王彦飞张传杰：军事干预需求、规范敏感性与大国海外安全市场化发展模式

学术 2024-11-25 13:29 河北

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王彦飞张传杰：军事干预需求、规范敏感性与大国海外安全市场化发展模式

作者：王彦飞，福州大学马克思主义学院副教授、外交学院国际安全研究中心兼职研究员；张传杰，清华大学港澳研究中心副主任，清华大学深圳国际研究生院人文社会科学部副研究员

来源：本文刊发于《国际安全研究》2024年第6期，第74-95页，注释略。点击本文文末“阅读原文”可下载文章PDF印刷版。国际安全研究ISS

内容提要

冷战后，私营军事安保公司在大国普遍出现，但是这些国家安全市场化的发展模式有所不同。有些大国采取作战型模式，一些大国属于安保型模式，也有大国从作战型模式转为军事辅助型模式。作者以海外军事干预需求和规范敏感性为变量，搭建大国海外安全市场化发展模式的解释框架，着重讨论国家和公司的关系。当海外军事干预需求强、规范敏感性低时，大国出现作战型发展模式；当海外军事干预需求强、规范敏感性高时，大国采取军事辅助型模式；当海外军事干预需求弱、规范敏感性高时，大国出现安保型模式。世界主要大国海外安全市场化的发展经验证实了上述假设。英国和美国的案例比较分别验证了大国的作战型模式和军事辅助型模式的成因，而印度和日本的案例论证了安保型模式产生的逻辑。当前，中国加强海外利益保护的需求日益迫切，讨论大国海外安全市场化的发展，对中国借助市场化手段保障海外利益安全也有一定的启发。

关键词

海外利益安全；安全市场化；私营军事安保公司；军事干预需求；规范敏感性

一 问题的提出及既有研究的不足

国家是“在特定领土范围内垄断合法使用暴力的人类共同体”。但实际上，无论在国内还是在国际社会，都存在与国家相对应的私有化安全主体，如犯罪集团、恐怖分子、海盗等，它们自下而上地侵蚀国家垄断暴力的特权，共享原本专属国家的武力。同样，共享武力的主体还有私营军事安保公司。这一市场化安全主体是国家自上而下主动分享武力使用特权的产物，特别是在冷战后成为大国实现对外政策目标的工具之一。

冷战后，大国安全市场化主要包括三种模式，可以归纳为作战型、军事辅助型和安保型。在武力使用维度上，不同大国采取了上述三种不同的发展模式；在时间维度上，大国在不同时间段的发展模式也有所变化。因此本文的研究问题是，什么因素导致了大国在海外安全市场化议题上作出差异化的模式选择及政策改变。

对于以上问题，既有研究主要从供需失衡、安全成本、政治思潮和文化观念等四个视角切入。这些研究都具有一定的解释力，对本文提出解释框架也有诸多启发，但也存在不足之处。

第一，供需失衡视角。一方面，海外安全供需状况影响安全市场化的发展。一是安保需求助推安保行业壮大，如中国面临安保供给发展缓慢，但安保需求日益增加的矛盾，助推中国安全市场化的发展；二是军事干预行动同样创造了对安全的市场需求。地区冲突加剧和“安全真空”出现为大国安全市场化发展提供了机遇。

另一方面，安全生产要素的供求状况也是影响因素之一。军事人力资源短缺导致对私营军事安保公司的需求增加。大规模裁军在导致军队人数减少的同时，政府对军事人员执行任务的需求却有增无减。此外，裁军使市场上存在充足的、公司发展所需的人员和装备。劳动力增加导致国际安全市场人员骤增，武器扩散也让装备成为私人团体触手可及的工具，劳动力和武器价格都更加低廉。这些生产要素的供应增加也推动了安全市场化的发展。

第二，成本收益视角。相关研究可以归纳为经济成本说和政治成本说两类。其中前者是有形成本，后者是无形成本。经济成本说认为，在市场经济发达的西方大国，政府可以借助效率更高、成本更低的私营军事公司实现自身目标。安全市场化的出现也让国家不用为维持庞大的常备军承担过高的成本。政治成本说则认为，安全市场化可以降低国内政治成本。一是政府倾向于使用私营军事公司降低国内舆论压力。国内压力不仅能够影响政府对战争的态度，而且可以降低政府对战争的欲望。因此，以公司替代军队可以有效减小政府的舆论压力。二是绕开国内政治约束也是领导人或军方考虑的因素。安全市场化有助于隐藏人员伤亡数量，使战争从政治层面更容易被接受。

第三，政治思潮视角。西方大国安全市场化受新自由主义思潮的影响。有研究将自由主义意识形态进行细分，认为其中的共和主义倾向由公民士兵组成军队来集中提供安全，自由主义则主张分散政府权力。在共和主义下出现公民士兵模式，这一政治思潮对德国影响更深；新自由主义导致军事承包商模式，该思潮则对英美的影响更大。也有研究认为，美国在洛克式自由主义传统的影响下依赖市场方案，而德国受卢梭式自由主义传统的影响则对市场力量缺乏信心。前一类国家的军事方略更容易同市场解决方案兼容，而后一类国家与市场解决方案的兼容性较差。

第四，文化观念视角。相关研究主要有以下观点：一是认为军事角色观念影响着安全市场化的发展。美国军队战斗专业化程度高且军事角色观念狭窄，促成其外包了更多的军事职能；英国军队战斗专业化程度低且军事角色观念宽泛，外包主要集中于后勤领域。而军事机构由于历史经验和记忆，会产生对自身和其角色的持久的观念，从而影响国家偏好，导致了法国、英国、意大利和德国的差异。二是有学者认为在理性主义因素的基础上，理念主义因素影响了大国安全市场化的发展。英美相对德法的安全市场化程度较高，英国侧重于非武装的后勤支持，德国则在私营安保服务的范围上比法国更广，法国对私人战略运输能力的依赖严重。

供需失衡视角和安全成本视角主要讨论物质维度变量的作用，是本文提出军事干预需求变量的重要铺垫。二者更多从大国对物质利益不同偏好的角度分析安全市场化的差异，可以较好地从横向维度解释大国的安全市场化发展，但是难以解释在时间维度上国家偏好的变化。政治思潮视角和文化观念视角是基于理念因素开展的研究，启发本文提出规范敏感性这一自变量。这一路径可以解释西方大国发展安全市场化的逻辑，但是难以解释非西方大国的实践，而且此类研究对国内文化因素的探讨较为深入，较少关注国际规范这一变量。对于时间维度上的变化，规范敏感性变量有着更好的解释力，也在一定程度上延展了既有研究的深度。

本文的研究框架与既有研究形成对话，并且得出了不同的结论。一是既有研究主要从单一的物质因素或理念因素出发，忽略了另一类因素的作用。而本文的军事干预需求是物质维度的因素，规范敏感性是理念维度的因素，由此搭建的理论框架可以解释大国海外安全市场化发展的阶段性和差异性。二是既有研究难以解释不同时期大国的安全市场化的发展变化。英美等国在安全供需、成本收益等变量没有明显变化的情况下，其发展模式却从作战型转为了军事辅助型。而本文提出的规范敏感性变量影响着国家在时间维度上的行为选择。三是既有研究主要基于西方经验，缺少非西方大国经验证据的支撑。如有学者认为作战型军事公司是特定历史时刻的产物，而不是一种趋势或规律，它们和大多数私营军事公司不同。但是从俄罗斯的发展经验看，此类公司又一次活跃在国际社会中，而且其出现的原因和西方国家也较为相似。这表明仅从西方经验中提炼理论可能得出偏颇的结论。本文的案例包括西方大国和非西方大国，提出了一个更具解释力的分析框架。四是既有研究从助推安全市场化兴起的因素入手，缺少对阻碍因素的讨论。事实上，讨论导致大国安全市场化演变的原因，需要考虑反雇佣兵规范等因素的约束作用。

二 大国海外安全市场化发展的理论框架

本文在既有研究的基础上，尝试结合海外军事干预需求和规范敏感性两个因素，提出大国海外安全市场化发展的理论框架。

（一）自变量一：海外军事干预需求

本文将军事干预需求界定为，一国为平息政治争端或实现政治目标主动派遣军队到海外开展的军事行动而产生的要求。军事干预需求产生的主要动因是国家需要借助一定的手段实现对外政策目标，而军事干预是主要手段之一。它既不同于应对外敌入侵的防御性军事行动，也不同于国际维和行动等非战争军事行动。

对海外军事干预需求的判断主要是依据国家对外开展的军事干预行动以及由此体现出的对外政策偏好。国家特别是大国实现对外政策的手段多种多样。在同一对外政策问题上，大国拥有更多的实力、话语权等资源，因此政策偏好决定了其选择何种方式实现对外政策目标。可供国家选择的政策工具多种多样，区分它们最重要的维度之一即是否对外使用武力。一些国家倾向依靠以实力为基础的军事干预手段，另一些国家则倾向依靠外交、宣传和经济等和平方式和非武力的政策工具。

从体系到个人等不同层次的因素都可能影响国家对外政策偏好及手段选择。因此，影响国家是否采取军事干预行动及其政策偏好的因素较为多元，要视具体国家的情况而定。海外军事干预需求不是指国家有无军事干预的需要或者能力，因为每个大国对此都有一定的客观需要和干预能力，但是否采取海外军事干预行动很大程度上取决于干预偏好。而且从操作层面看，判断海外军事干预需求仍然需要依据国家的行动结果而非主观意图，因为若定义超越可观察到的行为，开始关注背后的动机或意图时，精确性会降低且模糊性会凸显。可见，国家的实际行动是判断军事干预偏好的重要指标。

冷战后美国、英国、法国、德国和俄罗斯的海外军事干预需求可以判定为强。美国把军事干预作为维系霸权地位和国家利益的主要手段之一，发动或参与了诸多海外干预行动。英、法、德作为北约成员国，追随美国开展多起军事行动；英、法曾进行过诸多干预本国前殖民地国家内战的行动；德国曾参与打击“伊斯兰国”恐怖组织、干预马里内战等。俄罗斯的对外干预涉及中东、非洲等地区，还与乌克兰等国发生了战争。而中国、印度和日本在冷战后的军事干预需求判定为弱。中国始终奉行独立自主的和平外交政策；日本则受到其宪法“不战条款”等因素的约束；印度的军事干预行动多发生在冷战期间，在两极格局瓦解后其干预倾向有所收敛。

（二）自变量二：规范敏感性

规范敏感性是指国家对反雇佣兵规范的态度以及如何作出反应的状况。行为体在不同议题上的敏感性有所不同，在那些存在重要利益的议题中，行为体有更高的敏感性，即使承担高额成本也愿意参与；反之则敏感性较低，主要充当旁观者的角色。因此，行为体敏感性的差异并不鲜见，这种差异影响了国家行为出现变化。

理解规范敏感性概念，需要说明雇佣兵与私营军事安保公司的异同。一是它们之间存在转化关系。在武力使用维度上，雇佣兵和军队、作战型军事公司等较为相似。联合国文件曾提到，提供各种安保服务的公司，有些可能被用于军事行动。辅助型军事职能和安保职能可以转换为作战职能；而作战职能和雇佣兵能够承担的职能可以兼容军事辅助职能和安保职能。二是其差异性体现在它们和国家的关系不同。雇佣兵并不隶属于特定国家，而私营军事安保公司在某国国内存续和经营本身就意味着被国家认可和接受，同时其行为也被国家规约。雇佣兵虽然也“贩卖武力”，但是国家对他们没有监管责任。

由于雇佣兵与私营军事安保公司存在相似性，私营军事安保公司容易被外界误认为是“新雇佣兵”。它们自诞生之日起就带有雇佣兵的“影子”，因而规范敏感性的作用不容忽视。反雇佣兵规范概念有狭义和广义之分，本文将其狭义概念确定为反对招募、使用、资助和训练雇佣兵的价值和行为准则。广义的反雇佣兵规范则包括“私营军事安保公司规范”，体现在国际和国内两个层次。在国际层面，广义的反雇佣兵规范表现为对私营军事安保公司国际监管规范的参与情况。在国内层面，广义的反雇佣兵规范表现为本国安全市场化行业监管规范和枪支管理规范等。

国家的异质性和能动性、规范的模糊性，共同导致规范敏感性的差异，进而影响国家的行为偏好。一方面，国家存在异质性，也具有能动性。国家的异质性决定了它们对同一规范可能持有不同态度。一些经典理论试图忽略国家的异质性，认为在无政府状态下，行为体在功能上没有差异，区分它们的标准主要是能力大小。实际上，行为体的异质性也不可忽视，它是导致行为体认知差异和行为差异的重要原因。国家还具有能动性，而非完全被动地受到规范的影响。行为体的能动性不同，在规范建构中差异化的个体知识融合成共有知识是一个双向互动的过程。行为体的异质性和能动性导致其面对国际规范时出现差异化的认知和反应。

另一方面，反雇佣兵规范具有模糊性。雇佣兵是一个难以给出明确定义的概念，国际公约中的模糊定义致使对雇佣兵的约束往往成为一纸空文。有学者认为规范自身的模糊性和国际行为体违反这一规范的动机等，导致反雇佣兵规范逐渐退化。并且，国际社会推出相关监管规范的时间跨度大、版本众多、缺乏定论。正因为缺乏强有力的反雇佣兵规范，国家往往以自身利益决定是否遵循这些规范。即使是在规范较强的时期，国家也可能因为政治和军事需要而购买雇佣兵服务；而冷战后的规范严重退化，各国因为对私人武力的需求减少了对雇佣兵的批评。因此，规范的模糊性也导致国家对反雇佣兵规范采取了差异化态度。

行为体异质性和规范的模糊性导致国家对规范的差异化认知，行为体能动性和规范的模糊性导致国家对规范的差异化塑造。国家对规范的差异化认知和塑造影响了国家的规范敏感性，进而影响国家的行为（参见图1）。

规范敏感性作为一个理念层面的、国家层次的变量，其衡量标准也来自于国内因素。本文判断一个国家规范敏感性高低的因素主要包括国内规范状况、国际规范状况和国内政治压力三个因素（参见图2）。一是该国国内规范的强弱。若该国有较强的反雇佣兵相关的国内规范，那么可以认为其规范敏感性较高。国内规范主要表现为国内法律、制度等，背后反映出政府的强制力，其强弱程度能体现出国家的态度。这些国内规范包括对私营军事安保公司的监管法案、对枪支等武器装备的管理规范等。二是该国是否遵循安全市场化国际规范。若该国的国内规范较弱，那么需要观察其遵守国际规范的状况。国际规范虽然不能直接决定某国的决策，但是能够体现出国家的偏好。若该国没有加入相关的国际规范，则可以认为其规范敏感性较低。三是该国国内政治压力的强弱。若该国反雇佣兵的国内规范较弱，且加入过相关国际规范，需要判断其国内政治压力的情况。当国内政治压力较强时，其规范敏感性较高；当国内政治压力较弱时，其规范敏感性较低。而判断国内政治压力的重要标准是该国有没有因雇佣兵、私营军事安保公司引发危机事件等。

根据上述标准，不同国家的规范敏感性如下。中国、日本、印度、“塞拉利昂武器事件”之后的英国、“尼苏尔广场屠杀事件”之后的美国、“瓦格纳事件”之后的俄罗斯、冷战后的法国和德国等，其规范敏感性高；“塞拉利昂武器事件”之前的英国、“尼苏尔广场屠杀事件”之前的美国、“瓦格纳事件”之前的俄罗斯，其规范敏感性低。

（三）因变量：安全市场化发展模式

本文的因变量是大国海外安全市场化发展模式，主要包括作战型模式、军事辅助型模式和安保型模式三种（参见表1）。三种模式存在递进关系，国家允许发展的公司职能，以及国家允许存在的公司类型方面都存在差异。

（四）因果关系和研究假设

本文两个自变量之间是并列关系。海外军事干预需求影响大国是否倾向于发展私营军事公司。在海外军事干预需求较弱的国家，政府较少对外使用干预性武力，因此发展军事公司的意愿也较弱。在海外军事干预需求较强的大国，大量的海外军事行动导致政府对市场化安全主体形成依赖。而规范敏感性变量决定了国家对国际规范的态度。若规范敏感性高，国家更可能遵循乃至内化某种规范；若规范敏感性低，国家倾向于抵制或塑造某种规范。本文的理论框架如表2所示。

在假设1中，由于海外军事干预需求较强，母国有较高意愿发展军事公司；同时由于规范敏感性低，母国倾向于采取作战型模式，以更好发挥市场化安全主体的效用。在假设2中，较强的军事干预需求推动母国发展军事公司，但同时由于规范敏感性也较高，因此母国采取军事辅助型模式，这样行动也符合国际规范。在假设3中，较弱的军事干预需求使得母国发展军事公司的意愿很低，且在较高的规范敏感性约束下，母国倾向采取争议最小的安保型模式。在假设4中，目前尚没有对应的大国案例，仅对应一些小国或“脆弱国家”的现实。在这种情况下由于海外军事干预需求较弱，母国发展军事公司的可能性较低；但同时由于规范敏感性低，国家将出现自下而上发展形成的市场化安全主体，第三方大国也可能在该国发展三种类型的公司。20世纪90年代南非的安全市场化就属于这种类型，典型代表为执行结果（Executive Outcomes）公司。其总部注册在南非，但它实际上隶属一家英国财团，并且其经营受到英国政府的默许和支持。

三 案例分析

本文在论述时选择了便于进行案例比较且易于验证研究假设的案例，具体包括英国、美国、印度和日本四个国家。冷战后英美的安全市场化发展模式都经历了转型过程，便于进行案例内比较和控制变量。俄罗斯和英美有着相似的发展逻辑，法国和德国在冷战后的军事干预需求均为强，且规范敏感性均为高，相较英美两个案例而言无法实现案例内比较，因而本文没有单独论述俄罗斯、法国和德国的案例。印度和日本则对应安保型发展模式，本文采取了案例间比较方法展开分析，中国与之发展逻辑相似，因此也没有单独进行阐述。

（一）英国海外安全市场化发展的案例分析

英国政府对作战型军事公司的需求一直存在，私营军事安保公司是政府的重要政策工具。通过案例内比较可以发现，英国在1998年“塞拉利昂武器事件”前后，其海外军事干预需求较强。在危机事件后，英国的规范敏感性由低变高，其安全市场化发展模式也由作战型转为军事辅助型。

1. 军事干预需求和英国作战型军事公司的发展

20世纪90年代，英国作战型军事公司参与到他国的内战冲突中，是政府实现对外政策目标的“利刃”。在非洲战乱地区实现和平需要强有力和有效的干预形式，这些公司可以提供军事骨干人员。后冷战时代，当政府不愿直接或公开出面时，私营军事公司便充当政府的对外政策代理人。由于私营军事公司在法律地位上的模糊性，其母国政府与之有着“自相矛盾”关系，政府既公开谴责，但又暗中支持。

英国桑德莱恩国际公司（Sandline International Ltd）曾介入巴布亚新几内亚（以下简称“巴新”）的冲突，导致“桑德莱恩事件”的发生。由于巴新政府和其国内的布干维尔岛之间围绕铜金矿资源开采产生矛盾，该国很快就陷入战争之中，而政府军处于弱势。1996年，以陈仲民（Julius Chan）为总理的巴新政府和桑德莱恩国际公司签订合同，旨在夺回矿山并击败布干维尔革命军。双方就展开军事干预行动设计了详细计划，并且敲定了3 620万美元的费用。此外，巴新政府给予的回报还包括在行动成功后将铜矿交给英国公司开采。但是，双方的合作遭到了巴新军方的反对。1997年3月，杰里·辛吉罗克（Jerry Singirok）准将要求取消政府与桑德莱恩国际公司签订的秘密合同，驱逐该公司的作战人员，并要求陈仲民辞职，而陈仲民则下令解雇辛吉罗克，但军队倒戈并对陈仲民政府施压。这一事件的发生，也最终导致陈仲民在之后的大选中落选。

桑德莱恩国际公司也曾对塞拉利昂进行干预，并且引发“塞拉利昂武器事件”。这一行动发生于1991年至2002年的塞拉利昂内战时期，为了对抗叛军，政府购买了桑德莱恩国际公司的作战服务。但是，联合国于1997年10月通过一项决议，对塞拉利昂实施石油和武器禁运，依托西非监测组部队确保实施。这项决议限制了外部势力的军事干预，也让军事公司的干预行动不符合国际法规定。塞拉利昂与桑德莱恩国际公司的合同是训练和装备4万名民防部队士兵，提供武器、弹药等，与控制机场的西非监测组部队协作，并提供空中支援和情报支持。但实际上，桑德莱恩国际公司在平息叛乱的过程中只发挥了很小的作用，其购买的武器抵达塞拉利昂时被扣押。因为其行为违反了联合国武器禁运决议，干预行动也被迫停止。

2. 规范敏感性和英国对市场化安全主体的监管

在“塞拉利昂武器事件”后，英国国会等部门先后介入，对危机事件展开调查，最终推动英国政府推出监管措施。这一事件也成为英国安全市场化发展的转折点。

首先，“塞拉利昂武器事件”引发了英国议会的详细调查。经过持续数年的调查，最终以报告的方式发布。1998年5月，英国议会外交事务特别委员会发布《塞拉利昂：与外交大臣的信函往来》报告；同年6月，《塞拉利昂：与外交大臣的进一步信函往来》报告发布；1998年7月，英国下议院正式发布《“塞拉利昂武器事件”调查报告》；1999年2月，《1998—99届议会第二次报告》印发，对事件进行了进一步揭秘；2002年2月，英国外交部发布《私营军事公司：监管选项》绿皮书，提出英国政府监管军事公司可能的选项；同年7月，英国发布2001—02届议会的第九份报告，对英国现有的监管措施等进行全面介绍。这些调查反映出英国开始谨慎对待私营军事安保公司的作战职能。

其次，英国政府推出监管法规和行业规范。英国由议会外交事务特别委员会负责跟进私营军事安保公司的立法工作，提出一些提高英国行业透明度和监管的建议，它的重要职责是发起立法、并且推动法案在议会通过。除推进立法监管外，英国政府也曾出台相关政令。英国交通部于2011年发布借助武装警卫防范海盗威胁的指南，对使用海上武装私营安保公司进行了规定。这些法律和政令的出台，陆续完善了英国安全市场化行业的监管举措。英国还参与了诸多国际规范和行业规范。2002年，英国议会提出自愿的准则不适合用于约束军事公司，因为会使政府难以约束某些损害英国利益的不良公司。20世纪90年代末和21世纪初，英国政府和议会的监管建议都是偏好强有力的监管措施而非放任公司和行业进行自我监管。2009—2010年政府再次推动完善监管举措时，自我监管体系成为政府的首选方案。即便监管法规和行业规范不断完善，作战型军事公司仍然被英国政府禁止。

最后，英国政府积极推动新的国际规范。2010年9月，英国外交大臣确认，政府将在三个方面推进私营军事安保行业的高标准工作，涉及行业协会、政府雇主和行业标准等。在这些目标之下，英国政府采取了一系列举措。一是积极参与和配合联合国出台的一些相关倡议。如2013年9月启动“商业与人权行动计划”，发布《良好的工商业：实施联合国工商业与人权指导原则》。二是推动国际上一些不具法律约束力的非正式制度。如签署《蒙特勒文件》，参与私营安保国际行为准则协会。三是建立安全市场化行业监管的相关机制。如英国航空航天防务安全商业联合会（ADS）负责制定和实施英国私营军事安保公司的国家标准。

3. 英国安全市场化的转型

“塞拉利昂武器事件”之后，英国政府采取了一系列强化监管的措施，使得作战型军事公司难以存续。桑德莱恩国际公司对英国政府的监管政策调整表示支持，通过建立网站并在网站提供全面的英国政府的监管资料以改善公司形象。其创始人蒂姆·斯派塞（Tim Spicer）后来也曾公开表态：“我们应该欢迎监督和监管，而不是回避它，它有助于进一步让该行业合法化。”但是，与其说桑德莱恩国际公司是主动拥抱政策变化，不如说是在政策和舆论压力之下的被动选择。

斯派塞于1999年年底离开该公司，桑德莱恩国际公司则于2004年正式停止运营。斯派塞离开后并没有脱离安全市场化行业。他紧接着创建了名为战略咨询公司的新公司，在宣传资料中称“依法经营”和“尊重人权”；斯派塞在接受英国《金融时报》采访时也表示，公司要“辅助合法政府的国家力量实现自助，而不是为它们完成工作”。从这些业务的定位和斯派塞的声明可以看出，其新建立的私营军事安保公司已经规避作战型业务，而是侧重于军事辅助和安保业务。

（二）美国海外安全市场化发展的案例分析

美国发展海外安全市场化的情况和英国相似，通过案例内比较，也可以验证本文的部分假设。其重要转折点是2007年的“尼苏尔广场屠杀事件”，它导致美国政府的规范敏感性发生了明显变化。

1. 军事干预需求和美国作战型军事公司的发展

黑水（Blackwater）公司自创设之初就和美国政府保持着密切的关系，由于其不受约束地使用进攻性武力，因此被贴上“雇佣兵”的标签。黑水雇员曾经和美国军队联合作战，共同对付伊拉克平民和打击教派战士。这些行为都属于作战型军事公司的做法。

黑水公司最初是一家金属射击靶的制造商，业务转向安防并逐步壮大始于九一一事件。黑水公司于2003年负责保护美国驻伊拉克军事长官保罗·布雷默（L. Paul Bremer）；2006年签约保护美国驻巴格达大使馆。黑水公司的创始人埃里克·普林斯（Eric Prince）曾表示，黑水公司2007年时每天培训大约500名美国军方和执法机构成员，并且按照美国政府呼吁提供战区服务，认为这是对国家号召的响应。在伊拉克战争后美国在巴格达开设大使馆时，美国外交安全局从军方手中接过为使馆提供安保的任务，但又没有足够的人员，因此与黑水公司签订合同以获取安保服务。黑水公司借助美国政府在海外军事干预行动中的军事需求不断发展壮大。2000年，黑水公司来自政府合同中的收入仅为20万美元左右；但是之后逐年跃升，2004年约为4 800万美元，2005年为3.5亿美元，2006年超过5亿美元，顶峰时期甚至超过10亿美元。

但是，黑水公司肆无忌惮地在海外战区使用武力，导致许多危机事件的发生，最终成为众矢之的。这些舆论危机都和滥用武力相关，外界质疑其行动是否符合法律以及是否是在适当的监督下进行的。

一是公司遭遇“费卢杰事件”。“费卢杰事件”的诱因是黑水雇员由于缺乏本应采取的安全预防措施而被杀害。2004年3月31日，载有4名黑水公司雇员的车队在伊拉克费卢杰市中心被叛乱分子包围，枪手把雇员杀死之后将其中两具尸体拖出悬挂在跨河大桥的桥梁上。这一幕刚好被媒体拍摄下来，事件迅速成为全球媒体关注的热点。事后，布雷默称“我们必须对这种暴行作出反应，否则敌人会断定我们优柔寡断”。小布什总统下令对该市实施大规模报复行动，指示美国军方“修理他们”和“杀了他们”。几天之后，美国军队发起第一次费卢杰战役，直接目的是找出肇事者。2007年的美国国会听证会提出，黑水雇员的死亡成为伊拉克战争的一个转折点，直接导致美国的大规模进攻行动。

二是公司造成了一系列枪击事件。黑水公司在执行安保任务的过程中造成众多平民死亡。普林斯在美国国会听证会中对黑水公司的行为辩解，他提到黑水公司在2007年为外交官访问伊拉克“红区”提供了1 873次安保服务，但只有56次开枪，不到总服务的3%；此外，黑水公司在2006年进行了6 500多次行动，但只在不到1%的行动中开枪。尽管在大多数行动中黑水公司都没有开枪，但是主动开枪和误杀平民的事件在绝对数量上仍然较为惊人。

三是公司引发“尼苏尔广场屠杀事件”，这一事件导致黑水公司乃至美国政府面临严重的国际舆论危机，并引爆公众愤怒的“火药桶”。2007年9月16日，黑水公司在护送美国大使馆车队时，在巴格达曼苏尔区的尼苏尔广场向周边的平民开枪射击，最终造成17人死亡，20多人重伤。黑水公司对此事件的回应是，其雇员开枪是遭到伊拉克平民袭击后的自卫行为，但是美国联邦调查局的调查人员没有找到任何支持黑水雇员说法的证据。事后也有目击者认为，“他们无缘无故地杀害无辜的人”，三名库尔德人目击者称，他们自始至终都没看到有人向黑水雇员开枪。

2. 规范敏感性和美国对市场化安全主体的监管

“尼苏尔广场屠杀事件”后，公众对黑水公司的普遍印象是“美国雇佣兵”，该事件也成为美国政府加强安全市场化监管的转折点。伊拉克政府的施压、联合国人权理事会和雇佣兵问题工作组的关注，以及国际社会的压力等都引发了美国国内对该事件的重视。美国一位退役军人认为，大屠杀是“严重过度使用武力”，这对一个提供安保服务的公司来说非常不合适。在危机事件后，美国政府采取诸多措施强化了对私营军事安保公司的监管。

一是加强政府层面的监督。美国国务院和国防部于2007年12月签署一项备忘录，明确界定了美国政府对在伊拉克经营的私营军事安保公司的权限和责任。《2008财政年度国防授权法》中提出要成立战时承包委员会，专门研究和调查联邦机构的外包情况。战时承包委员会根据要求评估与战时合同相关的浪费、欺诈、滥用和管理不善的情况和程度，并有权举行听证会和上报不法行为。2010年4月12日，美国国防部“1100.22号令”明确禁止承包商参与作战行动。这实际上杜绝了美国市场化安全主体变成作战型军事公司或雇佣兵的可能性。

二是美国强化立法层面的举措。美国国内没有建立一套完整的针对私营军事安保公司及其雇员的立法，但是有一些法律可以适用于该行业，包括《反海外腐败法》《军事司法统一法典》等。美国私营军事安保公司及其雇员如果触犯这些法律，则可以依法惩处。美国也针对私营军事安保公司设立了一些法律法规，并出台了进一步加强监督和问责的立法和条例，如2008年1月28日的《国防授权法》第862条和2009年7月17日国防部的“临时最终规则”，联合国雇佣兵问题工作组也对这些举措表示赞赏。从具体的立法案例中同样可以看出美国创制监管立法的进展，如《2010财政年度国防授权法案》第1038节和《2010年综合拨款法案》第7006节的相关规定。此外，在2011财政年度《艾克·斯凯尔顿国防授权法案》第833节等法案中，美国对于私营安保公司参与应急行动等给出了相应的监管规定。这些法律手段是监管手段中最强有力的一种，对一些公司的潜在不法行为形成了震慑。

三是美国强化司法层面的惩戒。黑水公司在危机事件前，其雇员在豁免权法令的袒护下没有人被提起过刑事诉讼，但是2007年的舆论危机倒逼美国司法系统采取了严厉措施。事件发生后，美国司法部门进行了长达数年的调查和审理。2008年12月8日，美国司法部官员称，安保人员除非出于自卫目的，否则有义务避免使用强力武器，但是有6位黑水雇员无视这一义务且触犯了美国法律，也最终被确定了罪名。这表明美国司法部门希望借此事件给整个美国安全市场化行业以警示。

3. 美国安全市场化的转型

在危机事件前，美国并不重视国际反雇佣兵规范，默许黑水公司执行的一些颇具争议的“雇佣兵行径”。黑水公司在陷入舆论危机之后，继续以“黑水”品牌运行一年多时间。随着伊拉克和美国政府对黑水公司的调查和限制，黑水公司实际上已经难以运营。其总裁等高层于2010年被提起刑事诉讼，普林斯在2009年辞去首席执行官一职。同年，黑水公司更名为季伊服务公司（Xe Services），之后又于2012年改名为阿凯德米公司（Academi），并于2014年被康思泰集团（Constellis）合并。重组后公司的业务转型也在同步进行，不再继续提供作战型武力服务。

（三）印度和日本海外安全市场化发展的案例分析

印度和日本的案例验证了本文的假设3。印度和日本的海外私营安保公司相较欧美大国并不发达，并且两国都极力避免其国内公司的不当行为引发国际负面影响。

1. 印度海外安全市场化的发展

印度在冷战后涉及的武装冲突主要包括国内叛乱和与巴基斯坦的军事对峙。印度军队承担这些军事行动中的各项职责，印度对军事人力的需求也主要以征兵等方式解决。并且印度的规范敏感性较高，表现为其国内存在严格的持枪规范，对市场化安全主体使用武力也较为警惕。

第一，冷战后印度的海外军事干预需求较弱。在冷战期间，印度曾多次发起海外军事干预行动，主要包括武装干预和对外征服两类，具体有针对巴基斯坦东部领土、锡金、斯里兰卡、马尔代夫的军事干预等。但在冷战后，印度较少开展干预行动，甚至表现出一些反对海外干预的倾向。印度战略界对西方大国暴力干预科索沃战争、侵犯其主权和人权的做法持有一致的反对态度。这也在一定程度上反映出印度在冷战后对海外军事干预的偏好较弱。而且印度国内兵源充足，政府主要依靠军队解决人员短缺问题，其偏好征兵方式而不是军事外包模式。

第二，冷战后印度的规范敏感性较高。在对安全市场化的约束方面，印度政府的敏感性也更强，希望严格约束市场化安全主体。联合国人权理事会曾于2020年10月6日通过决议，拟成立一个不限成员名额的政府间工作组，目的是商议出台监管私营军事安保公司活动的国际规章。印度常驻联合国代表团在声明中提到，印度支持工作组监督私营军事安保公司的侵权和虐待行为，国际上现存的规范有助于各国安全市场化行业的良性发展，但是它们没有法律约束力，不足以解决安全市场化带来的问题。其言外之意是，印度支持推出具有更强约束力的国际规范或国际制度。在政府间第五届会议文件中，各国较为一致的认识是私营军事安保公司不法行为应当受到追究，各国政府应当建立监督和问责机制，对践踏人权的行为应当进行调查、起诉和赔偿。印度也在这些国家的行列之中。

这种态度也表现为印度政府公开宣介其国内立法。印度代表团曾在联合国人权理事会多次强调，其国内已经颁布《私营安保机构管理法》，采取了许可制度。私营安保部门需要对国家负责，但是国家立法在处理跨国经营的私营军事安保公司的活动方面存在局限。因而印度希望借助和联合国人权理事会的合作推动对私营安保公司的监管。这些表态显示出印度政府主张以法律形式约束私营安保公司的态度，并且希望加强在该议题上的国家间交流与合作。印度政府还于2011年发布《商船武装安保人员部署指南》，对雇用私营军事安保公司的行为进行了约束。印度此举也是顺应国际规范的举动，但是其对相关行为施加了更加严格的限制。

2. 日本海外安全市场化的发展

日本的海外安全市场化发展也采取了安保型模式，仅允许公司发展安保职能，同样受其在冷战后海外军事干预需求和对安全市场化规范敏感性的影响。

第一，冷战后日本的海外军事干预需求较弱。这是由于历史和现实因素共同造就的结果。日本宪法第9条是“不战条款”，规定日本“永远放弃作为国家主权权利的战争权，以及以武力威胁或使用武力解决国际争端的权利”。这些条款保留至今，日本在二战后也一直是一个“半主权国家”，没有严格意义上的军队。二战后，日本作为战败国被美国占领，至今美国在日本仍然保留驻军，其安全很大程度上依赖美国的保护。1952年《日美安全保障条约》明确了美日两国的共同防卫义务，规定美国可以在日本建立和使用军事基地，实际上使得日本在安全上从属美国。

这些限制是国际社会和日本部分国内群体推动的结果，也是和平主义思想的体现，日本在冷战后对自身的定位也是“和平国家”。在其安保政策中，提到“日本作为一个爱好和平的国家的定位”，认为其自卫队“一直在为确保国际社会的和平作出各种贡献”，比如1991年的波斯湾扫雷行动、联合国维和行动等。其历任首相都曾在公开场合表达过类似态度，诸如强调日本秉持的原则是“在国际合作原则的基础上为和平作出积极贡献”。虽然这种表态很大程度上是因为历史因素，但确实也反映出日本在海外军事干预需求上不同于英美法等大国的一面。此外，日本海外军事行动受限也和其国内的“反军国主义”思潮相关。

第二，日本对安全市场化相关规范的敏感性较高。除严格限制枪支使用外，日本对私营安保行业也有较强的监管规范。日本安全市场化行业发展的特点是严格限制私营安保机构使用武力。日本在1962年出现第一家私营安保公司，并于1972年制定《警备业法》，建立从业申报制度、规定安保行业从业人员条件、对人员的培训与监督等。和欧美国家以私营公司主办安保的模式不同，日本采用半官方模式办理安保企业。这种模式相较西方国家更为严格，和中国、印度严格约束安全市场化行业的做法较为相似。

（四）小结

上述几个大国的案例分别验证了本文的三个研究假设，其中英国和美国的案例可以验证假设1和假设2，印度和日本的案例则验证了假设3。为保证研究资料的权威性，本文在开展案例研究时尽可能地选取一手资料，包括政府文件、领导人讲话，公司官网资料、负责人讲话、访谈和自传类书籍以及联合国文件等。其中许多资料是现有研究中较少使用过的，既从资料层面丰富了相关研究，也有助于更好地论述本文的解释框架。不过限于篇幅且出于控制变量的考虑，本文在案例分析部分做了一定的取舍，如对法国、德国、俄罗斯和中国的案例没有展开详细论述。此外，本文研究假设4中所述的情况没有对应的大国案例，随着大国安全市场化的发展也可能出现新的变化，此处也可以作为今后进一步拓展的方面。

结语

冷战后大国的海外安全市场化发展模式各异，在对既有研究进行扬弃的基础上，本文提出了新的解释框架。这一框架拓展了相关研究。第一，同一规范对国家的影响并非同等效力的，这种差异取决于国家对规范的敏感性。第二，一些研究关于规范强弱、弱规范的强效力等现象存在争论，本文则提出了一些新的论断。规范强弱本身未必影响国家行为，国家对这些规范的敏感性高低导致其采取某种决策。如果国家对弱规范的敏感性较高，则会采取符合规范的行为；而如果国家对强规范的敏感性较低，也可能采取违反规范的行为。

随着安保需求的显著增加，中国安保公司的海外业务不断拓展。中国出境公民和机构当前面临的安全形势不容乐观，仅以巴基斯坦为例，中巴经济合作项目及参与人员多年来遭遇恐怖袭击，加强中国海外利益保护的需求极为迫切。因此本研究对中国借助市场化手段保障海外利益安全也有一定的启发。但由于安全市场化的特殊性，中国政府需要制定适当的发展策略：一是平衡好安全需求和国际规范的关系；二是妥善处理与东道国的关系；三是平衡好国家、公司和个人之间的权责关系；四是结合国情适时出台适当的监管措施。

【来稿日期：2024-06-29】

【修回日期：2024-10-11】

【责任编辑：谢磊】

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王彦飞 张传杰：军事干预需求、规范敏感性与大国海外安全市场化发展模式

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