![]()
来源：金杜研究院
作者：郭欢 陈起超 等
伴随着新一轮国企改革深化行动，为了增强重要行业的资源整合能力和核心竞争力，扩大内需，同时缓解对土地财政的依赖，以寻求新的财政收入来源，国企将以市场化方式推进战略性重组和专业化整合，更大力度布局前瞻性战略性新兴产业，推动传统产业数字化智能化绿色化转型升级，提升产业链供应链韧性和安全水平，推进新型工业化和现代化产业体系建设。
在此大背景下，国有企业的并购活动已成为推动经济发展和国际合作的重要手段，国有企业的并购活动不仅是商业行为，更是国家战略的体现。随着境内外并购交易的日益频繁，国企在并购过程中不仅要面对复杂的商业环境，还可能面临因地缘政治风险加剧所引发的各国政府的管制政策和国际制裁措施。由于管制与制裁体系的庞杂程度，对于相关概念接触甚少的部分国企在并购实务中，可能会对管制与制裁政策规定的理解存在偏差和误区，若对管制政策和制裁措施理解不足或应对不当，就可能导致交易受阻、成本增加、国有资产流失，甚至面临潜在制裁等其他法律风险。正确理解和应对管制与制裁政策，对于国有企业自身乃至国家经济的长远发展具有重要意义。本文旨在探讨并购实务中面临的管制与制裁问题，分析其中的常见误区，并提出相应的对策和建议。通过对现行政策的解读、案例分析以及法律风险的评估，尽可能为国有企业在复杂的境内外并购环境中提供思路，帮助国有企业规避误区，实现合规、高效的并购目标。由于出口管制和经济制裁是近几年伴随着国际形势的变化才逐渐出现在大家视野中的风险，许多国有企业缘于对国际法律框架的不熟悉，忽视了在全球化的经济背景下，国际经济活动相互依存的本质，以及全球金融市场的紧密联系，忽视了跨境出口管制和经济制裁对并购交易的影响，甚至普遍认为，并购交易发生在境内，当然不会涉及到跨境制裁的风险，在这种思维定势下，国有企业可能会在没有充分评估跨境法律风险的情况下，进行并购交易决策。
企业可能没有意识到，即使交易完全在境内进行，也可能因为所处行业、交易对手、资金流动、技术转移或其他因素而受到境外制裁的影响。
从所在行业来看，尽管标的公司为境内企业，但其所属行业可能正是美欧在出口管制方面重点关注的领域。对于半导体、人工智能、超算等高科技或涉军等敏感行业的企业，美国通过其“小院高墙”的出口管制策略，旨在通过元器件、材料、装备、软件、技术和工艺等多元化形式对特定技术领域实施精准打击。如果目标公司严重依赖进口的核心技术，或生产链上的关键环节受美欧出口管制限制，并购完成后可能面临供应链断裂、产品出口受限的风险，进而影响企业的持续经营能力。
从存量业务来看，尽管标的公司为境内公司且并购也发生在境内，但标的公司可能与受制裁国家或实体有直接或间接的业务往来。在收购这类企业或其资产时，国有企业可能继承其受制裁风险，从而面临业务受限或资金冻结等风险。
即使交易完全在境内进行，如果标的公司所处行业属于美欧重点关注的领域，或者交易相对方及参与方涉及敏感元素，也有受到美欧出口管制和经济制裁潜在影响的风险，这不仅关系到交易的合法性，还可能对企业的未来发展和国际合作造成限制。
因此，国企在境内并购时，仍需对标的公司的行业、技术依赖性以及历史国际业务风险进行充分评估，避免日后因制裁或管制限制导致业务中断或其他合规性问题。
具有初步跨境管制和制裁意识的部分国有企业在尽职调查中，常过度依赖制裁名单的筛查，认为标的公司不在名单上即无风险。然而，制裁风险往往不仅来自于标的公司自身，还可能沿着其业务链扩散到上下游企业，从而间接影响交易。
实践中，标的公司可能未直接受到制裁，但其供应商、客户或合作伙伴可能面临管制和制裁风险。在并购交易交割后，该等风险可能诱发财务和合规方面的双重问题。例如，若标的公司依赖某供应商提供关键材料或技术，一旦制裁生效，标的企业的供应链将被迫中断，在替代资源难以快速到位时，不仅直接影响标的企业盈利能力，还可能拖累国有企业期待的投后财务表现，难免给国有资产带来流失隐患。
因此，从企业长远发展和稳定性出发，需要国有企业加强对标的企业上下游产业链的全面尽职调查。在合规框架中，推动国企逐步提高对间接制裁风险的认识和评估能力，从源头上控制管制与制裁合规风险。
许多国有企业认为出口管制仅涉及产品/货物的实物进出口，而忽视了技术、软件和服务所涉的出口管制。前文提到，美欧的出口管制政策，覆盖了有形物项以及软件、技术和工艺、服务在内的无形物项。且其所谓的“出口”，也并非仅指货物跨境这一场景，而是涵盖了境内转移的宽泛概念。
在具体交易中，一方面，有形物项从一家中国企业转移至另一家中国企业，哪怕是关联公司，仍受出口管制的限制；另一方面，若标的企业掌握受控技术或雇佣拥有该类技术的外籍员工，国企在进行技术合作、业务支持、售后服务甚至日常交流时，都可能触发出口管制。尤其在涉及高科技或敏感技术领域的并购中，人才调动和技术转移需特别谨慎，否则即便交易成功后，也可能因技术出口管制的限制导致研发、生产或市场扩展等关键业务受到制约。举例来说，受控技术的跨境交流不仅限于生产阶段，甚至在日常运营、培训、跨境会议、展览等环节，技术泄露的风险依然存在。
因此，对于有形物项而言，若其最终用户发生了变化，哪怕是在关联公司之间发生转移，仍需审慎评估。此外，除了传统并购业务项下职工安置于劳动用工风险外，将技术管制、人员交流纳入全面的合规审查范围，提前识别并防范无形物项的出口管制风险，是确保交易后不会因技术出口管制而影响企业业务持续发展和创新能力的必需流程。
还有的国有企业会认为，凭借其国资或政府背景，可以在国际制裁环境中获得豁免或享有一定程度的宽松监管。然而，在当前的国际形势下，国家资本的跨境投资往往成为重点审查对象，尤其当涉及敏感行业或与敏感对象有业务往来时。这种“豁免”误区反而可能给企业带来更大的审查压力。在并购过程中，涉及敏感行业的国企，尤其在与制裁方发生业务往来时，可能面临更为严格的监管。即使是日常的业务关系，也可能被被视为试图规避制裁的行为，从而带来合规风险。因此，国有企业在制定并购决策时，不应抱有获得豁免的侥幸，而应从交易早期就合理识别和应对潜在风险，并按照要求满足目的国监管政策要求，以确保交易的顺利合规推进。有不少国企认为，国家及地方国资委的审查重点，主要集中在国有资产的确保国有资产的保值增值和投资战略方向上，国际制裁或出口管制并非其审查核心。由于国际制裁及出口管制的特殊性，如果前期忽视了对制裁与管制合规性的充分评估，将可能导致交易后面临高额罚款、资产冻结、或业务中断等风险，对标的股权价值、投资收益，经营状况亦有负面严重影响，更甚之，不排除因单笔交易对上级集团公司造成重大影响的可能性。
因此，国务院国资委及省市各级国资委均将跨境监管的风险纳入审查的范围，《中央企业投资监督管理办法》[1]及《中央企业境外投资监督管理办法》[2]明确要求对投资项目进行全面风险评估，《四川省省属企业合规管理办法》[3]亦明确将出口管制与经济制裁合规纳入跨境贸易及跨境投融资重点领域予以监管。鉴于出口管制及经济制裁可能导致的严重后果，若在投前尽职调查中未对该领域进行全面的风险评估，由此导致重大风险的，还会引发违规经营投资责任的追究。为有效防控上述风险，国有企业在开展并购时需要在遵循国资委要求的基础上，加强跨境管制与制裁的合规审查，确保对交易中可能涉及的管制措施有清晰的了解和应对准备。部分国有企业误认为，只要标的企业的违规行为发生在并购交易之前，即可规避责任。一旦并购完成，收购方将接管目标公司的全部资产和业务，包括其潜在的历史合规风险。以美国制裁法律框架为例，“继任者责任”（successor liability）是其合规管理的一个重要概念，根据美国财政部外国资产控制办公室（OFAC）的指导，继任者责任要求收购方对被收购公司的历史违规行为承担法律责任。无论收购发生时目标公司是否受制裁，收购方在并购后都可能需要承担目标公司在其存续期间内的合规风险，包括潜在的制裁、违规交易和未披露的对外业务。
继任者责任的核心在于追溯性合规，也就是说，即使违法行为发生在并购完成前，收购方依然会被视为“继任者”，在法律上承担被收购公司未尽的合规义务。例如，如果目标公司曾与美国制裁对象进行交易，收购完成后，收购方可能因这些历史交易而遭受处罚、执法行动或禁令，进一步影响企业的运营许可和财务状况。根据OFAC的相关条例，制裁合规的执法适用于所有接手目标公司业务的主体，而并不会因“交易前行为”而减轻责任。这意味着在对目标公司的尽职调查中，收购方必须对其与潜在的制裁历史交易进行细致审查，以确保全面掌握其制裁合规记录。此外，收购方还需要通过股权转让协议或责任条款（如赔偿条款）对潜在的继任者责任进行有效安排，防止并购完成后承受未知的制裁合规风险。在涉及高风险或敏感领域的跨境并购中，继任者责任带来的法律责任不可小觑。美国法律对接管公司历史责任的严格要求，已使得许多国有企业意识到，历史合规审查不仅仅是并购流程的“程序性步骤”，而是对后续企业合规和经营发展的重大保障。国有企业在并购中需要对跨境管制和制裁风险保持高度关注，本文通过对实践中较为常见的六大误区展开探讨，涵盖包括目标行业属性、上下游业务关系、国家背景豁免误解、技术转移合规、国资委监管侧重以及历史违规责任等方面，旨在提醒国有企业在投资决策时需多维度分析该等风险，避免在合规管理上留下隐患，确保交易的长期顺利推进。接下来我们将结合实务经验进一步探讨国有企业在投资并购中常见的管制和制裁问题，如“限制性名单是否具有穿透效力”等，若相关国企有其他疑问，也可与我们联系，我们可为国有企业提供更为详尽的合规参考。[1] 《中央企业投资监督管理办法》第十五条，中央企业应当根据企业发展战略和规划，按照国资委确认的各企业主业、非主业投资比例及新兴产业投资方向，选择、确定投资项目，做好项目融资、投资、管理、退出全过程的研究论证。对于新投资项目，应当深入进行技术、市场、财务和法律等方面的可行性研究与论证，其中股权投资项目应开展必要的尽职调查，并按要求履行资产评估或估值程序。[2] 《中央企业境外投资监督管理办法》第二十五条，中央企业境外投资项目应当积极引入国有资本投资、运营公司以及民间投资机构、当地投资者、国际投资机构入股，发挥各类投资者熟悉项目情况、具有较强投资风险管控能力和公关协调能力等优势，降低境外投资风险。对于境外特别重大投资项目，中央企业应建立投资决策前风险评估制度，委托独立第三方有资质咨询机构对投资所在国（地区）政治、经济、社会、文化、市场、法律、政策等风险做全面评估。纳入国资委债务风险管控的中央企业不得因境外投资推高企业的负债率水平。[3] 第二十一条 省属企业应当针对所涉及的涉外业务重要领域，根据所在国家（地区）法律法规和政策规定，结合实际制定专项合规管理制度，切实防范合规风险。省属企业应当加强对以下涉外业务重点领域的合规管理：（一）跨境贸易。开展跨境货物和服务贸易，应当全面掌握跨境监管，特别是海关、外汇、出口管制与经济制裁、质量安全、知识产权保护等方面具体要求，确保经营活动全流程、全方位合规。将跨境贸易合规嵌入企业制度和流程，加强对采购、销售、供应、服务等各个业务环节的贸易监管和合规管理。（二）跨境工程建设。开展境外工程建设，应当全面掌握境外投标管理、合同管理、项目履约、劳工权益保护、安全生产、环境保护、连带风险管理、债务管理、捐赠与赞助、反腐败、反贿赂等方面的具体要求，确保工程项目全流程、全方位合规。（三）跨境投融资。开展境外投融资，应当全面掌握项目所在国家（地区）关于市场准入与行业监管、国家安全审查、出口管制与经济制裁、外汇监管、反垄断、反洗钱、反腐败等方面的具体要求，确保经营活动全流程、全方位合规。（四）跨境数据保护。开展跨境数据传输，应当确保数据出境满足相关监管要求，通过必要的安全评估，履行网络安全报告义务等。特别声明：本篇文章的所有内容仅供参考和交流，不代表金杜律师事务所的法律意见以及对法律的解读。
（来源：金杜律师事务所）
![]()
长期坚持提供干货不易，如文章引起大家共鸣、对大家有帮助，请大家点赞并转发，以支持我们提供更多干货，谢谢。
商务合作\内容撰写\软文推广：15201196271（备注合作事由或电联）需求发布\业务对接\投融资需求：18600329996（电话联系）
![]()
