农村产业发展如何用地用海，海南省出台措施加强农村产业发展用地用海要素保障促进乡村振兴

一、文件出台背景

实施乡村振兴战略，是党中央作出的重大决策部署。党的二十大提出要全面推进乡村振兴;二十届三中全会对“完善城乡融合发展体制机制”作出系统部署，明确要求“完善强农惠农富农支持制度”。乡村振兴是建设海南自贸港的重要组成部分。为进一步破解农村产业发展的用地用海难点问题，我们在充分调研的基础上，研究制定《关于加强农村产业发展用地用海要素保障促进乡村振兴若干措施》。

《若干措施》有三个主要特点：一是突出政策集成。对现有政策整合集成，将分散在不同文件中的乡村振兴要素保障政策要点进行梳理整合，做到用地用林用海要素全覆盖。二是突出问题导向。对市场有需求、基层有呼声的问题和政策不衔接、不明确的问题深入研究，提出合理有效的支持政策。三是突出改革创新。充分吸收三亚等地的实践经验，在严守耕地红线和生态底线的前提下，鼓励土地复合利用、点状用地、组合供地等政策创新，促进资源高效利用。

二、文件的主要内容

《若干措施》共十四条，从保障范围、规划空间保障、用地用海要素供给、审批监管全过程，明晰相关政策和要求。

(一)明确保障范围和机制。明确农村产业发展用地用海是指满足农业现代化发展需要，直接服务于农林牧渔业生产、流通、加工、仓储，以及农业科技创新、农耕文化教育、农村休闲观光旅游、森林康养旅游、休闲渔业等产业用地用海，海南垦区相关产业项目也适用该政策。为了加强工作衔接，明确由市县建立乡村振兴产业项目库，项目入库按照“村级申报、乡镇(区)初审、部门论证、入库备案、动态管理”流程实施。

(二)强化规划空间保障。乡村振兴首先要规划先行。《若干措施》明确由市县农业部门编制农村产业发展规划，合理确定各类农村产业规模、空间布局，并纳入国土空间规划统筹安排。同时，为提高规划的灵活性，各市县可预留不超过村庄建设用地总规模的5%作为规划机动指标，用于安排暂时难以明确具体用地范围的农村产业项目，以“点位示意”或“重点建设项目清单”等方式将项目纳入村庄规划或国土空间总体规划。

(三)加大用地用海要素供给。

一是加强用地用林指标保障。坚持“土地跟着项目走”，明确每年安排不少于5%的新增建设用地指标、林地定额指标专项保障农村产业用地用林需求。

二是用好用活集体建设用地。支持农村产业项目采取入市和联营、入股等多种方式使用集体建设用地。明确村集体使用集体建设用地自办企业的具体流程。

三是规范使用设施农业用地。细化生态保护红线内水产养殖规模的认定方式和管控要求，为生态保护红线内原住民和其他合法权益主体依法开展水产养殖活动提供政策依据。支持探索设施农用地及地上建(构)筑物确权登记。

四是保障水产种业用海。针对我省“水产南繁育种”选址特殊要求，明确由省直相关单位统一组织选划论证养殖育种用海区域，统一按程序出具符合生态保护红线准入认定意见，作为选划用海区域内审批新增亲鱼安放、育种活动(围海养殖除外)的依据。

五是进一步降低农村产业用地成本。考虑到农村产业项目投资回报期长，为降低前期用地成本，支持采取先租后让、租让结合、弹性年期等差别化方式供地;先租后让供地的年租金可按不低于土地总价款的3%确定，并按年收取。经市县行业主管部门明确支持的农村产业项目，其基准地价可综合运用产业项目用地基准地价调整系数和地价动态监测指数确定。

(四)鼓励探索创新。

一是支持土地复合利用。提出在严格保护耕地前提下，鼓励探索“农田+”耕地复合利用模式;支持发展林下经济，明确发展林下经济设施的适用类型，相关用地可按直接为林业生产服务的工程设施用地管理。

二是支持点状用地和组合供地。为了适应农村产业项目特点，对城镇开发边界外的乡村休闲农业和旅游项目等可采用点状用地方式办理规划和用地手续。涉及多种土地用途的，可组合供应。

三是支持灵活用地方式。符合我省规定的零星设施用地，可以采取“不征不转”“只征不转”方式用地。位于城镇开发边界外，实施和美乡村、乡村旅游等占用集体农用地的农村产业项目，可以采取“只转不征”方式用地。

四是引导社会资本支持乡村振兴。探索实施“EOD+全域土地综合整治”模式，鼓励社会资本参与乡村生态文明建设，支持各类实施主体将非耕地垦造、恢复为稳定利用耕地，并明确相关激励政策。

(五)完善要素审批和监管。

一是优化审批。针对乡村产业项目用地普遍规模小的特点，提出市县可合理确定符合乡村地区特征的规划指标和管控要求。同时，明确生态保护红线内不涉及新增建设用地和用海用岛审批的农村产业项目，办理相关手续时需由市县政府出具符合生态保护红线准入认定意见，项目主管部门对开发强度和规模进行监管。

二是明确监管要求。在注重保障的同时，强调严守耕地红线和生态底线，节约集约用地。市县要将农村产业项目用地用海情况纳入省国土空间基础信息平台，实行全要素、全过程动态联合监管。

考虑到农村产业项目用地类型多样，为提高操作性，《若干措施》附了两个附件：一个是农村产业项目用地分类指引，列举了4种用地类型，市县可以“对号入座”谋划项目;另一个是农村产业项目用地保障流程，明确项目入库、规划和用林用地办理程序。

海南省自然资源和规划厅 海南省农业农村厅 海南省林业局

关于加强农村产业发展用地用海要素保障促进乡村振兴若干措施的函

琼自然资函〔2024〕1310号

各市、县、自治县人民政府，省各有关单位：

为加强我省农村产业发展用地用海要素保障，推动乡村振兴和城乡融合发展，结合我省实际，制定以下政策措施：

一、明确保障范围

（一）用地用海保障范围。农村产业发展用地用海是指满足农业现代化发展需要，直接服务于农林牧渔业生产、流通、加工、仓储，以及农业科技创新、农耕文化教育、农村休闲观光旅游、森林康养旅游、休闲渔业等产业的用地用海。对垦区符合上述产业发展要求的，纳入用地用海保障范围。

（二）建立乡村振兴产业项目库。市县农业农村部门会同自然资源和规划、发改、旅文、林业等部门和乡镇（区）人民政府依据国土空间规划、农村产业发展规划等，确定农村产业发展项目布局，建立乡村振兴产业项目库，作为申报省和市县重大项目的储备库。入库项目应符合国土空间规划和“三区三线”、生态环境分区管控要求，符合相关产业和生态环保政策，节约集约利用资源，符合行业用地用海标准，具有示范带动作用，能够有效促进农民增收和壮大村集体经济。项目入库按照“村级申报、乡镇（区）初审、部门论证、入库备案、动态管理”流程，具体由市县农业农村部门组织实施。对列入乡村振兴产业项目库的项目，市县自然资源和规划部门、林业部门提前介入，提供用地用林用海选址信息查询服务，重点对是否符合耕地和永久基本农田、生态保护红线、公益林和自然保护地等底线进行评价分析，提出科学合理选址的指导性意见。

二、强化规划空间保障

（三）优化乡村空间布局。坚持“先规划、后建设”的原则，把县（市、区）域作为城乡融合发展切入点，由市县农业农村部门统筹编制农村产业发展规划，与国土空间规划充分衔接，合理确定各类产业规模、结构比例、空间布局和建设时序等。对经批准的农村产业发展规划中已明确产业用地规模及选址范围的，在符合“三区三线”管控要求的前提下，纳入国土空间规划予以统筹安排。各市县可预留不超过村庄建设用地总规模的5%作为规划机动指标，用于安排暂时难以明确具体用地范围、用地规模或用地性质的农村产业项目，以“点位示意”或“重点建设项目清单”等方式将项目纳入村庄规划或国土空间总体规划。

三、加大用地用海要素供给

（四）保障合理新增建设用地需求。各市县自然资源和规划部门要认真落实“土地跟着项目走”的要求，做好农村产业项目要素保障，每年安排不少于5%的新增建设用地指标、林地定额指标专项保障农村产业用地用林需求。

（五）用好用活集体建设用地。符合国土空间规划的工业、商业等集体经营性建设用地，可按照国家和我省相关规定，以出让、出租等方式入市。支持农村集体经济组织依法使用集体建设用地自办企业或者与其他单位、个人联营、入股等形式共同举办企业；自办企业的，村集体向市县自然资源和规划部门提出申请，经市县人民政府批准后，村集体可申请办理集体建设用地使用权不动产登记。

（六）规范使用设施农业用地。设施农业用地由用地单位与村集体或国有土地使用权人签订用地协议后，向当地乡镇（区）人民政府申请备案。原住民和其他合法权益主体，利用生态保护红线内现有农业设施开展种植和养殖活动的，不得扩大现有规模；因推进水产养殖产业升级及养殖尾水集中处置和达标排放等需要，经市县农业农村部门审核，在本市县生态保护红线内水产养殖总规模不增加的前提下，允许对生态保护红线内水产养殖布局进行调整。探索设施农用地及地上建（构）筑物确权登记。

（七）保障水产种业用海。根据亲鱼安放、育种活动需要，省农业农村厅会同省自然资源和规划厅、省生态环境厅、省林业局等单位，在生态保护红线内自然保护地核心保护区外，统一组织选划论证养殖育种用海区域，并统一按程序出具生态保护红线内允许有限人为活动认定意见，作为在选划用海区域内审批新增亲鱼安放、育种活动（围海养殖除外）的依据，保障水产种业安全。

（八）进一步降低农村产业用地成本。支持农村产业项目采取先租后让、租让结合、弹性年期等方式供地，先租后让供地的年租金可按不低于土地总价款的3%确定，并按年收取。经市县行业主管部门明确支持发展的农村产业项目，其基准地价可按现行基准地价成果中的《产业项目用地基准地价调整系数表》和定期发布的地价动态监测指数确定。

四、鼓励探索创新

（九）支持土地复合利用。在严格保护耕地前提下，充分发挥耕地的生产、生态、景观等多功能作用，鼓励探索“农田+”耕地复合利用模式，通过挖掘利用乡村自然文化资产，开展休闲农业、乡村旅游、农业教育、农业科普、农事体验、稻渔综合种养等活动，拓展土地使用功能，提高土地节约集约利用水平。在林地上修筑符合国家规定标准的直接为林业生产经营服务的工程设施，需要占用林地的，报市县林业主管部门批准，不需要办理建设用地审批手续；超出国家规定标准的，应当办理林地和建设用地审批手续。依法依规利用林地发展林下经济的，在不采伐林木、不影响树木生长、不造成污染的前提下，允许放置移动类设施，利用林间空地建设必要的生产管护设施、生产资料库房和采集产品临时储藏室，相关用地均可按直接为林业生产经营服务的工程设施用地管理。

（十）支持点状用地和组合供地。对位于城镇开发边界外的乡村基础设施和公共服务设施，乡村休闲农业和旅游项目，森林康养基地、景区式花卉生产基地、体验式花卉旅游研学基地的服务保障设施，森林人家、森林驿站、房车营地、露营地等产业项目，可按照建（构）筑物及相关配套设施占地面积灵活分散规划布局建设用地，采用点状用地方式办理规划和用地手续。涉及耕地、园地、林地、设施农业用地、建设用地等多种土地用途的，可由市县自然资源和规划、农业农村、林业部门会同属地乡镇（区）人民政府统一协调不同类型用途的使用期限，匹配项目需求，实行组合供应。

（十一）规范“不征不转”“只征不转”“只转不征”用地。按照我省相关政策规定的零星设施用地（具体范围见附件1类别），可以采取“不征不转”“只征不转”方式用地。位于城镇开发边界外，实施和美乡村、乡村旅游等占用集体农用地的农村产业项目，可以采取“只转不征”方式用地。涉及占用耕地的，应落实耕地占补平衡；涉及占用规划林地的，应当依法办理使用林地审批手续。“不征不转”“只征不转”“只转不征”项目用地信息，由市县自然资源和规划部门在审批或备案后5个工作日内录入省国土空间基础信息平台。

（十二）引导社会资本支持乡村振兴。贯彻资源融通理念，遵循“谁投资、谁受益”的原则，探索实施“EOD+全域土地综合整治”模式，鼓励社会资本参与农业面源污染治理、灾毁耕地复耕、土壤污染管控与修复、废弃矿山修复等乡村生态文明建设项目。整治修复后的建设用地在符合规划的情况下，可用于农村产业发展，节余的城乡建设用地规模指标可按我省有关规定跨市县交易；社会资本投资生态保护修复达到500亩以上的，在整治修复后，市县可在项目区安排不超过整治修复面积3％的土地进行供应，用于农产品加工、旅游、康养、体育、设施农业等项目开发。在同等条件下，整治修复主体具有获得土地使用权和参与农村产业项目开发的优先权。农村集体经济组织、农户、农垦企业和新型农业经营主体等各类实施主体将非耕地垦造、恢复为稳定利用耕地，符合规定的均可作为补充耕地。各市县要结合实际，对未占用耕地但实施了垦造或恢复耕地的实施主体给予适当补偿。

五、完善要素审批和监管

（十三）优化相关审批要求。在编制地块层级详细规划或在编制具体项目规划报建方案时，符合基本配套功能、保障安全的前提下，可合理确定符合乡村地区特征的规划指标和相关管控要求。生态保护红线内不涉及新增建设用地和用海用岛审批的农村产业项目，由市县政府出具符合生态保护红线内允许有限人为活动的认定意见，作为办理相关手续的依据，项目主管部门对生态保护红线内的相关项目开发强度和规模进行监管。

（十四）明确监管要求。组织实施农村产业项目要落实最严格的耕地保护制度、节约集约用地制度和生态环境保护制度，坚决遏制耕地“非农化”，防止永久基本农田“非粮化”，不得挖山填湖、削峰填谷、挖湖造景、毁林毁草，严禁以发展农村产业为名，变相开发商品住宅、别墅、私家庄园、“大棚房”等项目。市县自然资源和规划部门要会同相关部门将农村产业项目用地用海情况纳入省国土空间基础信息平台，实行全要素、全过程动态联合监管。

本文件自印发之日起施行，有效期3年。

附件：1.农村产业项目用地分类指引

2.海南省农村产业项目用地保障流程

海南省自然资源和规划厅

海南省农业农村厅

海南省林业局

2024年10月15日

附件1

农村产业项目用地分类指引