规划年会 | 共建共治共享的中国城市空间治理制度回溯

来源 | 广东省城乡规划设计研究院

科技集团股份有限公司

撰稿 | 马向明大师工作室 董嘉雯

审核 | 马向明大师工作室 陈洋

1.1 国家构建：以制度建立实行统治者的法制、程序化统治。

国家的起源众说纷纭，有亚里士多德的自然论、卢梭的社会契约论、托马斯·阿奎那的神权论、暴力论、马克思的阶级等等。但不可否定，每个国家的建立均需要一套体系制度去维护运营。Bobbio,1989认为国家构建(state-building)的“State”是从“Status”(等级、状态)一词中演变出来。p.x在此基础上指出国家秩序是国家构建的核心，是“自身领土内法律和合法权力的唯一源泉和公民联合的唯一适当的客体”，将统治者维持自身思想的演化转化为单独的法律和宪法秩序。查尔斯•蒂利指出国家秩序将城市集聚的资本和强制统治的资源在特定的空间范围结合，以资本财政支撑国家建设，以制度化的法律建设维系国家权威。埃利亚斯(Norbert Elias)基于国家发展进程，在《文明的进程》中赋予现代国家是社会经济秩序的“最高协调器”的称号。因此，制度之于国家构建的作用不可置疑，以制度建立实行统治者的法制、程序化统治，保障国家能力发挥和运行。目前，国家治理能力和“政府”的能力范围成为国家兴衰研究的焦点（弗朗西斯·福山；周文）。

1.2城市发展：以秩序规范提升社会交往与经济贸易效率。

城市置于国家是社会文化经济的中心，归结在于“人们聚集到城市里来居住；他们之所以居留在城市里，是因为城市中可以生活得更好”（亚里士多德），“城市实质是人类的化身，是改造人类，提高人类的场所”（刘易斯·芒福德），“人类所有的伟大文化都是由城市产生的”（帕克·伯吉斯）。城市通过人的集聚，将分散、无组织的社会功能聚拢到一个有限地域内，以空间秩序实现各种新兴力量的聚拢归一，实现社会权利内向聚合、社会交往领域内在扩张。同时，道格拉斯·诺斯从社会交往的角度认为制度包括国家规定的正式规则，也包括社会认可的非正式规则。陈忠将规则与权力结合，指出秩序的施行保障了城市上层的城市管治和基层的市民自治两种“公权”的确立和实施。新制度经济学家以实用主义哲学为基础，得出制度的功能和主要经济意义在于从集体利益出发，约束个人行为以降低交易成本提升资源配置效率，从而维持社会的交往秩序（张勇）。城市之于市场贸易，其作用也正在于节省交易成本、实现集聚经济的微观基础效应，从而成为保障和形成交易集聚化的制度集合体（任少波），以此来供养国家的政治和军事，维持国家基本逻辑的正常运行。因此，城市以秩序规范提升社会交往与经济贸易效率，国家依托城市的经济维系权利的统制，国家、制度、城市三者密不可分，制度置于国家、城市之中发挥作用。然而，制度的力量并非一蹴而就、一成不变，其随着国家、城市的发展而逐步演进并建立。

2.1城邦国家：以城为国之据点，从自治走向统治。

封地自治、公民大会制度：回顾中西发展史，最早的国家与城市并非归属的关系，城邦、封地之中均存在着与“自治”相似的制度。中国周天子七十一处封地，西方古希腊上百个城邦，此时中西方的国家都是由一个个相对独立的城市所组合而成的，国家与城市之间是日渐稀薄的种族、血系联系，并以城主自治或公民自治的制度治理重大事务。

郡县制、行省制：进入东周时期，尤其是秦朝，军队的扩大化、大规模的土改，打破了早期亲戚家族的社会秩序枷锁，武统天下推动真正的国家在中国建立。秦始皇朝的郡县制、罗马帝国的行省制，随着国体的壮大和王权的稳固而设立，“城”成为落实国家强权统治的行政、军事网点，以中央集权实现广大国土疆域的统一管辖。

2.2国家城市：中央集权与君权制衡下的城市治理。

君权制衡，城市诞生。1215年《自由大宪章》以法律的形式限制英国王室的绝对权力，贵族为巩固与君权抗衡的能力，将所持有私有制土地“出售”给商人并赋予土地“自治权”，使其获得阶级的跃升和稳定的交易场所。城市由此诞生并在《城市法》《商法》中确立其自治的权利。18世纪工业革命更是进一步推动了城市化发展，权利的制衡和法律的保障进一步强化与巩固城市的存在，进入了沃尔曼所说的“地方自治的黄金时代”。

中央集权，君权驻点。在中国，普天之下莫非王土，王权拥有绝对的话语权，即使城市经济最繁荣的隋唐宋时期，“城”仍旧是实行君权统治的军事据点，“市”虽有市集、市镇的产生，但商人并没有因“利”而获得政治权力。直到维持大一统的四个基本制度（郡县制、尊儒制、科举制和国有专营制度）全面瓦解（吴晓波），一千四百余年间中国第一次出现“中央权力真空”，中国才开始迈入新的国家治理制度探索。

中西方城邦国家与国家城市的制度逻辑（作者自绘）

权力博弈推动制度创新，城市体制建设成为新焦点。纵观历史的演进，权力结构决定了制度的设立，中西方均在权力的博弈之中推动了制度的创新。“城市”在博弈之中被创造，成为全球贸易格局之下经济集聚的中心，也促使新中国在迈入改革开放后，加快围绕“城市”构建“市制”的步伐，以行政政区体制壮大城市权力与规模，以核心城市为载体参与全球竞合，推动国家经济的快速发展。

2.3中国市制：国家赋权地方以城市为主体的治理制度

1921年2月中华民国军政府设立广州市政厅，同年7月颁布《市自治制》开启市政体制改革，但后因战乱而告终。从延续千年的“县制”跨越到当前的“市制”主导，中国行政体制经历了不断的改革与尝试。孙中山曾在《地方自治实行法》中指出“县为地方自治单位的基本单元，有利于提高政治效率和管理效率”。但实践表明，“县制”并不适宜城市化的进程，难以形成人口、资金和其他资源的高度集聚（于鸣超）。

直至新中国，沉淀了千年的集权文化，在迎合了全球贸易背景、经济发展规律和基本国情需求后，国家赋权地方以城市为主体的“市制”逐步建立。计划经济时期，“中央和地方两个积极性”确立建市标准，第一次提出“市带县”支撑重工业发展，以农村哺育城市。改革开发时期，“财政包干”“财权下放”激发撤地/县改市，“市带县”被二次提出并以此作为推动城市化发展的重要举措。1994年“分税制”提出并下放地方事权，“撤县（市）设区”取代“撤县改市”成为主导的行政抓手，以实现中心城市的快速扩容和中心权利的集聚效应，从而创造出一批沿海具有全球竞争力的特大城市。十八大以来，国家迈入新型城镇化，重启“市带县”推动区域协调，以核心城市/全球城市带动周边县“改市”和中小城市“扩容”，“强弱”结合、“强强”联手壮大城市群、都市圈，以此提升全球竞争力。至此，中国市制确立并基于不同时代的发展需求，形成以城市为主体的地方治理的制度模式。

3.1“市制”建立的内因：全球-国家-地方的双重发展逻辑

（1）“世界-国家-地方”的主导逻辑。

相比西方的城市自治，中国“市制”不仅是地方治理的内容，更是中央推动国家能力建设的重要环节。新中国建立以来，中国制度始终是国家主体发挥作用的路径。面对不同时期的世界发展格局，国家优先于地方参与到全球竞合，并制定对应的战略方针引导发展。从无形的政策方针到有形的空间落地，行政建制承担中介作用，引导城市发展及空间结构演变，从而形成“社会经济条件的变化--发展战略转变--制度变迁--城市发展及空间结构演变”的理论框架（胡军 孙莉）。如建国之初，重工业承载的城镇从东部转向西北；改革开发，临近港澳优势推动城市往东部沿海发展；双循环下，城市从东部一枝独秀到东部、中部集群发展，均是“世界-国家-地方”的“格局-战略-空间”逻辑演绎。

（2）“企业-地方-国家”的辅助逻辑

 “资本”是保障国家正常运行的基础，地方是实现“资本”集聚、运转的核心平台，中央以财政税收、GDP考核地方政府绩效，从而决定地方的行政任免。地方政府为推动辖区范围内的经济增长，围绕“企业”需求成为“有为”政府。如早期为吸引外资进驻，深圳率先拍下土地有偿使用的“第一槌”。地方市场活力空前，但中央“两个比重”下降严重，分税制的执行重构央地关系。一方面强化了中央对地方的监管；通过税收与行政上强化了中央对地方的监督以及条条管理。另一方面淡化了政府与企业之间的关系，从鼓励地方政府办“属于自己”的企业到鼓励地方政府改善市场条件，吸引到“我这里投资”的企业（吕冰洋）。为此，地方政府更注重对地方资源的调配，从扩大市域辖区转向优化调整市辖区，以提升城市的品质和内涵，实现“资本”运转创收。因此，才会出现80年代“撤县设市”、90年代“撤县设区”以及21世纪“市内撤并”的调整演变。

3.2“市制”主导的治理困境：郊区城市化的“弱治理”

“市制”围绕城市以代表国家参与全球竞争与吸纳资本提升国家经济的双重逻辑快速运行，尤其在全球化经济一体化发展背景下，以内部市域空间的扩张迎合外部跨国企业的进驻，以新城新区拓展城市空间的新土地开发模式成为“市制”的主要空间路径。相比西方“都市区域主义”先经济联系后制度配套的做法，“市制”是先扩张空间盘子再思考经济联系，从而导致了不断推进的郊区城市化，但这种城市化是虚拟的土地城市化，缺乏人口、产业的持续支撑，从而走向边界洼地、城乡厂混杂等空间治理的困境。

以开发区为例，最早的开发区是中央划定面向对外经济的政策特区。随着第一批开发区的成功，地方政府争先向国家申适于请开发区建设的政策，通过对经济发展的超前预判扩大辖区范围，在“市带县”体制改革的政策加持下扩建辖区版图以落实政策的特区。开发区布局从紧邻老城区边缘设立工业区，到随着大学院校外迁到城市边缘的高教园区，再到突破自然地理的限制（行政区划的限制）依托大型基础设施形成新城新区，政府通过土地出让与土地划拨的二元用地市场驱动了城市空间的用地扩展，形成点轴发展新城新区（园城分置），打破老城区摊大饼的开发模式，但也形成了新的问题。“园城分置”逐步演变成“城乡厂”混杂拼接，以单一的“城”的价值观去管理“市域”，农业、农村、生态成为工业发展的附属系统或者服务系统，海陆之间的生态过渡带、山体边缘过渡带、重要的河流生态廊道等不断的侵蚀，导致区域内自然生态空间日趋破碎化。同时，即使在市域范围内，“属地管理”事权体制和“分税集权”财税制度双重作用下，城际地区被地方政府视为资源洼地、行政壁垒，城市中心“强治理”和城市边缘“弱治理”并行，出现了双面城市的景象。

4.1区域链式的强化驱使市域界限的淡化

相关研究证明，市域尺度的扩张能一定程度提升地区的生产率，尤其财政依赖度低、人口城镇化率高、经济关联度高的区域，撤县设区推动城区规模的扩大，从而有更多的空间腾挪旧产业、引入新经济，提升地区的综合实力吸引企业进驻。扩大的市域范围推动了城市交通网络和空间结构重新组合，“中心”集聚、扩散带动是被推崇的主要形式。然而，单一的中心、圈层式的交通网络促使“城市病”进一步加剧，城市各项功能被挤压在固定的行政边界内，被一圈圈的高速环线所捆绑，无法施展从而限制城市的发展。同时，经济合作、社会交往非各城市的行政区划界线和道路环线所能限制，当前空间链、交通链、产业链、生态链等组成的区域链式空间结构模式已经形成，如珠三角广佛、深莞的同城化。因此，依托都市圈、城市群等新空间格局构建共建共治共享的区域制度，就是要跨域了行政区划的束缚，使交界地区的城镇摆脱地级中心城市的依附，以专业化职能融入到都市区或都市圈，颠覆“规模-等级”和“核心-边缘”结构，以区域链式的强化驱使市域界限的淡化，实现区域一体化发展。

2020年广东省内各城市对外出行 OD 分布图

（来源《广州交通发展年度报告》）

4.2统一大市场建设的主调是打破行政壁垒

过去全球经济一体化的国际外循环格局，中国必须以“点”突破，融入全球产业链和供应链，形成北上广深等一线全球城市。而随着国际贸易环境的恶化，中国迈入双循环的新发展格局，明确要求建设全国统一大市场，打破地方保护和市场分割，构建国内跨越城乡、城际的产业链和供应链网络。因此，市制所形成的边界壁垒和城乡二元，将制约区域一体化和内循环格局的形成。跨市域的区域协调制度构建成为新时代的必然趋势，这就要求以制度的创新去缓解央地之间的矛盾、地方自身的困境和制度要素的不足，要建立高于地方权责的区域协调的权威机构，统筹区域合作事务，做到自上而下的调配落实和自下而上的反馈协调；要实现制度公平效率统一，打破以经济绩效为主导的地方考核体制，推进多领域配套制度改革，提高区域制度绩效占比；要基于都市区、都市圈、城市群等区域范围的重构，建立区域一体化发展规范，规范区域合作行为。

4.3国土空间统筹走向全域共建共治共享的“强治理”

2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出为适应国家生态安全的需要，首次提出自然资源用途管制制度。2017年十九大报告提出“统筹山水林田湖草”系统治理，要求统一行使国土空间用途管制。国土空间的统筹管制以全域全要素统筹管控跨越城乡的隔阂、边界的束缚。一方面对涉及跨省、跨市的流域、湖泊、湿地等自然生态的治理问题，如长江、黄河等流域通过跨政区合作实施共治共保，尽量维护生态单元本有的完整性和连续性，共创青山绿水。另一方面对缓解区域发展不平衡，避免了唯经济发展论导致的“公地悲剧”，如广东明确集聚发展“一核”的同时，也强调建立生态补偿机制推动“一区”的保育。又如随着广佛、深莞同城化的发展，曾经作为边界洼地的城际地区成为都市圈推进的重点地带，以共建共治共享的理念跨越“市制”的紧箍咒，从“强建设、弱治理”走向“强治理”之路。

回溯“制度的由来和作用”，国家以制度设立推行统治者思想的合法化与程序化，城市以秩序规范提升社会交往与经济贸易效率，实现了国家“权力”的维系与城市“资本”的运行。制度随权力结构的转变而演进，权力博弈推动制度创新。

新中国成立，围绕“城市”的“市制”崛起并逐步推进。一方面面对不同时期的世界发展格局，国家优先于地方参与到全球竞合，制定对应的战略方针引导地方的发展，如市带县体制改革。另一方面地方政府直面外资企业需求，在土地、劳动力、金融等具体领域实行“试点”改革，以点带面推动全面制度创新。如深圳的土改。

“市制”响应全球经济一体化时期，以城市发展为中心推动全市域城市化建设，助力城市空间扩展推动郊区城市化，成为中国尤其是沿海地区80、90年代经济腾飞的制度力量。然而面对当前全球贸易环境的恶化和特大城市“城市病”问题的突出，区域链式的强化驱使市域行政界限的淡化，跨市域的区域协调也成为统一大市场建设的主调。“未来城市空间制度的趋向”已不再是局限在行政辖区之内的，国土空间统筹的全域共建共治共享的区域制度应运而生，迈向区域协调的制度创新，以迎合新时期国家的构建和城市的发展。

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