将改革进行到底｜关于安康市基层自然资源所管理体制改革的调查与思考

关于安康市基层自然资源所

管理体制改革的调查与思考

将改革进行到底征文 二等奖

作者：舒勇

作者单位：安康市自然资源局

乡镇自然资源所作为自然资源管理的最前沿阵地，自成立以来在保护资源、保障发展、服务群众等方面发挥了不可替代的重要作用。按照2014年省委、省政府关于镇村综合改革精神，安康市在全省率先将基层自然资源所的机构编制人员从县自然资源局划转乡镇人民政府管理。对究竟如何深入推进和完善基层自然资源管理体制改革，更好履行自然资源“两统一”职责，更好服务当地经济社会高质量发展，值得深入思考和探索完善。

（一）成立基层国土资源所的历史背景。2004年4月，《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》（国发〔2004〕12号）和中共中央组织部《关于调整省以下国土资源主管部门干部管理体制的通知》（组通字〔2004〕22号），明确规定：“乡镇国土资源管理所的机构编制上收到县（市、旗）人民政府管理，县（市、旗）可以根据实际情况和工作需要，按乡（镇）或区域设置国土资源管理所，为县（市、旗）国土资源主管部门的派出机构”“市、县国土资源主管部门的领导干部实行双重管理体制，以上一级国土资源主管部门党组管理为主，地方党委协助管理”,国土资源系统就形成了省以下“条块结合、以条为主”的管理体制和模式，基层国土资源所作为县级国土资源部门的派出机构，负责辖区范围内的国土资源管理基础性工作。2005年11月，市政府印发的《关于国土资源管理体制改革的实施意见》（安政发〔2005〕23号）进一步明确，国土资源所作为县区国土资源主管部门的派出机构，由县区人民政府根据工作需要和精简的原则按区域调整设置，副科级规格。依法履行土地和矿产资源行政管理职能，负责做好乡村土地利用规划、宅基地登记及纠纷调处、地政调查、资源利用调查、违法行为巡查等国土资源基础管理工作。2006年，经市编委会批准同意，全市按区域设立89个基层国土资源所，副科级规格，编制599名，随后全市89个基层国土资源所相继成立。从2009年开始，安康市国土资源局实施了“业务、硬件”两手抓、两手硬的国土资源所建设工程，至2011年底全市89个基层国土资源所都拥有了独立的办公场所，业务人员配备基本到位，业务管理基本实现规范化，为加强乡镇国土资源管理发挥了最基础、最直接、最有效的作用。

（二）2014年全省镇村综合改革时的调整。2014年4月，省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于镇村综合改革的指导意见》（陕办字〔2014〕30号），决定在全省开展以合理调整规模、加快职能转变为主要内容的镇村综合改革。安康市作为全省镇村综合改革试点市，2015年在全省率先启动实施镇村综合改革工作。按照“健全条块结合、以块为主的乡镇行政管理体制，除法庭、公安派出所外，具有管理职能的驻乡镇单位原则上交由乡镇管理，县级归口部门负责业务指导和监管”的要求，基层国土资源所由县国土资源主管部门的派出机构管理，机构编制人员整体划转到乡镇人民政府，在乡镇人民政府的内设机构——经济发展办公室加挂国土资源所牌子。最终安康市整齐划一地将基层国土资源所的机构编制人员划转乡镇人民政府，而全国其他各省、全省其他各市基层国土资源所基本保持了2004年省以下国土资源管理体制改革后的现状未予改变，继续发挥着基层国土资源管理机构的职责和作用。自然资源部仍然把基层国土资源所纳入自然资源系统管理，每次召开的全国性视频会议，仍然通知基层国土资源所参加，每年组织的基层国土资源所干部培训，仍然安排培训名额。安康市基层国土资源所的改革调整，10个县区基层国土资源所的机构编制全部下划乡镇管理，但人员只有一部分划转到乡镇，还有很大一部分人员回到县国土资源局工作，其中汉滨、旬阳、白河、紫阳机构编制下划乡镇管理后，人员仍然由县自然资源局管理，原基层国土资源所负责人基本都回到县自然资源局工作，造成县自然资源局人员超编，其中旬阳市自然资源局超编28人。

一是管理体制不顺。在2019年机构改革中，自然资源部门在原有职能的基础上整合了自然资源确权登记发证和国土空间规划两大职能，其中农村房地一体不动产登记、农村承包经营权登记、林权登记等基础性工作，以及集镇规划、村庄规划编制和实施等工作需要直接在乡镇、村组一线开展，而乡镇经济发展办公室（国土资源所）人员并非全职从事自然资源管理业务，大多数人员未经自然资源业务培训，目前乡镇现有的管理权限、人员配置、业务能力难以承接下一步的自然资源业务工作。

二是业务工作不熟。自然资源工作业务性比较强，在镇村机构改革中，原基层所工作人员大部分不在原岗位工作，加之人员编制及管理权限下放乡镇以后，从事自然资源管理的人员变动频繁，不仅要承担自然资源管理业务工作，还要承担镇政府安排的其他重点工作，人员力量薄弱，难以满足辖区内自然资源业务管理工作。土地矿产日常执法巡查、地质灾害防治、用地初审踏勘等基础性业务工作经常出现断档现象。

三是执法工作不力。2014年乡镇国土资源所改革调整后，致使基层自然资源执法职责不明晰，无法有效开展自然资源执法监察工作和发挥前沿哨所的职能。在2024年机构改革时，市、县自然资源执法机构全部被撤销，执法权下放后，乡镇尚未做好执法承接和业务开展的思想和工作准备，形成基层自然资源执法不及时、不到位。

四是人员素质不高。按规定在乡镇经济发展办公室加挂自然资源所牌子，但乡镇经济发展办公室的职责多、任务多，主要力量用在经济发展事务上，而且工作人员流动性较大，导致政策水平和业务素质参差不齐，对业务办理流程不熟悉，对自然资源法律政策掌握不精准，导致在办理具体的自然资源业务时群众满意度不高。

为深入贯彻习近平总书记关于耕地保护和粮食安全的重要批示指示精神，牢记“国之大者”，全面落实最严格的耕地保护制度，坚决落实全面建立耕地保护田长制，确保粮食安全，更好发挥基层治理机构管理自然资源的先天优势和特殊功能，务必进一步理顺体制、完善机构、提升素质，全面加强基层自然资源所建设。

一要理顺管理体制。按照2004年《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》（国发〔2004〕12号）和中共中央组织部《关于调整省以下国土资源主管部门干部管理体制的通知》（组通字〔2004〕22号）要求，按照顺应时代发展、适应改革要求、符合当地实际的原则，按照区域重新设置基层自然资源所，作为县级自然资源主管部门的派出机构，参照公务员管理的副科级事业单位，人财物统一实行垂直管理，人员乡镇可以根据中心工作需要统筹调配使用。

二要明确工作职责。明确乡镇自然资源所具体负责辖区内土地、矿产、森林、草地、水等自然资源管理和国土空间用途管制，依法履行自然资源行政管理职能，做好镇村国土空间规划、自然资源统一确权登记、权籍调查、争议调处、资料收集归档和地质灾害防治、动态巡查、制止违法行为等自然资源基础管理工作。

三要提升人员素质。把强化党的理论、法律法规、政策业务培训和干部能力素质提升作为基层自然资源干部教育培训的首要任务，加快形成“党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动”的自然资源管理新格局。要注重实际、抓住关键、盯住要害、分层组织，全力提升基层自然资源所履职能力，以过硬的素质和能力更好地履行自然资源“两统一”职责。