中共陕西省委办公厅 陕西省人民政府办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的实施意见

为贯彻落实党的二十大和二十届三中全会精神，深入贯彻习近平总书记关于耕地保护的重要指示批示，认真落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》(中办发〔2024〕13号)，经省委、省政府同意，现就进一步加强耕地保护、提升耕地质量、完善占补平衡提出如下实施意见。

(一)落实耕地保护党政同责。逐级分解耕地和永久基本农田保护任务，压实党委和政府主体责任。完善“田长制"，建立全省各级田长及巡田网格员责任清单、成员单位职责清单，构建耕地保护共同责任体系。探索建立耕地、永久基本农田和高标准农田一体化管理机制，自然资源、水利、农业农村部门共建“一张图”，共享“一套数据”，构建省级数据定期汇交联动模式。

(二)坚决稳住耕地总面积。将耕地保护任务纳入全省各级国土空间规划，落实到地块并上图入库，加强日常监管。积极引导建设项目落实空间管控要求，合理选址、科学规划、依法依规利用土地，非农建设项目少占或不占耕地。制定《陕西省耕地恢复五年规划》，稳妥推进恢复优质耕地，确保耕地总面积稳中有增。

(三)严格节约集约用地。非农建设项目用地必须坚持节约集约理念，遵循“节约优先、合理利用、计划管控”原则，要占用、先挖潜，积极开展城镇低效用地再开发，严格落实“增存挂钩”机制，优先盘活利用批而未供和闲置土地，加大超期未开发土地处置力度，用存量换增量。通过“零增地”方式提高现有土地利用效率，用资金、技术换空间 。

(四)持续优化耕地布局。结合全省水资源自然禀赋条件和各级水网工程布局，坚持“以水定地”,通过实施生态脆弱区内水资源支撑不足和细碎零散耕地有序退出、关中地区积极开展退化园地复耕、陕南地区土地提质改造等一系列措施，推动全省优质耕地向关中地区、陕南局部平原区、陕北局部优质耕作区集中。将河道湖泊内不稳定利用耕地逐步调出，将已建成尚不在永久基本农田范围内的高标准农田纳入永久基本农田储备区，推动耕地、永久基本农田和高标准农田整合调整。依据水资源承载力评估和耕地质量情况，稳妥推进耕地和园地、林地、草地的空间置换，推动“林果上山、耕地下川”。

(五)从严土地执法督查。采取“长牙齿”的硬措施，坚决查处违法占用耕地行为。加强宅基地管理，严禁城镇居民到农村购买宅基地，持续整治农村乱占耕地建房。建立全方位、全覆盖的空天地立体式监测体系，及时发现耕地撂荒、违法违规占用耕地和永久基本农田、永久基本农田和高标准农田非粮种植等问题。利用“一张图”,对于耕地“非农化”问题，自然资源部门严肃处置并督促整改；对于永久基本农田“非粮化”和耕地撂荒问题，农业农村部门制定整改清单，逐项销号。

(六)严肃开展耕地保护责任考核。充分发挥考核指挥棒作用，认真开展市级党委和政府落实耕地保护责任制考核。强化考核结果运用，将其作为全省各级党委和政府目标责任考核、领导班子及其成员综合考核评价、高质量发展政绩考核、推进乡村振兴战略实绩考核、领导干部问责和领导干部自然资源资产离任审计的重要参考。

二、全面推动耕地质量提升

(七)高质量抓好高标准农田建设。扎实推动《陕西省逐步把永久基本农田全部建成高标准农田方案(2023—2035 年)》落实，优先把粮食主产区、粮食规模化经营核心区、 大中型灌区有效灌溉区的耕地建成高标准农田。强化农田建设工程质量监督检验，确保高标准农田建一亩成一亩。健全管护机制，明确管护主体，落实管护责任，完善管护措施，合理保障管护经费。加强高标准农田考核评价，严禁擅自占用，确实无法规避的，地方政府要自行及时建设补足。严格高标准农田建设招投标，加强规范化管理，严肃查处招投标流程不规范、工程质量不达标、后期管护不到位问题，对因不履行或者不正确履行职责而未完成年度高标准农田建设任务的地方，依规依纪严肃问责。

(八)加强耕地灌排保障体系建设。编制全省农田灌溉发展规划，做好水网建设与高标准农田、后备耕地资源的有效衔接，分步有序在关中、陕北等可新增灌溉耕地的地区，新建一批节水型、生态型灌区，扩大耕地灌溉面积。统筹大中型灌区改造与高标准农田建设，配套完善灌溉、排涝工程体系。严格执行占用农业灌溉水源、灌排工程设施补偿制度，保障灌排面积稳定。

(九)加大耕地质量提升和保护投入。各级政府要加大耕地质量资金投入，落实耕地有机质提升行动方案，提升耕地地力。加快推广有机肥替代化肥，推进畜禽粪肥就地就近还田利用等用地养地措施；支持通过完善田间设施、改良耕作制度、培肥耕作层、施用土壤调理物料等方式不断提升耕地质量 。

(十)抓好盐碱地综合改造利用。落实盐碱地综合利用指导意见，制定盐碱地土壤专题调查实施方案，全面摸清我省盐碱地资源状况。组织好盐碱地综合利用试点，坚持“以种适地”同“以地适种”相结合，加快耐盐碱品种筛选和培育，推进盐碱耕地治理技术与产品的推广应用。

(十一)加强耕地质量调查评价和监测工作。编制《陕西省耕地质量等级变更调查评价工作方案》,开展耕地质量年度变更调查评价工作，各级农业农村部门会同自然资源部门建立耕地质量等级数据库。加强耕地质量监测，统筹推进高标准农田、盐碱地等专项监测，及时发布年度耕地质量监测报告 。

三、改革完善耕地占补平衡制度

(十二)调整完善占用耕地补偿制度。调整耕地占补平衡管理范围，将非农建设、造林种树、种果种茶等各类占用耕地行为统一纳入耕地占补平衡管理。非农建设经批准占用耕地的，依法由县级人民政府、农村集体经济组织和建设单位负责开垦与所占用耕地数量和质量相当的耕地，没有条件自行补充的，应当足额缴纳耕地开垦费。造林种树、种果种茶造成耕地减少，以及农田基础设施、农村农民住宅建设依法依规占用耕地的，由县级人民政府统筹落实补充耕地任务。省政府分类分主体制定耕地开垦费等费用标准并及时调整，统筹安排资金用于耕地保护与质量建设。省自然资源厅会同省农业农村厅等有关部门制定完善耕地占补平衡管理配套政策。

(十三)严格占用耕地总量管控。将各市(区)稳定利用耕地净增加量作为下年度非农建设“以补定占”管控规模上限。对于耕地总量较上一轮耕地保护目标存在缺口的市 (区),根据非农建设占用耕地需求等因素，统筹规划稳定利用耕地净增加量用于抵补缺口或作为非农建设“以补定占”管控规模。各市(区)要优先将从水田中流出的农用地恢复为水田，保持市域内水田总量基本稳定。省自然资源厅建立补充耕地资金管理平台，将补充耕地指标交易纳入平台统一管理。严格管控调剂规模，坚持“县域自行平衡为主、省域内调剂为辅”的原则，规范以地方政府为主体的指标调剂程序，将指标调剂资金纳入预算管理。

(十四)改进占补平衡补充来源。优先将盐碱地等未利用地、低效闲置建设用地以及适宜恢复为优质耕地的园地、林地、草地等其他农用地统筹作为补充耕地来源，依据自然资源部政策要求及时制定配套实施措施。在充分保障土地权利人合法权益的前提下，优先将平原和低坡度耕地中流出的园地、林地、草地等其他农用地恢复为耕地。未利用地开发原则上应控制在新一轮全国耕地后备资源调查确定的宜耕后备资源范围内实施，水资源严重短缺和超载地区不得布局耕地后备资源开发项目。自然保护地、生态保护红线内禁止新开垦耕地，严重沙化土地、严重石漠化土地、重点沙源区、沙尘传输通道、25度以上陡坡、河湖管理范围、纳入草原管理范围的草地及重点林区、国有林场、退耕还林还草地等区域，原则上不作为补充耕地来源。坚决防范和纠正地方与社会资本单纯追求补充耕地指标、不顾自然条件强行补充的行为。各市(区)可对未占用耕地但已实施垦造或恢复耕地的主体给予适当补偿。

(十五)健全补充耕地质量验收制度。严格落实补充耕地验收有关要求，按照耕地质量等级标准，省农业农村厅会同省自然资源厅开展补充耕地质量验收，质量不达标的不得纳入补充耕地管理。各市(区)要在有条件地区将补充耕地一次性建成高标准农田。严格落实补充耕地后续管护、再评价机制，补充耕地主体要将后续培肥管护资金纳入耕地成本，落实后续培肥管护责任，确保补充耕地长期稳定利用。

(十六)提高种粮农民收益。逐步扩大稻谷、小麦、玉米完全成本保险和种植收入保险覆盖范围，全方位降低粮食生产风险。加快“吨粮田+高产田”建设，实施农机购置与应用补贴优机优补，重点支持高性能播种机、粮食烘干机具等的推广应用。引导农民合作社兴办企业，大力发展农业社会化服务，稳妥推进多种形式农业适度规模经营。

(十七)健全耕地保护补偿机制。省自然资源厅会同省财政厅建立经济奖惩机制，对未完成耕地恢复年度任务市(区)收取经济补偿金，对多承担耕地保护目标任务的市(区)给予经济奖励。

(十八)加强具备耕种条件的撂荒耕地统筹利用。以全国国土变更调查数据为基础，结合实地核查，摸清撂荒耕地底数，分类制定统筹利用方案。省农业农村厅会同省自然资源厅大力推广村集体组织土地流转、代耕代种代管、完善农田水利设施建设等措施，优先发展粮油大豆种植，做到养地肥地与增加产能并举。

五、积极开发各类非传统耕地资源

(十九)充分利用非耕地资源发展高效设施农业。充分利用陕北戈壁光热资源、温差等有利条件发展现代设施农业，发展非耕地设施种植业。集成基质栽培、节水灌溉、品种改良、光热控制等现代技术，推动戈壁设施种植标准化、规模化发展。

(二十)探索推进集中垦造耕地重大工程。结合全省各级水网重大工程推进，开展大中型灌区建设和现代化改造，推广适宜节水方式和先进技术，将符合规定的各类“非耕地”改良为耕地。在宜耕后备资源范围内批量增加耕地的， 一事一议，充分论证可行性，增加耕地资源安全余量。

全省各级党委和政府要承担起耕地保护主体责任，自然资源、农业农村、发展改革、财政、生态环境、水利、林业等部门要按职责分工加强协同配合。充分发挥“田长制”作用效能，完善行政执法机关和纪检监察机关、审计、组织人事等部门贯通协调机制，强化行政执法与行政审判、刑事司法工作衔接。做好耕地保护法律政策宣传解读，畅通社会监督渠道，及时回应社会关切，营造自觉主动保护耕地的良好氛围 。

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