将改革进行到底｜深化自然资源领域改革 绘就古城保护利用新图景

深化自然资源领域改革

绘就古城保护利用新图景

将改革进行到底征文 二等奖

作者：王昀

作者单位：榆林市自然资源和规划局城区分局

2022年1月27日，习近平总书记考察调研山西平遥古城时指出，“历史文化遗产承载着中华民族的基因和血脉，不仅属于我们这一代人，也属于子孙万代。要敬畏历史、敬畏文化、敬畏生态，全面保护好历史文化遗产，统筹好旅游发展、特色经营、古城保护，筑牢文物安全底线，守护好前人留给我们的宝贵财富。”

榆林，位于陕西省北部，古长城边，著名的沙漠城市，是古代军事要镇和蒙汉贸易交往地。榆林于1986年12月8日被国务院批准为第二批国家历史文化名城。古城建于明代，现城墙大部分尚存，城内古建筑很多，有新明楼、万佛楼、戴兴寺、关岳庙以及牌坊等。城北有镇北台、易马城、红石峡，城南有凌霄塔、青云寺、永济桥等。榆林传统手工业发达，民间音乐“榆林小曲”脍炙人口。榆林古城是我国塞北地区保存较完整的古城之一，它以独特的古城形制，恢弘的古城规模，完美的古城格局，体现出强烈的艺术魅力，是中华民族一笔非常宝贵的历史文化遗产。

榆林古城的民居主要以四合院建筑形式为主，整体风格受北京四合院和山西四合院的影响而定型。据调查，榆林城区尚存明、清住宅四合院1026座，其中保存较完整的有96座，保存完好应重点保护的有8座。这些院落绝大部分建于清末民初，个别建于明末清初。建筑形式大多为木结构砖瓦房，其构造多样，雕刻、彩绘精美丰富。但由于年久失修而维护不当，加之人为破坏，榆林古城民居损毁问题非常严重。部分住户因住房紧张在四合院内加建房屋，或将原有民居改建为多层或高层现代建筑，随着古城内新建建筑的不断增加，层数的不断增高，又缺乏引导，使得古城的肌理不同程度上遭到了破坏，院落格局和整体风貌受到很大冲击。

根据《榆林历史文化名城保护规划》和《历史文化名城保护管理办法》的相关规定，一般区域仅对危房进行一层原貌翻修。重点保护院落确需翻修的，须征得文物管理部门同意后，对整体院落进行保护方案设计。规划部门与文物管理部门在落实保护措施后，予以审批。分局在实际的审批工作中遇到了一些问题：

一是部分居民不按照审批要求对房屋进行仿古修建。依据《历史文化名城保护规划》，老城区个人翻修房屋必须原址原样翻修，报建人需提供仿古设计图纸，建筑立面造型要求仿明清建筑风格，色彩保持青灰色基调。在实际的翻修过程中，出于仿古设计费用和修建成本的考虑，很多房屋最终被改造成现代风格的平屋顶建筑，破坏了古城原有的建筑风貌。

二是古城地势东高西低，特别是靠近东城墙的区域坡度较陡，存在部分窑洞。还有一些区域属于塌陷隐患区比如辘辘井湾，这些区域的房屋由于年久失修，已成危房，如果翻修对周围房屋同样带来安全隐患，不具备房屋修建条件。目前多处地质灾害隐患点已经启动了房屋征收和地质灾害隐患消除改造的工作。

在党的二十届三中全会上，审议通过了《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，为自然资源领域的重大改革指明了方向。深入学习和贯彻这一精神，是各级自然资源部门当前和今后一个时期的重大政治任务。

由于历史原因，一些古城居民土地证或者房产证缺失，导致产权不明，按照相关规定无法予以审批。但同时房屋破旧急需翻修，而由于种种原因短时间内无法取得产权证，使得规划审批工作困难重重。随着榆林市自然资源和规划局大力推进了“多审合一”改革，将多个审批事项合并为一个审查环节，如土地核验与规划核实和不动产登记（房屋）“二合一”审查、不动产历史遗留问题处理“多合一”审查、建设工程设计方案与建设工程规划许可“二合一”审查、划拨决定书和建设用地规划许可“二合一”审查等。这些改革举措极大缩短了审批时限，提高了审批效率，加速了项目推进。为古城居民房屋的及时返修改造争取了宝贵的建设时间。

榆林市文物古迹众多，要想实施全面保护是不现实的。因此，只能采取突出优势，保证重点的办法，也就是说首先要保护好从全国、全省、全市来看，最重要的文物古迹和景点。以“保”为主，全面兼顾。规划以保为主，着重处理好保护与发展关系和保护与恢复利用的关系。应把保护和发展有机结合起来，树立保护本身就是发展的思想，不要把二者对立起来。针对名城目前保护与建设中存在的问题，应建立“尊重历史、面对现实、长远规划、分期实施”的规划理念，充分体现规划的前瞻性和可操作性。为处理好保护与发展的关系，在城市建设和管理中应采取旧城建设和新城发展“新旧分治”的规划思想。保护文物的目的是永续利用。在“保护与恢复”方面，坚持以保护现状为主，对拟恢复的项目持慎重态度。

将保护区依据其重要性等级划分为绝对保护区、建设控制地带和环境协调区。在绝对保护区内，所有的建筑与环境均要求按文物保护法的要求进行保护，不允许随意改变原状、面貌及环境。在建设控制地带，规划要求控制好该区域内的环境，该保护区域内禁止修建多高层建筑，建筑层数一般控制在2层，建筑物形式上应为传统风格。环境协调区是对具有重要价值或对环境要求十分严格的文物古迹，在其建设控制地带的外围再划一道界线，形成第三个层次。以求得保护对象与现代建筑空间与景观的合理过渡。现就今后古城规划管理中提出几点举措和建议。

一是提高保护文物、保护历史文化名城的认识水平，加大历史文化名城的宣传力度，增强全民的文物保护意识。

二是保护古城墙“古钱币”型的平面轮廓，逐步修复残破的城墙，恢复已不存在的城墙，使古城墙成为一个整体。榆林城墙是城市景观构建和城市特色塑造的关键要素，是榆林文化旅游产业发展的重要资源，保护和修复古城墙应成为历史文化名城保护工作的首要任务。

三是四合院民居是榆林古城建筑文化的珍贵遗产，它们不仅具有实用价值，更具有重要的艺术价值，认真研究其结构形态和空间特色外，还应对其所含社会意识、生活方式进行考查研究，分不同情况予以完整保留、维护加固、改建或补建，拆除后期违章修建的建构筑物，降低建筑密度，对于古城民居原有的建筑格局（四合院形式）应予以完全的保留和恢复，统一建筑风貌。按以下几种情况进行保护：①对于古城内保留较完整的96个(8个一类民居和88个二类民居)典型传统民居，我们应建立档案和挂牌，对其建筑布局、使用状况、居住人口、建筑年代及历史背景等进行注册登记，严格保护其建筑造型、色彩、材料及每一构件，不得随意拆除和改动。古城内保存基本完好的明清四合院，进行挂牌、建档保护，制定维修计划，保持建筑风格。减少现有居住人;②对于古城内主体基本保存的民居，它们存在的核心问题是保持格局破坏较大，主要在于院落的组成建筑的拆毁重建。对这类民居的保护，主要保持其格局不变，即在维修过程中不改变房屋的数量、高度和屋顶的原貌；③对于部分被毁坏的传统民居，主要指古城内已经经过了翻新和改建的民居，民居的格局和风貌遭到了较大破坏。主要存在的问题是风貌破坏严重和周围环境的恶化。其中风貌破坏严重是核心问题，我们要对这类民居进行风貌的改造，主要是屋顶和屋身的改造，我们要使它恢复风貌，这不仅包括民居本身也包括其蕴含的历史文化信息。需要注意的是，在改造过程中应该尽量与周围环境统一协调。恢复古城内居民住宅的门楼、照壁及街巷的传统名称、字号。市政公用设施设置应与古城风貌相协调。

四是建议召集一批榆林资深的古城设计专家，大量收集榆林古建筑资料，编制一套突出榆林特色、代表榆林风格的古城民居仿古设计图集，指导我市古城居民房屋翻修仿古设计工作，有序推进古城保护建设管理工作。榆林四合院民居的建筑技术的传承，也是进行民居建筑原真性保护的重要方面，挖掘整理具有地方特色的古建筑工艺和明清建筑艺术，鼓励老艺人传徒授技，继承发扬优秀的传统建造工艺。加强审批与规划管理监督部门的配合，加大执法力度，对于不按照审批要求修建仿古建筑的一律不予竣工验收，并责令改正。

深入学习贯彻党的二十届三中全会精神，推进自然资源领域改革，是实现人与自然和谐共生、推进榆林古城重新焕发生机的重要途径，为榆林高质量发展和生态文明建设做出积极贡献。