【观点】转型中的最优银行结构：小银行优势理论与实践述评

本文发表于

《征信》

（中国人民银行郑州培训学院主办）

2024年5月

内容提要：不同的经济发展阶段需要适配不同的金融体系。我国经济进入转型期后，发展模式从要素投入驱动型逐渐转为技术创新驱动型，产业升级和科技创新活动层出不穷，什么样的银行结构能更好地服务实体经济高质量发展，是各界关注的重要问题。通过文献梳理和实践回顾，阐释了小银行优势理论的核心要点以及在我国实践的现实效果，分析了经济新常态下小银行优势在我国是否适用问题，为探索更优的银行体系结构提供借鉴和启示。

关键词：最优银行结构；小银行优势；科技金融

党中央高度重视金融工作，强调“坚持把金融服务实体经济作为根本宗旨”、“促进经济与金融的良性循环、健康发展”。而只有当金融体系与所处的经济发展阶段、产业结构相匹配，才能真正起到服务实体经济的作用。“金融体系之争”长期存在：首先是“大结构”问题，金融体系是以金融市场、直接融资为主（市场主导型），还是以金融中介、间接融资为主（银行主导型）；其次是“小结构”问题，在银行体系内部是以大中型银行为主，还是以中小型银行为主；再次，还包括其他维度结构，例如银行的所有制结构、监管类型结构等。

金融体系构建过程中的结构选择，是各国经济发展过程中绕不开的课题。以美国为代表的西方发达国家，曾通过市场自发演变，逐步找到相对合适的金融结构。美国在建国之初实施较为自由的金融制度，包括自由银行制度，由此造成银行机构数量庞大的现象，最高峰时银行高达数万家。这种银行体系虽然稳定性不够，但也曾起到服务实体经济的功能，对美国经济发展作出过较大贡献。随着美国经济两百多年的演变，其产业结构、金融体系也不断变化。体现在银行业上，则是众多小银行不断合并、退出，大型银行越来越大，银行业集中度提升，这种银行体系更加匹配最新的美国经济结构。但这种“试错法”的银行体系构建方式负外部性过大，尤其是美国在此期间经历了多轮银行危机，大量中小银行破产倒闭，银行自身和客户乃至整个经济体均遭受较大损失。

我国在寻求构建银行体系的过程中，竭力避免重复西方的试错过程，尝试通过科学、主动的规划，打造合理、适配的银行结构。新中国成立后，我国在新民主主义革命时期建立的银行基础上，接收旧中国其他银行，最终构建了大一统的、以国有银行为主的银行体系。在后续几十年经济建设历程中，为满足不同阶段经济发展的需要，又开办了大大小小的新银行，并对原有国有银行进行商业化改造，最终初步形成了“多层次、广覆盖、有差异、大中小合理分工的银行机构体系”（以下简称“多层次银行体系”）。因此，在过去这段以工业化为主的发展时期，我国多层次银行体系建设的主要手段是中小银行的增量改革，核心任务是助力中小微企业和经济增长。这一体系大体上能够满足我国经济发展的需要，但因为经济发展持续演进，我国银行体系也在不断调整变革。目前，我国经济发展步入新常态，经济增长模式从原先的资源要素投人型逐渐转变为技术驱动型，产业升级、科技创新层出不穷。面临新的经济发展阶段，在我国这种典型的银行主导的金融体系中，银行业需要及时转型，构筑新的多层次银行体系，再与其他非银行金融机构一起构成完整、高效的金融体系，有效地完成新常态下的发展任务，尤其是加大对科技创新的金融支持。因此，如何高效地达到当下经济新常态所需的最佳银行体系（或称最优银行结构），是学界、业界必领探索的问题。

（一）金融结构的早期探索

早期学界开始关注金融发展与经济增长的关系时，笼统地研究金融深化对经济增长的促进作用。Goldsmith对金融发展中的结构问题进行了阐述，将金融机构的形式、性质、占比以及不同类别金融工具视为金融结构，并给出一些历史情况的描述。此后，对金融结构的研究逐步深入。2000年前后，研究集中在“大结构”上，即市场主导还是银行主导的金融体系。在一个无摩擦的环境中，金融市场与金融中介的作用的确类似，但由于现实中实际存在多种摩擦因素，银行与金融市场的作用有所不同。大量实证研究围绕这一观点展开，并发现一些规律。例如，发展中国家普遍企业规模偏小，法制机制不完善，信息不对称程度高，更适合银行融资，而发达国家更适合市场融资。

金融结构有一定的历史黏性，同时还受社会、政治、文化等现实因素的干扰。因此，各国金融体系内部结构复杂，很难简单划分为银行主导或市场主导，事实上均是两种系统共存的局面，只是占比不同。甚至银行和资本市场本就处于相互合作的状态，由此产生了“金融结构组合理论”。20世纪80年代后，随着西方金融创新的兴起，金融工具、金融产品、金融服务和金融机构的种类日益多元化，资产证券化、各种资产管理产品、衍生工具等金融形式日益普及，很多新形式属于影子银行范時，这使得原先银行主导、市场主导“两分法”不再适用，金融结构变得更为复杂。

（二）银行结构与小银行优势

在银行“大结构"备受关注的同时，银行体系内部“小结构”的研究也在进行中并取得了丰硕的成果。对于大部分银行主导型金融体系的国家和地区而言，短期内将金融体系作脱胎换骨式的变革是不现实的。因此，除加快培育非银行金融、优化金融体系“大结构”之外，更主要的还是银行业内部结构的优化问题，包括不同银行结构的特征与效率、是否存在一个最优的银行结构、什么样的银行体系最适合一国现阶段经济发展需要等。

银行结构的早期探索围绕银行产业组织、银行竞争等问题，主要研究银行结构对自身绩效的影响。早期研究将微观经济学（包括厂商理论、产业组织理论、博弈论）应用于银行业。Monti—Klein模型将新古典厂商理论应用于银行业，类似古诺模型，给出了完全竞争、垄断竞争、寡头垄断等格局下，银行微观行为最优化的理论模型。但初始模型基于较多假设，后来学者持续对其拓展修正。之后，将传统的“结构一行为一绩效”（SCP）模型应用于银行业，讨论银行业结构与银行业绩之间的相关性。银行业结构最初用行业集中度来表示，包括集中度（CR）或赫芬达尔一赫希曼指数（HHI）等。大部分成果表明，行业集中度越高，银行利润越好。同时，也有观点认为，银行经营效率高导致其市占率的提升，进而提高了行业集中度。为了解决行业集中度和银行效率互为因果这一内生性问题，学者开始构建其他指标来衡量银行的竞争水平或市场势力，这些方法被统称为新实证产业组织方法。例如，PanzarRosse模型构建的H统计量，采用银行总收人和要素投入价格的变动弹性来确定银行所处的市场结构，垄断情况下H值为0，完全竞争市场H值则为1。

这些基于传统微观经济学理论的研究方法有共同的局限性，即对银行业的特殊性关注不够。Stiglitz等开创性地在模型中纳人银行业自身特点，包括交易成本和信息不对称，来洞察银行特色的产业组织结构。研究发现，由于逆向选择和道德风险的存在，利率走高时银行会出现信贷配给。纳人信息不对称等非古典因素的考虑，意味着理论研究进一步触及银行业经营本质，为此后拓展研究视野提供了可能。

后续研究逐步延伸至银行外部，涉及银行结构与服务对象、经济增长、银行风险、金融稳定等多个领域。其中最受关注的是，不同银行结构对中小企业以及经济增长的影响不同。因为在大部分发展中国家，中小企业的发展对经济增长和居民收入至关重要。例如，Petersen 等发现银行业集中度越高，年轻企业的贷款利率越低。Berger等发现银行业集中度提升会导致存款利率下降。这些研究逻辑清晰，但由于银行业内部结构复杂、产品多样，这种颗粒度的研究还不足以精确反映规律。后来的研究进一步细化，从银行类型、企业类型等维度研究银行业内部结构。例如，美国1984年以来的银行合并浪潮，为银行结构研究提供了一个时间纵向变化的实例。Berger等发现，在存在大银行的地方市场中，中小企业的货款利率会更低，可能是由于大银行的竞争优势使当地市场价格下行。但也有研究表明，这些中小企业的贷款可得性会更低。存款方面，Hannan等发现，跨地区经营的大银行提供的存款利率比地方银行更低。本地内部的银行并购在短期内会降低存款利率，但长期看存款利率仍会上升，可能是由于银行自身收益提升所带动，跨地区并购则无此影响。相关研究还深入到具体产品和服务的维度。例如，Knittel等发现，当地 ATM数量翻倍，会导致银行账户收费提高；而ATM跨行收费能加强自有ATM与银行账户收费之间的相关性；ATM更好地选址也会增强银行的竞争力。

银行结构领域的研究多样，在一定程度上说明了不同的经济发展情况应配备相适应的银行结构。在大部分地区，尤其是新兴经济体的发展初期阶段，发展中小微企业是促进经济增长、解决居民就业的主要方式。因此，支持中小微企业发展是当前金融工作的重点任务。于是，银行结构问题被具体化为“什么样的银行结构最匹配中小微企业融资”。针对该问题，从国内现有研究成果来看，小银行优势假说（理论）得到了较多认可。早期以林毅夫等为代表的学者，明确支持了小银行优势假说，并最终形成了新结构经济学。也有学者持不同观点，例如，廖海波认为，小银行优势理论是特定时代背景下的产物，在我国现阶段并不完全成立，尤其是信息技术发展之后。

从最新研究成果来看，小银行优势理论在我国仍有明显效果。彭妙薇等发现，城市商业银行合并后，小企业贷款可得性确实是下降的，反证了小银行优势假说。范瑞等发现，中小银行市场份额提升能促进经济增长，建议继续放宽中小银行准人。颜建晔等得出相似的结论，但他们发现，中小银行占比高对地区经济发展的促进作用会随地区经济发展水平的提高而显著下降。李瑞等发现，中小银行占比高能有效缩小城乡收入差距，这种影响在市场化水平高、基建完善的地区会减弱。与此同时，很多新研究发现也引起了学界关注。例如，胡秋阳等发现，小银行优势是建立在小银行内部组织“短平紧凑”的基础上，但现代信息技术能够弱化这种依赖，这意味着未来小银行优势可能会削弱。胡国晖等认为，基于信息不透明的小银行优势仍在发挥作用，但未来征信体系发展后，情况可能发生变化。这些研究成果表明，小银行优势理论依然存在，但其在技术上依赖的一些前提条件，正在慢慢发生变化，新环境下最优银行结构也将随之变化。因此，有必要从更细微的技术层面了解小银行优势理论，这项关键技术就是关系型借贷。

（三）小银行优势的技术基础：关系型借贷

国内外大量研究支持小银行优势理论，即小银行在服务中小微企业方面具有更大优势。小银行服务中小微企业，一方面是由于自身有技术优势而“主动为之”；另一方面也是因为不具备大银行资金成本、渠道网络、科技、声誉等优势，不得不在服务难度更大的中小微企业之中寻找业务，即“被动为之”。不管是主动还是被动，中小银行在服务中小微企业时形成了特定的技术手段，主要是指关系型借贷。从更本质的角度而言，在银行产业组织理论中纳人信息不对称因素后，如何以合理成本处理信息不对称成了关键问题，关系型借贷正是处理这一问题的关键技术。

关系型借贷又称关系型融资，是指借贷双方基于无法被外部司法手段验证的信息而建立的融资关系。这其中的信息被称为“软信息”（soft information）, 即很难用一般书面文字来呈现或传递的、只能由当事人双方掌握的信息，又称“意会信息”（tacit information），与之相对应的是硬信息（hard information）。软信息对评价借款人风险非常重要，早年银行信贷业务中使用的5C法，通过考察借款人的品质（Character）、能力（Capacity）、资本（Capital）、抵押（Collateral）、条件（Condition）来评价其金融风险状况。其中，品质和能力就包括很多软信息，例如，道德水平、秉性、才能、习惯等，并且是评价因素中最为重要的部分。当事人获取这些软信息，往往是由于借贷双方建立了长期的社交关系——“日久见人心”，从而使借贷双方产生足够的了解，也有足够的约束。关系型借贷主要依靠这种社交网络中产生的软信息来实施融资行为，与陌生人之间的融资服务有较大区别。关系型借贷最早的实践多见于非正规金融机构，包括世界各地曾出现的金融互助组织、轮会、抬会以及最简单的民间借贷，这类金融活动在我国东南沿海地区一度非常活跃。

关系型借贷的服务范围有限，但可以克服传统金融难以处理的信息不对称问题，进而缓解中小微企业的融资困难。因此，正规金融机构也开始尝试以这种方式开展贷款业务，其中又以中小银行为主。Boot对关系型借贷给出不一样的定义：金融中介获取客户的专有信息（经常是私人信息），通过长期客户关系和（或）多样化范围经济来评价投资的收益性。Berger等指出，通过关系型借贷，银行与企业、股东以及当地社区进行多维的交流来获取信息，并将这些信息作为对企业授信的依据。关系型借贷是一种与公开市场有本质区别的市场，有其特殊的优劣势。其主要优点包括：提升信息可得性、降低融资成本、提升银行和企业各自的竞争优势等。缺点在于，由于借款银行掌握企业的专属信息，而其他银行并不掌握，可能会导致银行对企业的“信息租金”或其他银行的“搭便车”行为。

从关系型借贷出发，进而推导出小银行优势理论，两者有较强的对应关系。关系型借贷需要企业更多的软信息，且这些信息大多掌握在银行基层员工手中，很难完美传递至总行信货审批部门。管理层级越多，信息失真越严重。因此，传递路径相对较短的中小银行信息漏损更少，体现出“信息优势”。同时，这一模式下，基层员工为了促成货款业务，向上提交信息时可能会美化信息，严重时甚至引发道德风险，与客户勾结组织假信息，发生“骗贷”行为。而中小银行由于内部管理半径短，管理机制较为灵活（尤其是非国有中小银行），易于管理员工的具体行为，又体现出治理优势。此外，中小银行普遍服务中小微客户，也正是关系型借货所适合服务的群体，因为这些群体财务、管理均不规范，信息不透明情况更严重，难以适用其他贷款技术（例如，基于财务报表、抵押品的贷款技术）。因此，小银行优势理论在技术层面主要是利用信息优势和治理优势来减少信息不对称，关系型借货便于由小银行开展，在国内银行业也有不少成功案例。

由于关系型借货在信息不对称严重的情境下效果更明显，当现代信息技术、大数据征信、营商环境等新因素缓解信息不对称时，关系型借贷的优势便会弱化，小银行优势也可能随之弱化。廖海波提出，小企业信用评分技术和电子商务发展之后的大数据征信技术将软信息逐步硬化，从而使得大型银行介人小微企业信贷。我国大数据征信的最早尝试见于2007年，当时，阿里巴巴集团基于自身掌握的电子商务交易数据与工商银行、建设银行合作放贷。而后，随着互联网的发展，大数据征信技术快速进步，能够用于评价客户放贷风险的大数据日益丰富，大数据征信技术被大型银行和互联网银行广泛使用。2019年后，大型银行在政策推动下加大对普惠小微市场的金融支持，对中小银行小微业务造成了较大竞争压力。可见，软硬信息的边界（即关系型借贷的应用边界）确实是在动态变化的，最终体现为最优银行结构的动态变化。当然，由于国内经济和人口体量庞大，虽然目前大数据征信取得了长足进步，但仍不可能覆盖所有小微客户群体，因此，给中小银行留出了生存和发展的空间，目前小银行优势在我国依然存在。

我国改革开放后有三次较为重要的中小银行扩容：一是改革开放初期放开信用社管制，二是2006年开始试点村镇银行，三是2013年新一轮民营银行开设。其中，第三次扩容由于开设的银行数量不多、总体规模不大、经营时间还不长，本文暂不将其纳人研究。前两次扩容处于完全不同的时代背景，从结果来看，第一次取得了较好的正面效果，而第二次效果并不明显，还留下一些风险暴露的惨痛教训，是考察小银行优势假说的典型案例。

（一） 放开信用社管制

我国严格意义上的信用合作社（以下简称“信用社”）包括城市信用合作社（以下简称“城信社”）、农村信用合作社（以下简称“农信社”）。此外，还有类似信用合作组织的农村金融互助社等。其中，农信社历史已超百年，是农村金融服务的重要力量，其管理办法几经周折，在改革开放后迎来新一轮的政策松绑。城信社开办时间较晚，迟至改革开放后才陆续开办。改革开放初期农信社的管制放松和城信社的开办，为民营经济、中小微企业的腾飞起到了巨大的金融支持作用，成为我国践行小银行优势理论的重要举措。农村信用社发展历程主要事件见表1。

我国农信社最早可追溯至1923年，中国华洋义赈总会于直隶省香河县福音堂成立香河县城内第一家信用合作社。1924年，我们党领导农民斗争并在浙江萧山成立了衙前信用社。至此，农信社登上历史舞台，其早期主要任务是将农民从地主的高利贷盘剥中解放出来，实现资金互助，改善生产生活状况。在新中国成立前夕的七届二中全会上，党中央提出成立农村金融机构，并在新中国成立后开始付诸实施，农信社迎来新的发展时期。1950年初，中国人民银行在华北部分地区开始开办农信社试点。1951年，中国人民银行召开第一次全国农村金融工作会议，决定在全国范围内大力开办农信社，弥补农村金融服务空白，让广大农民享受到基本的金融服务。这项工作随后被大规模推广，1956年，全国农信社超过16万家，覆盖全国80%的乡，农村金融服务有了初步保障。但后续农信社在管理上经历了波折，先是被下放给人民公社、生产大队管理，而后又将农信社作为国家银行的基层组织，出现“官方化”倾向，这些方式均无法有效发挥基层小型金融机构的独特优势。1979年，国家恢复了中国农业银行，农信社的定位为中国农业银行在农村的金融机构，定位仍不明确。1984年，国务院提出把农信社办成“自主经营、自负盈亏”的群众性合作金融组织，虽然仍由中国农业银行代管，但“三性”（组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性）明显提高。同年，开始成立县联社，农信社往独立法人方向的改革稳步迈进。直到1996年与中国农业银行完成“行社脱钩”，自此，农信社迎来了较大的发展机遇，在改革开放后的民营经济腾飞中发挥了重要作用。

城信社可追潮至20世纪70年代末期。随着改革开放推进，城镇地区出现大量中小微企业和个体工商户，金融服务需求旺盛，部分地区开始试办城信社。1979 年，我国第一个城信社成立于河南驻马店。1986年1月，国务院下发（中华人民共和国银行管理暂行条例》，明确了城信社的地位。同年6月，中国人民银行下发《城市信用合作社管理暂行规定》，对城信社的性质、业务范围、设立条件、监管要求等作出规定。明确城信社的资本金需在10万元以上，且面向城市的集体企业、个体户、居民募集股金，保证了我国城信社的所有制结构以民营性质为主，且经营上足够灵活自主。此后，全国各地积极开办城信社。根据中国人民银行披露的数据，截至1993年年底，全国共有城信社近4800家，总资产达1878亿元，成为支持城镇中小微企业发展的重要力量。

由于很多学者错把后来国家对金融机构的严格准入当成常态，因此忽略了改革开放初期的这一轮信用社监管松绑。正是这一轮农信社的放松管制、回归自主，以及城信社的纷纷设立，为我国改革开放后的经济尤其是农村民营经济的起步，提供了有力的金融支持，是一场金融自由化改革。当然，信用社改革也不是唯一手段，当时还配套有其他金融措施，例如，对民间金融的宽容，号召国有银行支持农村，陆续开办其他金融机构等。从现实效果看，改革开放之后的经济发展，尤其是民营经济崛起首先是在农村，这一时期农村地区的固定资产投资、GDP、居民收人均取得较快增长。当时，农村主要金融机构便是农信社，从一定程度上说明了农村经济增长与农信社的相关性。但这种相关性依然不能完全证实小银行优势假说。因为，对当时的农村而言，农信社可能是其仅有的金融机构，缺乏与大银行的比较，无法证明中小银行更擅长服务农村经济。这一情况与美国1994年《里格-尼尔法》（Reigle Neal Act of 1994）放开银行异地开设分支机构之前的情况较为类似。但这一次信用社放开管制仍然是一次较为典型的小银行优势的实践，是在当时刚刚放开市场经济的背景下，自上而下的一次偏外生的金融改革，并且取得了良好效果。

（二） 放开村镇银行

第二次较大规模设立中小银行的实践，是2006年开始的村镇银行试点。2006年12月，银监会发布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》，提出在湖北、四川、吉林等6个省（区）的农村地区设立村镇银行试点。根据规定，村镇银行是由境内外金融机构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资设立，在农村地区为农民、农业和农村经济发展服务的银行业金融机构。村镇银行的主要定位是服务于当地农户和中小微企业。自2007年起，村镇银行陆续开业，截至2022年末，全国共有村镇银行1649家。

然而，村镇银行经过十多年的发展，其对农村经济的支持作用，以及自身的发展形势，均低于政策出台时的预期。大部分村镇银行表现平平，甚至发生过重大风险事件，涉及复杂的内外部因素。从内因来看，一是部分村镇银行存在战略定位偏差，背离了服务当地农户和中小微企业的政策初衷，出现“垒大户”现象，但其经营实力和风险承受能力又不足以支撑大客户经营。二是部分村镇银行内控机制不规范，经营管理粗放，未形成有效的公司治理。三是主发起行未能担负起管理职责。例如，主发起行本身无从事农户、中小微业务的经验，对所投资的村镇银行管控不到位，任由其粗放操作，或将自身经营管理制度照搬至村镇银行，导致村镇银行经营模式“水土不服”，从而引发风险。从外因来看，村镇银行开办时，我国经济发展阶段已发生重大变化。放开信用社管制所取得的成功是基于改革开放的时代背景，彼时市场经济刚刚起步，处于短缺经济，只要动员生产要素投人，便能有比较可观的产出。而2007年年底美国次贷危机打破原有的国际经济平衡，我国以传统制造业生产为支柱、以出口和城镇化需求为主要驱动的经济模式难以为继，经济发展由原先简单的要素投入型增长，逐步转变为技术创新驱动型增长，经济增速也缓步下行、进入新常态。此时，金融体系的任务已经不是简单地将储蓄动员为资本，而是涉及复杂的制度、技术层面因素。

村镇银行开办后效果不显著，也为小银行优势理论提供了一个新的研究视角。小银行优势理论着重突出银行的规模维度，很多研究成果也是从规模上研究银行结构，但在真正构建多层次银行体系时，并不只涉及规模问题。就村镇银行目前遇到的问题而言，至少还需要考虑“管生也管养”问题：开办了大量的中小银行之后，并不能任其自生自灭，还需要打造保障中小银行稳健专业经营的人才、技术和制度条件。我国现阶段很难保证所有县域都具备上述条件，因此，小银行优势虽然在理论上成立，但在现实中难以达到预期效果。在经济高速增长期可能问题不明显，一旦经济发展模式转型，问题便开始暴露。

（三） 中小银行合并政策的利弊权衡

我国在践行小银行优势理论的过程中，由于人才、技术和制度等条件未完全具备，很多中小银行经营不善。同时，中小银行数量众多、分布较广，监管能力也未能完全跟上。通行的应对措施是由政府主导（大部分情况下由国资背景的资本注资入股，成为控股股东），将出险的中小银行合并、重组，成为新的中小银行。新的中小银行往往规模比原先出险的中小银行大，并且由原来的多元化所有制成分改为以国资为主，此时银行的规模、所有制成分这两大结构维度均出现质的变化。机构数量变少，可以大幅减轻监管工作压力，并且让银行自身实现规模经济和范围经济，提升经营效率。此外，中小银行合并还有另外一种考虑，就是欠发达地区的经济总量、金融总量可能不足以支撑“保持县域法人地位总体稳定”的需要，因此不宜僵化执行这一条要求，适度合并也有必要。此时，主要研究问题是：中小银行合并在降低风险的同时，是否会削弱小银行优势，是否还有其他次生影响。

2004年4月，时任银监会主席刘明康提出了城市商业银行（以下简称“城商行”）联合重组的设想。同年11月，《城市商业银行监管与发展纲要》正式发布，城商行开启了合并、重组、跨区域发展等进程。2005年，安徽省将省内全部城商行合并为徽商银行，成为“城商行合并第一家”。而后，又有江苏银行（2007年）、吉林银行（2007年）等案例。但大部分案例并不是将省内全部城商行合并，而是将问题较大的城商行合并，经营情况良好的依然保留。浙江省比较独特地保留了全部城商行，甚至在同一地级市内还保留了多家城商行。可见，城商行合并方式并未一刀切，而是因地制宜的。农村商业银行（以下简称“农商行”）的合并则没有监管部门的统一规划，并且，由于农商行是支持县域以下地区中小微企业的主力军，合并的争议很大。目前，大体上维持了“一县一行”的格局，但部分地区的农商行按地级行政区划合并，大部分直辖市则将本市全部农商行合并。

中小银行合并问题与前文银行规模结构问题一脉相承，并且提供了一种动态的视角，将合并视为一次自然实验，通过对比合并前后的影响变化，来检验银行结构理论。国内于2005年开始有规划地进行城商行合并，此后，不少学者对中小银行合并的影响进行实证研究。彭妙薇等发现，城商行合并虽然能降低融资成本，但会显著降低中小企业的信贷可得性，增加信息生产地与决策机构之间的地理距离，弱化城商行立足地方的信息优势，而这种信息优势原本是关系型借贷的基础。蔡晓慧等发现，中小银行合并后，小企业贷款的占比显著下降。虽然中小银行合并可以提升经营效率，但会增加信息成本，整体上弱化了对小企业的支持。陈述选取重庆农商银行作为中小银行合并的样本，发现其合并后，支持县域的力度确实弱于行业平均水平，但在监管部门的推动下，指标开始改善。

上述研究均发现，城商行合并对中小企业并不完全友好，虽然有部分益处（如融资成本下降），但对贷款可得性方面基本上是不利的。因此，这些研究在一定程度上说明小银行优势理论在我国现阶段是成立的，但在发挥小银行优势的先决条件不完全具备的情况下，确实不能僵化地套用小银行优势理论，而需要兼顾银行治理、经营管理水平、信贷技术和监管能力等多方面的现实因素。

我国在2013年中央经济工作会议上首次提出“新常态”。新常态观点明确指出，我国目前经济增长不再是依靠简单的生产要素投入，而是更加依赖科技创新。因此，发展科技金融、支持科技创新成为金融业现阶段的重要任务。西方发达国家的科技创新融资渠道一般以科创基金为主，银行不承担主要融资功能，但依然是重要的金融服务主体，并且也探索形成了相对成熟的服务模式，如硅谷银行模式。我国金融体系以银行为主导，必须承认路径依赖，不可能完全推倒重建，亟须探索银行业服务科技创新活动的模式。因此，新常态下的多层次银行体系构建任务，可以具体化为服务企业科技创新的银行体系构建，即所谓的科技金融服务体系中的银行部分。2023年10月，中央金融工作会议也将科技金融列入金融业的“五篇大文章”的第一篇。在此背景下，为了履行支持科创活动这一任务，原先的小银行优势是否依然成立、是否需要新的银行体系等，均成为新时期的研究课题。

（一） 科技金融理论：内涵与本质

科技金融在国内不算是新生事物，我国很早就确立了“科学技术是第一生产力”的理念，且持续进行对科创活动的金融支持。早在20世纪80年代便有“科技贷款”“科技保险"等概念被提出，此后，科技金融的内涵和外延一直处于发展变化之中。相对权威的官方表述包括：1993年国家《科学技术进步法》中提到，鼓励金融、保险支持科学技术应用和高新技术产业发展。2011年，科技部发布的《国家“十二五”科学和技术发展规划》（以下简称《规划》），给出科技金融的定义：“通过创新财政科技投入方式，引导和促进银行业、证券业、保险业金融机构及创业投资等各类资本，创新金融产品，改进服务模式，搭建服务平台，实现科技创新链条与金融资本链条的有机结合，为初创期到成熟期各发展阶段的科技企业提供融资支持和金融服务的一系列政策和制度的系统安排。”该定义主要是从政策制定当局角度出发。而赵昌文首次给出了科技金融在学术上较为规范的定义：“科技金融是促进科技开发、成果转化和高新技术产业发展的一系列金融工具、金融制度、金融政策与金融服务的系统性、创新性安排，是向科学和技术创新活动提供金融资源的政府、企业、市场、社会中介机构等各种主体及其在科技创新融资过程中的行为活动共同组成的一个体系，是国家科技创新体系和金融体系的重要组成部分。”此外，还有“科创金融”的概念。这一概念可以理解为是科技金融的真子集，即仅针对初创型科技企业的金融服务，而科技金融理论上还包括对成熟科技公司甚至对非科技公司科技活动的金融服务（如传统工业企业的科技研发）。由于传统大企业的科技活动融资，通常基于该企业的信用，而非科研项目的信用，与传统对公业务的差异性并不明显，一般不纳入科技金融研究范畴。因此，通常语境中的科技金融其实是指科创金融。

理论层面对科技金融的认知，大致存在“工具论”“范式论”两种视角。这种两分法其实也适用于对整个金融体系的理解，而非单单用于科技金融。“工具论”将科技金融理解为支持各种科技活动的金融活动的总和，其中又包括各种金融工具、金融业务以及有关金融制度。《规划》和赵昌文对科技金融的定义，都是基于这一视角。这是一种传统的、偏外生的视角。在这种传统模式下，包括前文所述银行体系构建的研究和实践，均带有偏外生的理念，即产业需要什么样的金融体系，政策制定当局就针对性地设计、构建这种金融体系，以满足实体经济需要。这种“市场有需求、当局来供给”的思路大致没有问题，却是在经济模式稳定期（也就是非经济结构转型期）的一种特殊情况。除了稳定期，在存在金融约束以及金融供给严重稀缺情形下的改革初期，也适用这种“需求一供给”的单向、外生分析方式。

但放到更长的历史视野中，“技术一经济范式”的协同演化具有更大的解释力，即所谓的“范式论”。这种思路最早可追溯至能彼特的“创新论”，即创新是驱动经济发展（不仅仅是产出在数量上的增长）的主要动力。与此同时，金融活动也为新技术的产业化提供支持，甚至金融活动自身也需要不断革新，以适应新的经济结构。希克斯曾有一句名言可概括之，即“产业革命要等待一次金融革命”。2002年，Perez在前人研究的基础上，利用演化经济学的思路，全面提出了“技术一经济范式”理论。该理论认为，技术、制度和经济的变迁是紧密互动的协同演化关系，技术实现突破后，吸引金融资本和产业资本投人，进而引发相关制度的变革，最终三者共同推动新的经济范式形成。陈雨露从历史视野指出，现代商业银行、资本市场、创投基金分别是当时的“科技金融”，金融与科技创新互为推动，而眼下则需要探索新型金融模式来支持新一轮工业革命。

在更多场合，政策制定当局考虑的是实际可操作的具体措施，主要是指如何引导金融结构、银行结构的调整，以便更好地服务我国现阶段的发展任务，尤其是高科技产业和新兴产业的发展任务。两种视角在某种程度上有共通性，即当技术进步推动金融业内生演化时，政策制定当局也需要审时度势，顺应时代发展需要，调整金融制度和政策，构建新的金融服务供给体系。具体到本文的主题，如何构建服务好新常态，尤其是服务好企业科创活动的多层次银行体系，便是更接近于“工具论”视角下的研究。

（二） 小银行优势还成立吗？

在上述定义的基础上，接下来的问题就是要探索什么样的银行结构更有利于科技创新，小银行优势、关系型借贷在科技金融领域是否依然成立。近年来，这方面的理论和实证研究成果陆续问世。值得指出的是，不同学者关注的角度有所差异，使用的也不一定是科技金融一词，而是包括了各种涉及企业科技创新活动的投融资活动，内涵不尽相同。

第一，从小银行优势、关系型借贷的理论来看，中小银行在服务企业尤其是中小企业的科创活动时，优劣势兼有。与传统行业相比，企业科创投资回报的不确定性更大，失败率更高，但成功的潜在收益也更高。业务实践中还发现，科创投资与传统产业具有其他差异，例如，高新技术产业从业者一般是高学历、高素质的尖端人才，骗贷等还款意愿方面的问题较少，但他们自身有时也不清楚投资成功率，这种情况与传统银企之间的信息不对称问题不同，是银行和企业一同面对的不确定性。这些差异最终导致了关系型借贷的应用条件差异。虽然双方基于长期合作关系，促进银行对企业创新技术前景、企业家才能等方面的了解，可以帮助银行形成放贷决策，这一点与服务传统行业类似（有研究指出中小银行由于拥有紧密的政府资源优势、密切的地缘优势、灵活的组织优势、敏捷的创新优势，在服务科创企业方面仍具备优势），但是，科创投资具有更高的风险，与信贷的收益风险特征并不匹配，导致银行不会积极地使用信贷支持企业这类投资。尤其是在典型的关系型借贷中，银行如果获取了信用租金和超额收益，并对企业形成一定的垄断优势后，更加有让企业保守投资的动机。例如，针对服务科技金融的常用模式——“投贷联动业务”，中小银行便兼具以上优势和不足。也有研究指出，大型银行凭借更低的资金成本和更先进的技术手段来实现低价、精准投放信贷，在科创、普惠领域均与中小银行形成竟争。

第二，从银行服务企业科技创新活动的经典案例来看，其展业模式依然可以纳入关系型借贷的范時。尤其在科技企业融资最为困难的初创期，中小银行依然是最主要的服务机构。硅谷银行是全球服务中小科技企业最为成功的银行，成立于1983年，后因流动性管理的严重失误，于 2023年初倒闭。但其服务科技企业的模式依然被业内奉为典范，尤其是投贷联动等模式被国内银行业效仿。硅谷银行对科技企业的服务模式仍然是以贷款为主，利用自身长年积累的科技企业贷款历史数据，形成信贷风险评级模型，用于贷款组合和风险定价，并配备适合客户的保证、抵押或信用货款。初创企业的还款来源包括未来的融资或经营现金流，是一种流动性贷款（对成熟的科技企业会投放项目贷款）。这种模式类似于前文提及的企业信用评分技术，同时也具有一定的关系型借贷特征。因为这些业务的开展基于长期的银企关系，这种关系使得硅谷银行建立了科创企业、创投基金及其从业人员的“生态圈”经营，银行从业人员深刻理解这些客群的经营行为，准确把握他们的金融服务需求，并利用自身的专业知识为初创企业提供咨询和帮助。对于优质企业，硅谷银行还通过让同集团下的非银行金融机构获取认股权证、直接投资入股的方式获得一定收益，但这并不构成主要收入来源（仅用于弥补风险），因此它在整体上仍是一家传统的商业银行。硅谷银行也通过与科创企业、创投基金、高管和员工等各方的密切联络，来提升自身对科技行业的认知。目前，国内不少中小银行在引进硅谷银行的服务模式，可见关系型借贷在科技金融领域的生命力。

（三） 银行结构支持科技金融的实证

从实证研究来看，关于中小银行在科技金融领域是否有优势，尚未得到一致的结论。前文提及的早年关于小银行优势、中小企业融资、关系型借货的文献，部分已经涉及企业科创活动，并印证了小银行优势理论。Tadesse研究发现，银行由于拥有信息优势，可以高效地配置资金，从而促进企业创新活动，证明了关系型借贷是有效的。林毅夫等也认为，中小银行对支持科创企业存在优势。范瑞等运用国内省级面板数据进行实证研究表明，中小银行份额的提升能够有效助推经济增长和科技创新。

也有不少学者对科创领域小银行优势提出质疑。由于银行追求稳健性，信贷投放趋于保守，与高风险的科创项目投资并不匹配，尤其是对科创领域的中小初创企业更为回避。陈浩等发现，大型银行在助力创新创业发展方面发挥更加重要的作用，原因是大型银行在科技金融专营机构设立、投贷联动模式运用等综合性金融服务方面具有更加丰富的资源与经验，在专业人才储备上也较小型银行更具优势。虽然小银行优势理论上依然成立，但中小银行缺乏相应的技术和渠道，很难服务好科创企业。王云鹤等发现，河南省金融业与科技创新的协同发展尚处于起步阶段，金融业综合发展效率是推动二者高水平协调发展的重要因素，需要加强政府监管引导和加快专业人才培养。

银行支持企业科创活动结论未达成一致，但资本市场尤其是风险投资对企业科创活动的支持能力，在理论、实践上均几无分歧。但正如前文所述，我国是银行主导的金融体系，不可能完全推倒重建整体系统，因此，在大力发展资本市场的同时，众多银行仍然需要抓紧构建能更好服务企业科创活动的银行结构。基于上述成果，尤其是质疑小银行优势的成果，结合我国中小银行扩容后期成效有限的事实，提出一个新的课题：在经济新常态下，企业科创活动日益成为银行服务重点的背景下，小银行优势是否还成立？此外，以上成果大多从银行为企业科创活动提供信贷融资服务的单一角度出发，但事实上，目前国内外较为通行的银行科技金融服务，不仅仅局限于信贷，而是更加综合的服务模式，是一种生态圈经营，代表产品包括投贷联动、中间业务等。同时，还需要银行组织架构、经营模式的突破。因此，在多层次银行体系构建中，除研究规模结构之外，所有制结构、产品结构等也需纳入考量。当然，这几个维度之间也存在关联性，例如，灵活的所有制结构会促使银行开发出更贴近市场需求的产品和服务。

为了完成不同阶段的经济发展使命，我国的多层次银行体系一直处于动态变化之中。改革开放后，为支持中小企业、民营经济的发展，我国践行小银行优势理论，进行过几轮放开管制或开放设立，中小银行逐步扩容。从实践成果来看，不同发展阶段，中小银行取得的效果是不同的，也印证了不同发展阶段对银行结构的需求是不同的。改革开放初期的信用社开办和放开，发挥了动员储蓄资金投入生产的功能，匹配当时的传统制造业，为我国民营经济发展起到了至关重要的作用。但后来村镇银行、新一轮民营银行的设立，效果就相对较弱，其中也有一批优秀银行脱颖而出，但“成功率”明显偏低，反倒风险事件频出。究其原因，除了中小银行经营管理能力的内因外，现阶段面临的发展任务转变是至关重要的外部原因。目前，我国正在推动高质量发展，经济发展进入新常态，金融业、银行业的任务已经不再是简单地动员储蓄投入生产，而是要真正实现高质量服务转型升级后的经济发展，尤其是对企业科创活动的金融支持。面对这一任务，小银行优势是否成立、银行结构是否需要进一步调整，便成了重要课题。

在中小银行前期风险频出、科创领域小银行优势尚存争议的背景下，叠加政策号召、新技术发展手段等因素，大型银行金融服务不断下沉至中小微企业、科创企业领域。同时，政策制定当局也开始考虑银行结构调整问题。2023年10月召开的中央金融工作会议指出：“完善机构定位，支持国有大型金融机构做优做强，当好服务实体经济的主力军和维护金融稳定的压舱石，严格中小金融机构准入标准和监管要求，立足当地开展特色化经营。”这是近几年中央首次大幅调整对金融结构、银行结构的表态，从原先对中小银行全力支持，变成了严格准入，并重申了特色化要求。这在吸取过去中小银行风险教训的基础上，也考虑到新常态所需的银行结构可能已发生变化。

这种政策调整为后续的学术研究提供了非常关键的素材，待数据积累充分后，可以检验部分争议。后续研究的主要方向包括：第一，中小银行兼并整合对中小微企业，尤其是科创企业融资或经营的影响，以此来验证小银行优势是否成立。第二，整合后的银行以国资为主，可以检验银行的产权所有制变化对经营效果的影响。第三，大型银行在政策号召下，进军中小微企业、科创企业领域，近几年投放力度很大，其效果还有待时间检验。将来可以以此来验证小银行优势理论的“主动说”和“被动说”，即小银行是出于优势主动服务小微企业，还是因为无法与大行正面竞争而下沉服务小微企业。第四，大型银行是否在大数据等新型信息技术的赋能下，拓展了“硬信息”的边界，从而能够用较为高效的手段服务中小微企业融资，进一步挤压中小银行业务空间，并以此为背景验证关系型借货的效能。

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