图 2广佛两市轨道一体化发展历程

1.3 广州都市圈交通一体化进入更高层次、更高质量的发展新时期

迄今，广州与佛山作为全国联系最为紧密的双子城，广佛之间日均交通出行总量达到185万人次。根据百度地图联合北京交通发展研究院、百度百科等编写中国城市交通报告显示：“全国十大出行密切双子城中，大湾区占4对，其中广佛居全国出行密切双子城首榜。”（图3）另外，根据广州地铁2023年年报数据，广佛之间日均交通出行总量最大，达到185万人次，为第二位深莞的1.5倍。占湾区城市间出行总量27%。（图4）

图3 《2021年度中国城市交通报告》，报告由百度地图联合北京交通发展研究院、百度百科等编写

图4 各市轨道交通局统计数据

2.1 三大特征

广佛交通同城化为全国都市圈交通一体化提供了“广佛样板”，以跨市轨道为代表的交通基建，是最具可感度的都市交通一体化成果，具有“双向通勤”“枢纽共享”“交往同城”三个明显特征。一是“双向通勤”，广佛之间的通勤人口中，住广州就业佛山约占40%，住佛山就业广州占60%。二是“枢纽共享”，从时间可达性上，约85%的广州、佛山客流在45分钟内到达广州南站及广州白云机场，两个重要交通枢纽，共享特征明显。三是“交往同城”，广州与佛山日均联系客流量与市内出行客流量规模相当，广州中心四区与番禺区、白云区之间日均联系客流量约为90%。（图5）

图5 广佛都市交通一体化三大特征

2.2 四大挑战

由于TOD不同于常规开发项目的高度负责性，以跨市轨道为代表的交通基建，在顶层设计、总体策略、方案各规划设计阶段都面临着诸多挑战。

顶层设计层面，因TOD综合开发涉及多方利益及多个行政部门，协调统筹难度大，加之目前国内尚未建立系统的TOD综合开发规划编制体系，显现出战略统筹、规划管控等问题。TOD项目多以单个场站综合开发为主，缺乏全市域TOD战略统筹和沿线资源整体梳理，导致城市公服配套及各类优势资源未向轨道沿线聚集、开发强度未向轨道站点周边转移，未能充分发挥轨道对城市的引领作用。未开展沿线站点片区分层分段管控，导致土地管控及出让计划缺乏有序统筹，难以有效支撑站点及周边片区的用地预控及轨道交通投融资需求。

总体策略层面，在广佛跨市交通建设探索中，由于战略统筹不足、两市合作机制缺失等因素，影响着跨市轨道交通发展的效率。【2】目前开发项目主要由房地产开发商操盘，以短期见效快的商住项目为主，业态同质化严重。合作机制的缺失导致轨道建投与片区综合开发时序不一致，轨道的正外部效益未能有效反哺轨道建设运营。

综合开发方案层面，佛山轨道站点周边片区土地呈城乡混杂特征，片区更新单元主体小而分散，片区层级公服配套仅能解决更新单元小范围内一部分公共设施的供给，但对于更新单元以上层级的站点片区占地较大的公共配套则协调困难，如整个站点片区内中小学、社区公园，以及轨道沿线片区级公园、体育场馆等无法落地选址。设施空间布局缺乏预先布局，与站点联系失效，如与站点联系的重要通道、主要开敞空间布局不连续，造成整体环境品质改善有限。加之开发商主导的更新单元规划以满足相关规划政策审查为导向，以经济利益最大化为目标，只片面追求 TOD“3D”规划设计原则中“高密度”，偏重经济利益忽视空间整体品质，综合效益难有提升。【3】

综合体概念方案层面，目前TOD建设用地分层设权做法大多为一事一议，根据建设方案划定出让范围，实际操作中缺乏调整弹性。

以佛山市轨道站点周边TOD控制规划为案例探索，分为整体研究、站点片区两个层面。

整体研究层面以5条近期建设线路，共26个站点为研究对象，形成TOD规划编制体系研究、综合开发总体策略研究、综合体开发规划、综合体概念方案四个研究专题。（图6）

图6 整体研究层面技术框架

站点片区层面选取5个典型站点地区，编制“综合开发方案+综合体概念方案+控制性详细规划指引规划”，为TOD地区规划设计编制提供“广佛样板”。（图7）

图7 站点片区层面技术框架

以佛山市轨道站点周边TOD控制规划为例，从体系、机制、技术几方面提出在轨道站点及周边控制规划编制过程中的探索，包括构建“规网协同、刚弹并重”的佛山TOD规划编制体系、建立跨市纵横联动全流程多主体协同管理机制、提出“潜力评估+时空渐进+利益统筹” 综合开发策略以及创新使用权分层分区出让方式，以期为全国都市圈交通一体化控制规划编制提供借鉴和启示。

4.1 顶层设计创新

目前国内尚未建立系统的TOD综合开发规划编制体系，因TOD开发涉及多方利益及多个行政部门，协调统筹难度极大。针对该痛点，研究提出以用地管控为切入点，构建“规网协同、刚弹并重”的佛山TOD规划编制体系，促进TOD规划、轨道交通规划、国土空间规划“三规协调”，提升成果落地性。“规网协同”指综合开发规划、轨道交通规划和国空的协调互联；“刚弹并重”指结合佛山控规制度改革试点地方特色工作，提出分层、分段管控，“分层”，将TOD管控要素分层纳入“单元控规”或“地块开发细则”。“分段”，提出沿线用地控制规划，前置沿线土地预留和控制。（图8）

图8 “规网协同、刚弹并重”的佛山TOD规划编制体系

“分段管控”创新提出，在规划阶段，控制线路走廊与起终点站、换乘站，划定较小的建设控制区范围。近期建设阶段，控制线路区间、起终点站、换乘站、中间站。在建、运营阶段，沿用既有的轨道中心线、结构外边线、保护区三线控制。

4.2 总体策略创新

由“分段而治”到“有机整合”，探索跨市纵横联动模式，建立全流程多主体协同管理机制，实现城市破壁互融。横向上，解决单线运作问题，通过立项建设、规划编制、产业导入等多维度协同，促进“轨道+城市+产业”融合互动。纵向上，打通跨市协同路径，搭建“指挥部-联合工作组-工作专班”三级架构，纵横联动统筹站城规划建设管理全流程。（图9）

图9 跨市纵横联动模式

4.3 综合开发方案创新

佛山轨道站点周边片区土地呈城乡混杂特征，片区更新单元主体小而分散，缺乏与TOD联动的更新实施行动计划，整体环境品质改善有限，综合效益难有提升。针对该痛点，研究提出前期研究阶段，增加与TOD相关的交通评价因子；【4】总体方案阶段，区分高潜力改造地区和微改造潜力地块的改造模式与时序。更新单元划定方案阶段，从”经济评估、收益测算、公益与盈利平衡” 三个方面进行利益统筹。提出存量背景下TOD “潜力评估+时空渐进+利益统筹【5】” 综合开发策略，“增存联动”推动站点周边存量低效用地更新改造。（图10）

图10 跨市纵横联动模式

4.4 综合体概念方案创新

目前TOD建设用地分层设权做法大多为一事一议【6】，根据建设方案划定出让范围，实际操作中缺乏调整弹性。针对该痛点，提出TOD片区空间分层分区供应指南，提高TOD片区开发实施灵活性。（图11）

图11 TOD片区空间分层分区供应指南研究思路图

行业影响方面，为地铁集团研究、编制起草佛山“1+3”政策文件提供了重要的研究支撑，起到了重要作用。佛山“1+3”政策包括《佛山市人民政府关于进一步加快轨道交通建设发展的意见》、《佛山市城市轨道交通建设管理规定》、《佛山市轨道交通发展专项资金管理办法》、《佛山市轨道交通场站及周边土地综合开发利用实施办法（试行）》。另研究要点已纳入广佛都市圈一体化重要政策条例，为“轨道上的大湾区”协同立法提供厚实基础。“1+3”政策文件的出台，为2023年7月颁布实施的《佛山市城市轨道交通管理条例》提供厚实基础，为佛山市轨道交通的可持续发展提供坚实的制度保障。本项目研究要点包括明确城市轨道交通规划包括城市轨道交通线网规划、建设规划和沿线用地控制规划；设立“互联互通”、“安全保护区管理”等已纳入其中。

实践成效显著，切实推动TOD站点及周边片区控规的批复与实施。有效指导更新开发，指导多个中近期“TOD+城市更新”项目更新单元计划编制。