求，稍有大意，很容易导致城乡之间不是相辅相成、相得益彰，而是相互制约、相互拖累。况且，当今世界，突发事件多发频发重发，且往往具有紧急性、不确定性、公共威胁性、严重破坏性、广扩散性和强叠加性等特点[18]。特别是世界百年变局加速演进，外部环境的复杂性、严峻性和不确定性明显上升，加之国内发展的周期性、结构性、体制性矛盾交织，重点领域风险隐患增多，推动经济回升向好仍面临诸多挑战。这些问题很容易导致对“三农”发展在政策和资源配置上的支持出现暂时性、阶段性的虚化、弱化，使得“三农”领域的短板弱项和困难问题转化为经济社会发展和运行过程中的风险。在此背景下，统筹新型城镇化和乡村全面振兴更加重要和紧迫，必须久久为功、持续发力，力求善作善成!

二、当前统筹新型城镇化和乡村全面振兴面临的困难和主要问题

(一)区域中心城市能级和引领带动作用亟待提升，城市群、都市圈内部城镇间的分工协作、优势互补和网络发展格局亟待强化

近年来，我国完善城镇化空间布局，发展壮大城市群、都市圈，优化提升区域中心城市功能等，在总体上取得较大进展。但就总体而言，仍有许多区域中心城市特别是其中的大城市、特大城市片面追求外延增长，对内涵提升和发展方式转变重视不足，导致城市承载功能过多，产业发展过度集中集聚，甚至城市发展过度依靠政策优惠和公共资源倾斜配置，导致中心城市对周边地区的资源、要素抽吸过度，自身人口膨胀、规划滞后、交通拥堵、房价过高、环境污染、就业困难、公共服务布局不合理等“城市病”问题凸显。加之，新型城市建设滞后，城市治理科学化精细化智能化水平有待提升，许多中心城市空间结构和品质与发挥中心城市作用的要求相比仍有很大差距，影响中心城市发展特色和能级的提升，导致其对周边区域的创新引领和辐射带动作用不强。特别是，许多地方宏观政策导向和资源配置过度向大城市、特大城市或区域中心城市倾斜，容易导致大城市、特大城市对资源和要素的抽吸过度，极化效应显著，但发挥辐射带动效应面临的约束加重，制约了区域中心城市对乡村振兴和“三农”发展引领带动作用的提升。

当前，城市群、都市圈日益成为影响新型城镇化和乡村振兴的重要平台，受到各级政府的重视。但由于推进城市群、都市圈建设的时间短，在现有的许多城市群、都市圈内部，中心城市与不同类型、不同层次城镇之间，特别是与不同层次的节点城市之间同质性强，产业和城镇特色不鲜明，中心城市的引领辐射带动功能难以通过梯级节点城市形成有效的中转放大效应，更难以形成分工协作、优势互补和网络联动关系。有些城市甚至过度追求产业发展和基础设施、公共服务自成体系，走全面、综合型城市发展道路，导致许多地方普遍存在“大城市是小城市的放大版，小城市是大城市的缩小版”的现象。在城市群、都市圈内部，不同类型、不同层次城镇之间跨区域协调机制建设滞后，合作共赢、风险共担意识培育不足，往往导致城市群、都市圈的内部治理难以有效加强，区域市场分割问题难以有效化解，规划对接和空间管制、基础设施联通、公共服务甚至重大项目布局的统筹协调在总体上多属初级阶段。这在相当程度上制约了区域或城市协作，以及区域或城乡融合、产业融合取得实质性进展，甚至容易导致在城市群、都市圈内部不同城市之间、城乡之间的协作和融合出现“台上手拉手，台下脚踢脚”的现象。在此背景下，城市群、都市圈内部中心城市与不同层次的节点城市之间，不同类型、不同层次城市之间开放包容不足，容易出现竞争有余、合作滞后甚至内卷严重的现象，影响城市群、都市圈的高质量发展，更影响城镇化对乡村振兴辐射带动作用的发挥，不利于增强城市、城市群和都市圈对农业转移人口市民化的承载能力。

(二)以县城为重要载体的城镇化建设滞后，影响推进新型城镇化和乡村全面振兴的可持续发展

县城作为我国城镇体系的重要一环，是协调城乡、衔接工农的重要节点，也是城乡融合发展的底座和支撑。以县城为重要载体的城镇化建设，是统筹新型城镇化和乡村全面振兴的重要抓手，也是统筹新型城镇化和乡村全面振兴落地见效的关键领域，对于促进农民就地就近转移就业和城镇化，对于扩大内需、促进农民农村共同富裕都具有重要的战略意义。近年来，党中央、国务院和有关部委对于推进以县城为重要载体的城镇化建设高度重视，推进县城补短板强弱项不断走深走实。但就总体而言，推进以县城为重要载体的城镇化建设仍然任重道远、道阻且长。许多县城产业发展和就业吸纳能力不强，缺乏富有竞争力和辐射力的特色优势产业作为支撑；产业配套设施、市政公用设施、公共服务设施、环境基础设施等短板弱项显著，城市发展的历史传承和地域文化彰显不足，个性特色和魅力也不鲜明，影响其功能品质的提升。至于将城镇化简单等同于城市建设，片面追求城市外延扩张，导致产业发展、生态涵养、基础设施、公共服务与城市建设脱节，功能品质短板弱项加剧，宜居宜业宜游宜创性不足，绿色、智慧、人文、韧性城市建设滞后，更是一个普遍问题。以县城为代表的中小城市发展及其综合承载能力不足，不仅导致新型城镇化的推进容易面临底蕴不足、支撑不力的困扰，妨碍大中城市资源、要素向农业农村的流动，影响农村居民到中小城市的就业质量和在县城落户的生活品质；还容易因县城对乡村辐射带动力不强而影响县域城乡融合发展和乡村振兴的质量，最终会影响新型城镇化和乡村全面振兴的可持续发展。

此外，对县城发展的分类引导和特色培育不足，往往导致县城功能定位不清、发展方向不明，也在相当程度上加剧了其短板弱项。中共中央办公厅 国务院办公厅2022年5月印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》要求加快发展大城市周边县城、积极培育专业功能县城、合理发展农产品主产区县城、有序发展重点生态功能区县城、引导人口流失县城转型发展[19]。但就总体而言，由于文件落地见效在客观上需要经历一个渐进的过程，对这些县城分类引导和特色培育不足仍是普遍问题。加之，随着城市群、都市圈建设的推进和交通路网格局的变化，有些县城或重点镇处于城市群、都市圈重要节点位置，发展潜力较大，按照高质量发展要求可望作为新生型城市培育；而有些县城由于诸多原因发展势头弱化甚至出现衰退现象，作为区域经济中心的作用也容易被其他城镇替代。还有部分县城实际上处于二者之间，但发展难度和出现衰退的可能性在不断增加，影响其发展质量的提升，也难以对统筹新型城镇化和乡村全面振兴发挥重要的桥梁纽带作用。

(三)乡村人口老弱化和村庄分化问题凸显，县域城镇体系和县乡村规划体系调整滞后问题加重

前文数据已经显示，近年来随着城乡经济社会结构转型的深入推进和农村青壮年劳动力大量进城，农村人口和劳动力总量减少、老龄化加重问题凸显，村庄空心化日趋普遍化与少数村庄实心化并存现象不断加重。到许多地方调研可见，从事农业生产的劳动力大多数年龄在60岁甚至70岁以上，存在“50后”“60后”劳动力种地“干不动”(体力、技术和经营管理能力都跟不上)、“70后”“80后”劳动力不愿种地(种地一年不如打工一月)、“90后”“00后”劳动力既不愿种地也不会种地的现象。许多乡村地区，除逢年过节外，居民主要是老人、儿童和妇女，外加少数智力较差或因家有老弱病残离不开者，有的地方妇女和儿童也随父母大量进城了。在越来越多的乡村地区，70岁以上的老人和正在读书的少年儿童成为乡村主流人群，年青人只是把乡村作为老家的“过客”,甚至过年回乡往往也是住在镇上。在许多乡村特别是自然村大量撤并的同时，越来越多的乡村地区出现“人去村空”、常住人口远远少于户籍人口的现象。根据张云华的资料，从2000年到2021年，我国村庄(自然村)数从353.6万个减少到236.1万个，减少了33.2%,平均每个自然村常住人口仅211人；我国行政村数从2004年的64.4万个减少到2021年的49万个，减少了23.9%,平均每个行政村常住人口仅1 018人[20]。与此同时，在少数城郊乡村或产业强村强镇，由外来人口形成的“新村民”迅速增加，甚至远远超出本村户籍人口，导致乡村生活空间面临较大压力，对乡村基础设施和公共服务需求迅速膨胀的趋势日益显著。

但就总体而言，县域城镇体系和县乡村规划体系调整滞后，影响构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，也不利于提升县域城镇体系的综合功能和网络效应。这不仅导致县城作为推进新型城镇化与乡村全面振兴桥梁纽带、作为推进乡村振兴龙头等作用难以得到有效发挥，还导致区域中心城市、城市群、都市圈对推进乡村振兴的引领带动作用难以通过县域城镇体系布局和县乡村空间布局的优化而得到有效传递和释放，进而导致推进新型城镇化与推进乡村全面振兴在资源、要素方面竞争有余，合作、协调不足，妨碍二者的统筹推进和协调发展。县域城镇体系和县乡村规划体系调整滞后还给统筹城乡国土空间开发格局、优化乡村生产生活生态空间、分类推进乡村振兴增加了障碍，影响对乡村土地的集约节约利用和乡村振兴的高质量发展，不利于乡村在对城市的“借势发展”中培育“造势发展”能力。2009—2022年，全国乡村人口总量从6.89亿人减少到4.91亿人，下降了28.7%;但村庄用地面积却由1 847.28万公顷增加到2 136.98万公顷，增加了15.7%;人均村庄用地面积增加了62.4%[21]。此外，县域城镇体系和县乡村规划体系调整滞后，往往还导致加强农村基础设施和公共服务能力建设，容易因乡村人口老龄化和村庄空心化造成长期战略性浪费。对少数城郊乡村和强村强镇实心化重视不足，也导致此类乡村更容易面临基础设施和公共服务能力建设严重滞后的困扰。

(四)城乡、区域、人群之间的收入差距较大，城乡基础设施和公共服务能力的差距更大

当前，不仅城乡之间收入差距较大，不同乡村区域之间的收入差距更大。如2022年全国农村居民人均可支配收入为20 132.8元，仍有23个省份农村居民人均可支配收入低于全国平均水平，这些省份多属于中西部地区和东北地区；全国13个粮食主产区中，仅江苏、山东两省农村居民人均可支配收入高于全国平均水平；在全国31个省、自治区、直辖市中，农村居民人均可支配收入最高者为上海市(39 729.4元),最低者为甘肃省(12 165.2元),前者相当于后者的3.27倍。同年，中西部22个省(区、直辖市)脱贫县农村居民人均可支配收入为15 111.2元，仅及全国农村居民人均可支配收入的75.1%。按五等份分组，2022年在城镇居民中，低收入户居民人均可支配收入相当于高收入户的15.8%;而在农村居民中，低收入户居民人均可支配收入仅相当于高收入户的10.9%;且2021、2022年连续两年，在农村居民中，低收入户人均可支配收入的增速均为各收入组中较低者。以2022年为例，在农村居民中，各占20%的低收入户、中间偏下户、中间收入户、中间偏上户、高收入户人均可支配收入分别较上年增长3.5%、3.3%、5.5%、6.4%和7.0%。除收入差距外，当前城乡差距大，最直观、最现实并且农民反映最强烈的，是乡村较城镇在基础设施和公共服务方面的落差。这是影响广大农民获得感、幸福感、安全感最突出的痛点，是农业农村发展最突出的短板，也是需要加强宜居宜业和美乡村建设的重要原因所在。正如习近平总书记指出的，现阶段“城乡差距大最直观的是基础设施和公共服务差距大”[22]。

近年来，在巩固拓展脱贫攻坚成果、防止规模性返贫的同时，各级政府对农村基础设施和公共服务能力建设的政策支持不断加大。但是，在许多地方，农村基础设施和公共服务能力建设还或多或少地存在着类似追求“村村通”的倾向，不注意分析乡村人口、村庄形态和布局以及产业园区空间分布的分化演变趋势，过度追求向行政村或农户覆盖，甚至搞行政区域全覆盖，导致向常住人口服务覆盖难以突出重点、聚焦发力，影响农村基础设施和公共服务能力建设的质量及其可持续发展能力；甚至容易导致当前“加强”的基础设施、公共服务能力建设看似有效实现了农村基础设施和公共服务能力的“补短板”,却容易在未来形成基础设施和公共服务能力的大量闲置和浪费有些空心化严重或有农户零星居住的村庄，片面追求基础设施和公共服务到村到户，还不如将其迁出更为划算。至于许多地区，农村基础设施和公共服务运营管护机制不健全，不仅拉大了城乡基础设施和公共服务的差距，还制约着农村基础设施和公共服务补短板的成效及其可持续性。

(五)统筹城乡、融合城乡的改革和制度创新滞后，完善推进乡村全面振兴的体制机制和政策体系仍需不懈努力

近年来，统筹城乡发展、推进城乡融合发展日益受到各级政府的重视，相关改革和政策创新亮点频现。但就总体而言，统筹城乡、融合城乡的制度创新滞后，仍是一个突出问题。如许多进入城市的农业转移人口虽然成为城市常住人口，但在总体上仍然属于半市民化人口，难以真正融入城市，难以像城市居民那样享受全部城市基础设施和公共服务。如根据国家统计局的监测数据，2023年进城农民工随迁儿童入园率(含学前班)为90.9%,其中入园儿童在公办幼儿园和普惠性民办幼儿园的分别占42.3%和30.6%;小学阶段、初中阶段的随迁儿童分别有90.1%和91.0%在公办学校就读[23]。而且，这些数据还只是随迁儿童情况，还有大量进城农民工子女没有随迁，成为生活在乡村的留守儿童。至于农民工在城市就业竞争力弱，又难以获得有效的就业支持和帮扶服务更是普遍问题。在城市高房价情况下，大多数农民工既无力购买商品房，又难以获得旨在解决城市低收入家庭住房困难的廉租房制度等支持，严重影响了其居住生活的品质。许多城市进城农民工与城市居民在享受基本公共服务上的差距，在2020-2022年连续3年新冠疫情防控形势较为严峻的时期表现得最为清晰。在义务教育发展上，城市挤、乡村弱、以城带乡流于形式的问题在总体上仍然比较严重。至于农民工培训不适应进城农民工就业需求，靶向性和动态适应性不足更是突出问题。有些地方乡村小规模学校发展不足或教育质量跟不上，也在相当程度上影响农民的获得感、幸福感和安全感。在农村老龄化程度明显高于城镇的背景下，面向高龄、失能老人的医疗和养老服务供给不足，城乡养老服务共同体建设机制滞后，成为影响当前乡村振兴的重要难题，更是未来影响乡村振兴的突出隐忧。

近年来，我国推进乡村全面振兴蹄疾步稳，农业农村改革也在不断深化，对于吸引城市资源、要素和人才下乡发挥了重要作用。但就总体而言，由于发展环境和发展需求的变化，深化相关改革和政策、制度创新仍然迫在眉睫。如在构建乡村振兴多元化投入机制方面，2018年中央“一号文件”提出，“调整完善土地出让收入使用范围，进一步提高农业农村投入比例”[24]。2020年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于调整完善土地出让收入使用范围优先支持乡村振兴的意见》进一步强调提高土地出让收入用于农业农村的比例，并明确了具体比例要求和支持重点。但是，全国国有土地使用权出让收入在连续多年连年增长之后，从2022年开始已连续两年出现下降局面，2022年和2023年分别较上年下降23.3%和13.2%。因此，依靠土地出让收入支持乡村振兴的能力在总体上已呈减弱趋势，在部分土地出让收入减幅较大的地区问题更为突出。部分地区由于金融风险增加，吸引金融机构和民营企业支持乡村振兴仍需在创新体制机制和政策支持方面加大力度。农村宅基地等制度改革滞后，还在相当程度上加剧了吸引城市人才下乡参与乡村振兴的难度。

三、统筹新型城镇化和乡村全面振兴的重点任务

前文分析了统筹新型城镇化和乡村全面振兴的重要性紧迫性，也揭示了当前统筹新型城镇化和乡村全面振兴面临的主要问题。新时代新征程，统筹新型城镇化和乡村全面振兴关键是要以中国式现代化为指导，加快构建有利于新型城镇化和乡村全面振兴有机结合的体制机制和政策体系，推动城乡要素双向流动、平等交换，引导公共资源优化配置，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，培育城乡融合、互补协同发展新格局。为此，廓清统筹新型城镇化和乡村全面振兴的主要任务至关重要。

(一)推进农业转移人口市民化提质扩面

推进农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务，也是统筹新型城镇化和乡村全面振兴的重要着力点。要统筹加强农村劳动力培训和农业转移人口就业创业能力培训，鼓励通过政府采购公共服务或引导企业、市场化培训机构增强培训服务能力等方式，带动农业转移人口增强市民化能力和就业创业竞争力。要推动构建以城市群、都市圈为依托，大中小城市和小城镇协调发展的城镇化格局，提升城镇对农业转移人口进入城镇就业创业落户的吸纳承载能力。要结合实施城市更新行动，提升大中城市和区域中心城市精细化管理水平，建设宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性城市，严格新城新区设立条件并控制其建设规模，提升大城市和区域中心城市功能品质和发展能级，实现集聚产业和吸纳人口就业并重，防止城市空心化对居民生活品质和承载农业转移人口市民化的负面影响。要注意推动县城、小城市强化特色，提升其综合服务功能和基础设施、公共服务软实力，增强其对农业转移人口的吸纳承载能力，优先支持其吸纳农业转移人口就地就近就业创业和落户。在具备条件的地区，要鼓励部分县城或重点镇向小城市转型，增强其对农业转移人口承载能力和区域经济、综合服务中心功能。鼓励发展一批特色鲜明、要素集聚、产城融合、绿色发展、宜居宜业的特色小镇和小城镇，夯实县域城乡融合发展的战略支点，增强其对乡村全面振兴的带动能力。要前瞻研判城市人口变化趋势，结合深化户籍制度改革，加快推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。要健全城市基本公共服务体系，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，畅通常住农业转移人口普惠共享城市基本公共服务渠道，增强其对农业转移人口的吸引力，提高城市居民的生活品质。推进包容性城市建设，促进农业转移人口及其家庭更好地融入城市并在城市落户定居。这也是增强城市韧性和可持续发展能力的需求。

(二)推进城乡产业梯度化、差异化、协同化发展

要引导大城市、特大城市和城市群、都市圈中心城市在建设现代化产业体系中增强领航功能，在构建优质高效服务业新体系和推动现代服务业同先进制造业、现代农业深度融合中发挥引擎作用，成为推动产业链创新链资金链人才链深度融合的先锋，增强其对区域现代产业体系建设和传统产业转型升级的引领带动功能。要鼓励城市群、都市圈节点城市或区域中心城市在推动产业提质增效升级中发挥骨干作用，促进产业集聚集群集约发展。要加强区域产业发展载体和服务平台建设，健全城乡区域产业梯度化、差异化、特色化发展引导机制，推动共建高端产业集聚、特色优势互补、配套协作紧密、创新创业活跃的现代产业体系，培育城乡产业融合带动城乡融合发展新格局。鼓励打造城市群、都市圈产业协同创新共同体，带动县域乡村产业体系发展壮大和提质增效升级。要注意培育县城对县域经济发展的龙头带动功能，将县城、中心镇打造成县域产业发展的综合服务中心，引导中心镇强化对县域经济提质增效升级的战略节点功能。完善县乡村产业空间布局，鼓励大中城市在周边县域布局关联、配套或衍生产业，增强对农民就地就近就业创业的带动功能。推进农业乡村特色资源开发和可持续利用，发展“土特产”经济和乡村庭院经济，培育特色鲜明、丰富多样、竞争力强的现代富民乡村产业体系，增强其本土根植性和抗风险能力。鼓励城市农产品加工、流通业和服务业向农村延伸配套服务能力，鼓励优势特色农产品主产区推进农产品就地就近加工转化，或通过农业与农村二、三产业融合，增强农业和乡村产业集聚人才、凝聚人气和提供本地化服务的功能，并将更多的就业增收机会留在县域甚至乡村，培育乡村产业对城市“借势发展”能力和在农村的“造势发展”能力。

(三)建设宜居宜业和美乡村

建设宜居宜业和美乡村，是把推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合起来的“定海神针”。促进各类要素在城乡之间双向流动、平等交换，吸引城市人口、人才和要素下乡，如果没有宜居宜业和美乡村建设都是奢谈。要学习运用“千万工程”蕴含的发展理念、工作方法和推进机制，推进宜居宜业和美乡村建设落实落地，努力把乡村建成广大农民的美好幸福家园；也要通过激发乡村多重功能价值，把乡村建成城市居民感知乡野生活、田园乐趣、民俗风情的魅力体验乐园。这样，城市居民和人才下乡才有动力，才能激发在城市难以唤醒的潜能和创造力。人口和人才下乡会带动其消费需求和社会关系网络下乡，进而有利于畅通城乡经济社会循环，带动城市要素下乡，丰富农业农村发展内涵。要统筹推进乡村产业发展、乡村建设、乡村治理，促进乡村产业、生态、文化、组织、人才振兴，带动乡村生产、生活、生态、科教、文化、休闲娱乐甚至美学等多重功能价值开发，增强本地农业乡村难以替代的本地化服务功能[25]和“玩乐场景”营造功能，吸引城市居民更好地体验乡野之美和田园生活的诗画乐趣[26]。有些地方利用柳编、草编、藤编等传统技艺和乡村特色文化资源赋能乡村产业发展，让非物质文化遗产激活乡村产业发展的蓬勃生机和独特魅力，将增强乡村产业发展的本土根植性与提升其质量效益竞争力结合起来。要前瞻研判区域城镇、交通体系演变的影响，顺应乡村人口、经济和村庄布局的演变趋势，努力增强基础设施和公共服务的普惠性、可及性，优先加强普惠性、基础性、兜底性公共基础设施和公共服务能力建设，引导县域基础设施和公共服务能力建设的重点向县城、中心镇、中心村适度倾斜，并留足应对未来发展不确定性的选择空间，避免过度沿袭“村村通”思路推进农村基础设施和公共服务能力建设形成的战略性浪费。要推动乡村治理重心下沉，促进抓党建促乡村振兴走深走实，支持形成充满活力、和谐有序、开放包容的善治乡村。在坚持农民主体地位前提下，鼓励创新乡村治理，推动形成有利于不同利益相关者共商共建共享的发展环境，增强乡村治理凝聚力和对城市人口、人才下乡吸引力。

(四)以县城为枢纽打造县域城乡融合发展的战略支点

推进新型城镇化和乡村全面振兴有机结合，促进城乡要素双向流动、平等交换，要把县城、中心镇、中心村(或重点镇、重点村)作为战略支点，推动形成以县城为区域发展枢纽，中心镇为引领，县乡村衔接有序的发展格局。强化县域国土空间规划对县域城镇、村庄、产业园区、重大公共服务等空间布局的统筹作用。增强县城、中心镇、特色小镇、中心村对乡村人口、产业的凝聚力及其对推进乡村全面振兴的辐射带动力。要推进以县城为重要载体的城镇化建设，强化县城作为区域经济中心或综合服务中心功能，增强其综合承载能力和治理能力，努力培育县城在区域④城乡融合发展中的枢纽或战略节点功能，强化县乡村功能衔接互补能力。要结合推进县城城镇化补短板强弱项，鼓励县城在产业发展和基础设施、公共服务等方面，增强对区域中心城市或城市群、都市圈城镇网络的对接能力以及对推进区域乡村全面振兴的引领功能。要支持有区域优势和产业基础好、资源环境承载力强、集聚人口和经济条件好的县城或中心镇设市，配套创新相关体制机制和政策支持。要顺应乡村人口和经济布局的演变趋势，高度重视收缩型县城或收缩型小城镇的“瘦身强体”问题。对于收缩型县城或小城镇，要坚持精明收缩理念，摒弃传统的增量规划思维和粗放型土地利用方式，推进城市空间集约型、紧凑式利用和可持续利用，严控增量、挖掘存量，引导收缩型县城的产业、人口和公共服务适当向县城中心区集中，提升城市空间品质和居民生活质量。

(五)推进城乡基础设施互联互通和城乡基本公共服务均等化

要统筹城乡国土空间开发格局，把城市群、都市圈作为统筹新型城镇化和乡村全面振兴的战略平台。注意规避区域城镇体系单中心过度集中、片面追求外延扩张的传统发展模式，推动乡村发展布局有效融入城市群、都市圈区域城镇网络，形成城镇与乡村相融相长、纵横交错、网络连接的发展格局，为发挥区域中心城市和梯级节点城市乃至县城、中心镇、特色小镇对乡村全面振兴的辐射带动作用创造条件。推动城乡基础设施优化布局、结构和功能，加强系统集成，推动城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护，统筹提升城乡交通、信息、能源基础设施的联通性，构建区域或城市群、都市圈一体化的现代化综合交通网、智慧信息网、能源电力网，协同提升水利和防洪减灾能力。推动市政公用设施向郊区和中心镇、中心村延伸。要加快推进“平急两用”公共基础设施建设，增强应急保障能力，增强城市韧性。按照因地制宜原则，推进具备条件的地区实施城乡供水一体化、集中供水规模化工程，暂不具备条件的地区小型供水工程规范化改造提升行动。要坚持尽力而为、量力而行原则，以普惠性、基础性、兜底性民生服务为重点，推进城乡基本公共服务均等化，加快建设全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系，推进城市基本公共服务向农村延伸服务能力，推进教育、医疗、养老等公共服务资源向农村下沉。

(六)健全城乡低收入人口、欠发达地区和问题地区常态化帮扶机制

共同富裕是社会主义的本质要求，是中国式现代化的重要特征[27]。统筹新型城镇化和乡村全面振兴，要把推动共同富裕作为重要导向，将健全城乡低收入人口和欠发达地区动态帮扶机制作为重要任务，甚至底线要求。习近平总书记强调，“促进共同富裕，最艰巨最繁重的任务仍然在农村”[27]。要继续做好巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的大文章，确保不发生规模性返贫。为此，要注意落实防止返贫监测帮扶机制、持续加强产业和就业帮扶、加大对重点地区帮扶支持力度。随着城乡融合发展的深化，城乡之间的人口和劳动力流动日趋频繁。要完善低收入人口常态化帮扶机制，防止农村脱贫人口通过向城镇流动转化为城市低收入人口；防止进城农民工因就业空间收缩和有效工作时间缩短，影响就业质量和收入水平，甚至出现收入滑坡，成为低收入人口；更要防止大龄农民工因城镇就业限制和就业竞争力减弱，而沦为城乡低收入人口。完善城乡低收入人口常态化帮扶机制，还要以城乡低保对象、特殊困难人员、低收入家庭为重点，注意分层分类健全社会救助体系。确保不发生规模性返贫，是从防止绝对贫困角度考虑的。经过21世纪前20年的努力，我国已打赢脱贫攻坚战、完成了消除绝对贫困的艰巨任务，今后，建立健全低收入人口常态化帮扶机制，还要注意同解决相对贫困问题逐步对接起来。相对贫困不仅体现在收入水平低于社会人均可支配收入平均数或中位数的一定比例，还表现在就业质量和精神生活、权利获得、政策支持甚至生态环境维度遭遇相对困境。当前，脱贫过渡期⑤即将结束，推动脱贫地区帮扶政策向欠发达地区帮扶政策转型，也是至关重要的。脱贫地区是农村典型的欠发达地区。还有一些城乡地区之前经济发展水平较高，但因发展环境变化或产业结构转型困境导致区域主导产业发展面临严重危机，甚至居民收入大幅滑坡，成为所谓的“问题”地区。建立欠发达地区常态化帮扶机制，也要注意引导这些地区增强内生发展动力，加快转型并摆脱危机。

基金： 农业农村部政策与改革司委托课题“健全乡村振兴推进机制研究”(05210100)

作者简介：姜长云(1964—),男，安徽庐江人，中国宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所二级研究员，博士，博士生导师。

来源：《安徽农业大学学报(社会科学版) 》期刊