整体性治理视角下镇村规划编制探索——以遥田镇为例

来源 | 广东省城乡规划设计研究院

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撰稿 | 规划四所 谢杰锋

林子玉 谢宇琳

审核 | 规划四所 谭宇文

2018年，中共中央、国务院印发《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》，明确提出推进城乡统一规划和多规合一，构建城乡融合发展空间格局要求。在此背景下，不少学者从理论基础[1-2]、不同空间尺度地区规划编制方法[3-5]、不同发展阶段地域规划编制特点[6-7]等角度对乡村振兴阶段的镇村规划进行了探讨，但鲜有结合政府行动的乡村振兴规划编制研究和实践。

2023年12月，中央经济工作会议提出“乡村全面振兴”概念，要求促进各类要素城乡双向流动，推动城乡融合发展，乡村振兴势必成为各级政府工作的重中之重。纵观美国、英国、法国、日本、韩国等西方发达国家，在基本实现工业化、城镇化后，政府行政力量成为推动乡村复兴的关键要素[8]。应当注意到，镇域和建制村域作为是国家政权治理和基层自治的基本单元，随着更高等级政府行政力量的更多介入，乡村传统治理模式势必发生转变[9]。在乡村全面振兴新要求下，如何耦合政府行政力量和适应乡村治理转型，构建适用于乡村地区的镇村规划编制模式，是乡村地区规划编制应当重点回应的议题。本文基于广东省驻镇帮镇扶村制度安排和行动，以遥田镇作为案例，提出集合规划方法，以期为乡村全面振兴背景下的镇村规划编制提供参考。

2.1 广东省驻镇帮镇扶村制度安排

2021年6月，广东省出台《乡村振兴驻镇帮镇扶村工作方案》，做出“3（即3个阶段目标）3（即3种帮扶方式）5（即5个提升任务）5（即5个保障措施）”工作安排（图1），明确将驻镇帮镇扶村作为全域全覆盖全面推进乡村振兴工作的抓手，提出编制镇域乡村振兴规划作为推进乡村振兴的关键支撑。

 

2.2 广东省驻镇帮镇扶村制度特点

广东省提出的驻镇帮镇扶村制度，是一项基于整体性治理理念的机制创新[10-11]，其运作需要依靠“项目化运作、嵌入式帮扶、集合性整合、跨界面打包”来支撑[10]（图2）。广东省驻镇帮镇扶村，耦合了政治、经济、文化、科技等多元力量，组成“党政机关+企事业单位+志愿组织+金融组织+科技组织”大团体，下沉乡镇进行帮扶；同时将帮扶重点从“村”转移至“镇”，亦即将基层治理范围从村域拓展到镇域，为构建以镇域为枢纽，激发乡镇连城（城市、县城）带村作用，推动形成镇村一体化发展格局奠定了基础。

图2 驻镇帮镇扶村工作机制示意图

资料来源：根据参考文献[10]绘制

3.1 面临问题分析

广东省镇域发展面临四个方面关键问题：一是有资源未链接，绿水青山资源价值难转化。多数乡镇都有特色的农业和生态资源，但是受限于生产规模和市场链接，未形成规模化经营。二是有投入未整合，助农扶农资金工作难协同。农业、水利、公路、农房建设等各领域自上而下均有资金和项目投入，但是缺少整合、各自为政，难以形成合力。三是有一产未延伸，三产融合产业链条难集合。多数乡镇产业结构低端，一产比重大多超过50%，二、三产和一产关联性弱。四是有协商未协同，空间产业发展规划难实施。镇村开展过多种类型的空间规划，如镇总体规划、村庄规划、提升规划、河流整治规划等，相互之间缺少协同，实施过程相互冲突，影响规划效果。

3.2 规划编制思路

为充分释放驻镇帮镇扶村制度效能，协同“项目化运作、嵌入式帮扶、集合性整合、跨界面打包”为支撑的整体性治理格局构建，镇村规划主要考虑以下四个方面。

3.2.1 统筹规划与规划统筹相结合，整合相关工作促协同

以镇域乡村振兴规划为平台，全面统筹镇村涉及的自然资源、交通、水利、农业农村等相关部门各项工作，国土空间规划、流域治理规划等各项在编规划，以及在建各类项目及资金安排，进行统筹规划。同时，围绕“产业、人才、文化、生态、组织”等乡村振兴的五个方面，夯实空间要素支撑，进行规划统筹。

3.2.2 资源导入与地方特色相结合，链接供需主体促转化

对驻镇帮扶单位进行深度性质访谈，明确驻镇帮扶单位对乡村振兴的工作谋划及可能提供的资源链接。同时，通过多轮次开展镇村踏勘、座谈和调研，掌握地方资源禀赋、发展诉求、关键短板，创新空间分析方法，精准评估地方特色摸家底。立足地方特色，面向市场需求进行产业策划和产业链建构，链接供需主体促进镇域生态、农业等资源价值转化。

3.2.3 规划策划与建设运营相结合，谋定产业链条促集合

突出项目导向，以精准的产业策划耦合市场需求-资源链接（项目投资、建设、运营单位）-本地特色，一体集合“策划-规划-设计-建设-运营”全过程咨询，在镇域完整构建一、二、三产融合产业链，助力构建产业集合发展格局。

3.2.4 公众参与与共同缔造相结合，联动多方主体促实施

运用共同缔造理念，以规划工作坊推进方案编制，并通过现场协调会、专题研讨会、方案审查会等形式让当地政府部门、驻镇工作队、投资企业、镇村居民深度参与规划方案编制，实现规划共编共用共管。

3.3 集合规划编制框架

立足镇域发展面临问题，依托驻镇帮镇扶村制度安排，构建“1+1+N”集合规划体系（图3）：第一个“1”为面向“产业、人才、文化、生态、组织”等五个振兴要求的镇域乡村振兴规划，规划囊括“现状评估-问题研判-目标愿景-空间格局-行动策划-项目库-实施保障”等内容，作为统领镇域乡村振兴工作的纲领性文件。第二个“1”为面向镇域乡村振兴关键领域结合开展的一系列专项规划研究，从区域视角（市域、县域等）识别交通、产业、公共服务设施关键问题，制定规划方案，支撑镇域乡村振兴规划关键内容编制；“N”为面向镇、村集中建设区开展的N个建设规划，通过建设规划明晰集中建设区现状建设关键问题、规划建设愿景，并策划生成项目，与国土空间规划等相关规划协同保障项目落地，强化乡村振兴规划实施保障。

图3 镇村集合规划编制框架

4.1 遥田镇概况

遥田镇位于韶关市南部、新丰县西部，处于韶关、广州、清远3市交界处，毗邻粤港澳大湾区，距广州和深圳市区100-150 km，下辖19个建制村和1个社区，239个村民小组。根据七普数据，2020年全镇常住人口1.87万人。地区生产总值为5.41亿元，其中农业生产总值为3.26亿元，三次产业结构为60：16：24。

遥田镇驻镇帮扶单位为广东省人大常委会办公厅和省环保集团。省级机关和省属国企的介入，为创新镇域规划组织方式，通过规划统筹、统筹规划，一体集合策划-规划-设计-建设-运营规划咨询方式，实现资源导入和本地特色高效链接创造了条件；相应的，集合规划编制内容和过程，也充分响应“项目化运作、嵌入式帮扶、集合性整合、跨界面打包”要求，助力提升驻镇帮镇扶村制度效能。

4.2 镇域乡村振兴规划

面向“五个”振兴要求，衔接省、市乡村振兴规划，形成镇域乡镇振兴规划大纲，明确镇域乡村振兴存在的关键问题和目标定位。以问题和目标为导向，系统纳入专项规划研究和圩镇、典型村建设规划研究成果，明确镇域发展格局、振兴行动计划和项目实施安排。同时，规划编制过程中，运用共同缔造理念，强化地方政府、驻镇帮扶单位、企业、居民等多元主体的共同参与，形成镇域发展、建设、行动共识，纳入规划强化支撑和保障措施（图4）。

图4 遥田镇域乡村振兴规划成果大纲

4.3 专项规划研究

识别遥田发展面临的交通瓶颈、产业短板、公共服务设施不足等关键问题，依托驻镇帮扶单位高位推进的组织优势，成立工作专班（省人大常委会分管领导亲自组织推动），联动遥田镇和自然资源、交通、农业农村、教育、卫计、民政等相关部门（涉及韶关市、新丰县2级），开展交通规划、产业发展、公共服务设施规划等3个专项规划研究，作为镇域乡村规划编制的工作支撑。

4.3.1 道路交通规划

对外交通方面，按三级公路标准加快推进遥田镇X362县道经半陂终点至沙田咸水村段公路改造提升，“向东”强化和新丰县城的连接；推进Y996乡道升级改造为圩镇-联丰-桃源旅游公路，将桃源景区和从化景区连成线，同时升级改造Y999乡道，打通遥田镇区经旗寮村、沙田镇天中村、吕田镇，达广州市的交通线路，向南强化和广州从化吕田的连接；加快推动X852县道建设，打通G106国道和京港澳高速连接线，形成连接国道和高速的快速通道，“向西”强化与清远佛冈的连接（图5）。镇域交通方面，打通镇域东北部联络线，提升“大埔-维新-大马”“左坑-茶西-茶江”主要通道，强化圩镇与周边中心村的联通（图6）。

图5 对外交通通道规划图

图6 镇域道路规划图

4.3.2 产业研究

（1）现状认知：传统农业大镇，但农业产业链短、业态低端，农民收入不高

2021年，遥田镇地区总产值54069万元，其中农业总产值32611万元，占比达60.31%，二、三产业发展程度较低。以水稻、蔬菜、水果种植为主，白鸽、黑山羊养殖发展加速，农产品类型多，呈现多样化发展态势，但传统种养殖业总体仍呈现“小而散”特征，产业化程度不高。此外，利用乡村资源禀赋，虽与三产形成初步联动，但基于农产品的加工等方面的二产仍处于空白状态。

（2）发展研判：应提升传统种植业产出效益

从全省农业产业格局上看，新丰县遥田镇在水稻、蔬菜、生猪、肉鸡等传统产业方面没有显著的规模优势，但是在甜玉米等特色种植业等方面有提升发展空间（图7）。从自然资源条件方面，遥田镇有林地面积156.32 km²，占镇域面积的80.86%；镇域范围内流程5 km以上的水系有10条。可见，遥田镇镇域范围内山林地多、水网密布，耕地资源相对稀缺，应充分向“林地”要效益。

图7 新丰在广东省农业产业格局中的位置示意图

资料来源：依据《广东省农业现代化功能区划（2016-2025年）》改绘

（3）产业规划：构建“2+6+2”镇域产业发展体系

按照促“融”、强“链”、引“智”、创“品”、建“带”思路，构建“2+6+2”产业发展体系。

2大体系：一是家庭小产业体系，鼓励村集体、农户积极参与，以种植大户、家庭农场等多种形式，广泛参与粮食、油茶、南药、蔬果以及猪羊等特色养殖业。二是三产融合产业体系，结合油茶、南药、牛蛙等三产融合、联农带农产业，将农户链接入新的产业体系。

6大产业：引入油茶产业，构建油茶全产业链，向林地要效益；同时结合茶油种植合理配比牛蛙养殖，形成相互嵌套的生态化“循环农业”；规模化、规范化培育优质南药种苗，种植南药道地药材；引进企业规模化、规范化养殖白鸽；利用耕地轮作种植甜玉米和番薯，提升耕地产出效益。

2个支撑：一是金融信用体系，建立金融信用村支撑项目融资，对农户种植油茶、养殖牛蛙等给予金融支持。二是专业债支撑，利用专项债支持建设稻谷、蔬菜、南药加工基地以及田头冷库等产业配套设施。

4.3.3 公共服务设施规划

衔接韶关市十四五规划城镇化发展要求和遥田镇乡村振兴规划人口预测，明确圩镇到2025年、2035年的常住人口规模分为2600人、3900人。根据《社区生活圈规划技术指南》《广东省小城镇（圩镇）品质提升指引》等标准要求，结合生活圈理念，按照“圩镇-中心村-基层村-自然村”分级配置公共服务设施，明确在圩镇范围内统筹布局的各类公共设施。

图8 镇村体系规划图

 图9 镇域公共服务设施规划图

4.4 圩镇和村庄建设规划

圩镇和具备自然资源、产业、历史文化等禀赋的典型村庄，其集中建设区是乡村建设的主要载体，需要通过建设规划，协同国土空间用途管制要求，立足现实问题，明确建设愿景，并结合当地特色形成规划建设策略，引导项目生成，发挥规划对乡村建设的指导作用。遥田镇在乡村振兴规划编制过程中，首轮开展了圩镇以及2个村庄建设规划。以下以遥田圩镇为例，简述圩镇建设规划的主要内容。

4.4.1 分析问题

遥田镇圩镇建设存在四个方面主要问题。一是特色不显，滨河两岸开敞空间连续性较弱，亲水空间不足，建成环境缺少特色；二是风貌雷同，圩镇现有街巷功能以商业为主，街道空间元素雷同，部分街道“三线”仍较为杂乱。三是业态不新，圩镇产业以零售餐饮为主，电商、物流、商务等新产业空间不足。四是设施不优，省道、乡道从圩镇中间穿过，内外交通相互干扰，且停车设施不足；卫生院、学校等公共服务设施建设标准不高，养老幼托等设施存在缺项。

4.4.2 明确愿景

通过互联网检索“遥田镇”相关词汇，以“客家文化”为主题的词频最高，提到遥田的文化，人们普遍就会想到客家和客家文化；此外，有不少以“文旅”、“电商”为主题的词汇，在客家文化的基础上，人们也普遍期待新业态、新空间等现代时尚的元素。结合遥田镇的文化底蕴、资源本底，因此，规划将遥田镇圩镇建设规划的目标愿景为“打造具有客家风韵的时尚小镇”。

图10 与新丰县、遥田相关的高频词汇分析

4.4.3 立足地方特色明晰规划策略

（1）以水为魂，塑造客家风韵滨水空间

结合遥田河、旗寮河2河穿镇的空间特征，按照“客居山水”“客居印记”“客水留声”“客韵人家”4个主题进行空间规划，明确主要建设内容；同时，沿遥田河、旗寮河两岸打造3个滨水节点空间，分别为滨河绿地、卫生院后花园及垂钓公园、遥田驿站及生态停车场。

图11 遥田河、旗寮河两河四岸提升规划图

（2）以街巷为骨架，营造时尚现代的街道场景

一方面，规划新建X852县道疏解圩镇东西向过境交通，提升S245省道公路等级改善南北向通行能力，并结合新建X852县道规划设置公交客运站等设施，将过境交通与内部交通分流，构建稳静化圩镇交通环境；另一方面，明晰参观考察和游赏路线并统筹布局停车设施，整治沿街乱停乱放，为街巷环境提升创造条件。再次，结合街道功能特点开展街道主题策划，从整体风貌、功能设置、活动组织等方面提出街道建设指引。以人民广场北侧的人民街（横）为例，其主题策划为“客家故事”，街道风貌要求体现客家文化和多元活力等特征，鼓励设置客家文化展示空间和组织客家民俗风情活动。在具体设计中，运用客家元素对沿街建筑和景观小品进行改造，策划乡村振兴文化馆和宣传角等文化展示设施，将路边停车空间改造为慢行道并增加绿植，着力塑造展现遥田客家故事的特色街道。同时，通过改造提升遥田中学和镇卫生院、补齐养老托育设施、利用低效用地和边角地建设四小园等，提升圩镇公服品质，丰富街道功能。

（a）过境交通规划   

（b）停车场规划

（c）参观路线组织  

（d）游赏路线组织

图12 道路交通设施及路线组织规划图

图13 街巷功能策划图

（a）人民街（横）改造前后对比示意

（b）人民街（纵）改造前后对比示意

图14 圩镇主要街巷整治规划效果图

（3）以商贸和文旅为动力，强健圩镇综合服务新动能

按照“物流中心（县）-分拨中心（圩镇）-配送点（村）”3级物流配送体系，在圩镇北部、X852县道沿线布置农产品物流仓储中心，为区域性新鲜果蔬、肉类等农副产品提供冷链储存和商贸集散等功能。同时在文化馆北侧街，将现状一层建筑改建为遥田现代农业服务中心，提供产品展示、创新创业、农业服务等功能，增加咖啡店、奶茶店等现代商业业态，支撑镇域农业产业振兴发展。

策划3个主题的文旅路线，配套文旅休闲设施，建设示范民宿。一是沿遥田河打造水上休闲游线，泛舟河上，领略客家水乡风情；二是策划换圩镇滨水健康游线，结合滨水开敞空间和主要街道打造2400m环圩镇慢行通道，营造可供跑步、健走、骑行等活动的健康空间；三是打造古今文化游线，串联遥田乡村振兴文化馆、烈士墓、宣传角等节点，展示担丁酒、窑文化等客家民俗风情，并在沿线景观设计、建筑改造中植入客家元素，感受客家遥田的古风荷韵，体味乡村振兴时代新遥田的奋发有为。结合3条文旅路线策划，设置餐饮、零售、酒店等旅游配套，建设示范民宿，满足不同人群的多元化需求。

图15 文旅线路策划

4.4.4 生成项目

在三大策略基础上，按照人居环境提升、基础设施提升、公共服务水平提升、特色品质提升、治理能力提升等5个方面查缺补漏，整合形成34个重点建设项目。结合建设规划和项目策划，明确重点建设项目的建设内容、规模、时序、投资估算、资金来源等，促进规划实施。

图16 重点建设项目分布图

4.4.5 协同国土空间规划

为保障重点项目落地，规划与在编的新丰县、遥田镇国土空间总体规划相衔接，结合地方建设诉求，助力县、镇国土空间总体规划精准划定城镇开发边界；与此同时，通过建设规划的详细调查，依托存量用地策划新建和改建项目，同步推进详细规划编制，助力提升圩镇建设用地利用效率。