美国外交政策的优缺点：以纳卡冲突、巴以冲突和俄乌冲突为例（值得读3遍）

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【红山导读】

快速变化的战略环境要求全球和区域参与者具有更大的灵活性。拜登总统在入主白宫的第一天的口头禅——“美国回来了”——表明美国重新参与世界事务。这也意味着，作为大国竞争中最先进的行为体，美国的行事方式将定义为其专注于尽可能防止其竞争对手（主要是中国，在较小程度上是俄罗斯）可以填补的任何战略真空。

这些对正在进行的纳卡冲突以及俄乌冲突和巴以战争的简要分析试图通过评估三个关键参数来概述美国外交政策的优势和劣势的某些方面：美国作为调解人的角色；美国军事和安全援助；及其对侵犯人权行为的态度。

关键词：美国、外交政策、军事训练

一、纳卡冲突

第一次纳戈尔诺-卡拉巴赫战争（1991-1994 年）结束后，美国与俄罗斯和法国一起成为欧安组织明斯克小组的调解人（或联合主席）之一，同时在美国的保护伞下提供单独的亚美尼亚-阿塞拜疆谈判轨道。

2020 年纳戈尔诺-卡拉巴赫战争后，阿塞拜疆恢复了对飞地周围地区的控制。2023 年 9 月 19 日至 20 日，在长达九个月的封锁以大规模军事袭击告终后，纳戈尔诺-卡拉巴赫几乎所有亚美尼亚族人都逃离了飞地，到 10 月 3 日，估计有 120,000 人中有超过 100,500 人离开，在接下来的几周内还有更多人逃离。这一事态发展导致亚美尼亚总理尼科尔·帕希尼扬指责阿塞拜疆对该地区进行了种族清洗。阿塞拜疆通过暴力和胁迫手段恢复对其国际公认领土的主权，以及 2020 年战争后阿塞拜疆军队入侵亚美尼亚本土，极大地改变了该地区的局势。这种新确立的现状为美国的直接参与——尽管是矛盾的——提供了更多机会。

2023 年 9 月 19 日，亚美尼亚人从纳戈尔诺-卡拉巴赫（前自称阿尔萨赫共和国）的家园出走。图片来源：Narek Aleksanyan

拜登政府对开始划定和划定亚美尼亚-阿塞拜疆国际边界表示欢迎，但没有提及阿塞拜疆对亚美尼亚主权的持续侵犯。美国成功地将冲突各方聚集在一起，在华盛顿特区主办了亚美尼亚和阿塞拜疆外长之间的三次会议，最近一次是在 2024 年 7 月 10 日北约峰会期间举行的。尽管主持人的声明持乐观态度，但冲突各方在几个核心问题上的立场仍然存在很大差异。此外，自俄乌战争爆发以来，阿塞拜疆一直被视为西方不可或缺的能源供应国和重要的运输走廊。与此同时，巴库在武力威胁下要求埃里温做出新的让步。它对与亚美尼亚达成任何和平协议不感兴趣，尤其是在国际调解员的参与下。

与其他接受国相比，亚美尼亚和阿塞拜疆在美国国防和安全援助中的份额在外国军事融资和国际军事教育与培训计划的框架内微不足道。然而，由于多种原因，美国向阿塞拜疆提供的援助不成比例地多于对亚美尼亚的援助。最初，国会通过了 1992 年《自由支持法》第 907 条，从而禁止向阿塞拜疆政府提供任何直接的安全援助。2002 年，国会放弃了这一条款，宣布阿塞拜疆是其“全球反恐战争”的重要合作伙伴，并批准了一项每年更新豁免的机制。根据美国政府问责局的数据，在 2002-2020 财年中，阿塞拜疆获得了 1.64 亿美元的援助和援助，其中包括特朗普政府在 2018-2019 年根据五角大楼的建设合作伙伴能力计划提供的 1 亿美元。在同一时期，亚美尼亚每年获得的援助大多在几百万美元到大约 1000 万美元之间。

2020 年纳戈尔诺-卡拉巴赫战争后，曾多次尝试停止美国对阿塞拜疆的军事援助。2023 年 7 月，在阿塞拜疆武装部队封锁纳戈尔诺-卡拉巴赫的亚美尼亚族人口期间，国会受到了最大的压力。13 项亲亚美尼亚/亲阿尔萨赫修正案被引入 NDAA（国防授权法）法案。这些修正案的一部分反映了阿塞拜疆当局对人权的侵犯;然而，一些人旨在澄清美国在这场冲突中的作用。

具体而言，修正案要求：

“国务卿报告美国对阿塞拜疆的援助是否被用来破坏与亚美尼亚正在进行的和平谈判的状况;”

调查“在阿塞拜疆针对纳戈尔诺-卡拉巴赫部署的土耳其 Bayraktar 无人机中发现的美国零件和技术是否与阿塞拜疆使用违禁弹药有关;”

2020 年战争期间是否使用了土耳其的 F-16 喷气式飞机;和

禁止各部门“在阿塞拜疆停止对亚美尼亚和纳戈尔诺-卡拉巴赫的进攻性武力使用之前，为阿塞拜疆授权新的进攻性武器出口许可证”。阿塞拜疆与俄罗斯和伊朗公司的能源合作伙伴关系也受到了质疑，这些伙伴关系破坏了国际制裁。

尽管所有这些修正案都被排除在外，但在 2023 年 11 月，参议院一致投票决定在 2024 财年和 2025 财年切断美国对阿塞拜疆的安全援助，禁止总统发布豁免来解锁它。

2024 年 7 月 10 日，在美国国务卿安东尼·布林肯（中）的倡议和参与下，亚美尼亚外交部长阿拉拉特·米尔佐扬（右）和阿塞拜疆外交部长杰洪·巴伊拉莫夫（左）在华盛顿特区会晤，以参加北约成立 75 周年峰会。图片来源：亚美尼亚外交部

2024 年 4 月 26 日，两党共同制定的《2024 年阿塞拜疆制裁审查法案》启动。如果该法案获得通过，将对 44 名阿塞拜疆官员实施制裁，这些官员对纳戈尔诺-卡拉巴赫涉嫌侵犯人权的行为负责。该法案提到了《全球马格尼茨基人权问责法》和《国家、外国行动和相关计划法》第 7031 条。

亚美尼亚不愿向西方靠拢，这表现在试图使其外交和安全政策多样化。尽管华盛顿不能也不会向埃里温提供任何安全保障，但它仍然可以深化与亚美尼亚的合作，特别是在国防和安全方面。作为朝着这个方向迈出的一步，第二次亚美尼亚-美国战略对话顶点会议（2024 年 6 月 11 日，埃里温）各方强调他们准备“用战略伙伴关系委员会取代这一战略对话......以进行更深入的合作。亚美尼亚两次主办了美国-亚美尼亚联合军事维和演习“鹰伙伴”（Eagle Partner）（2023 年 9 月和 2024 年 7 月），该演习的重点是提高合作伙伴之间的互操作性。各方宣布决定向亚美尼亚国防部派遣首位美国军事顾问，以履行对双边关系以及安全和防务共同利益的承诺。

俄罗斯和阿塞拜疆一直对美国卷入该地区表示担忧，将亚美尼亚与美国的合作视为对他们共同战略利益的威胁。

二、俄乌消耗战

俄罗斯在 2014 年吞并克里米亚和随后的顿巴斯战争不仅是 2022 年初全面俄乌战争的前奏，也表明有关各方的立场差距不断扩大。在某种程度上，俄罗斯领导层低估了乌克兰捍卫其主权和领土完整的准备情况，也低估了西方盟国在惩罚侵略者方面的团结决心。相反，盟国低估了俄罗斯承受压力的能力。

在 2022 年俄罗斯入侵乌克兰后的头几个月，人们有一种错觉，认为乌克兰会宣布中立。2022 年 2 月底至 4 月初，乌克兰和俄罗斯举行了直接和平谈判;然而，现在，经过两年半多的激烈斗争，这个选项几乎被排除在外。任何可能的妥协都会被任何一方视为投降。就目前而言，华盛顿还排除了基辅和莫斯科之间直接和平谈判的任何可能性。

2002 年至 2014 年，美国主要专注于向乌克兰提供军事训练计划，以加强与北约的互操作性、小型武器转让和后勤支持。2014 年至 2016 年，美国广泛提供非致命军事援助。2017 年至 2022 年，致命军事援助（如标枪反坦克导弹和相关训练）成为威慑俄罗斯和支持乌克兰主权的更广泛努力的一部分。所有这些步骤都被俄罗斯视为挑衅。

2024 年 4 月 30 日，第 305 空中哨所中队的飞行员在新泽西州麦奎尔-迪克斯-莱克赫斯特联合基地的 C-17 环球霸王 III 上装载弹药。这些军火货物是乌克兰安全援助计划的一部分。图片来源：美国空军/亚历克西斯·库拉二级中尉

在整个时期，乌克兰逐渐成为美国军事和安全援助的主要接受国。以下三份文件为美乌伙伴关系提供了法律基础：

美国国防部与乌克兰国防部之间的战略防御框架（2021 年 8 月）;

《美乌战略伙伴关系宪章》（2021 年 11 月）;

以及最重要的 10 年“美国和乌克兰之间的双边安全协议”（2024 年 6 月 14 日）。

根据后一份文件，“与安全相关的承诺......旨在支持乌克兰赢得今天的战争并阻止未来俄罗斯的军事侵略。在 2024 年 7 月的北约华盛顿峰会上，美国在协调和整合盟国的努力方面发挥了关键作用，以支持乌克兰长期战胜俄罗斯，并推动乌克兰加入北约的“不可逆转的道路”。

2024 年 5 月，美国外交关系委员会发表了对自 2022 年 2 月以来美国向乌克兰提供的 1750 亿美元军事援助的分析，强调只有 1070 亿美元直接援助了乌克兰政府（698 亿美元用于军事援助，342 亿美元用于预算支持，29 亿美元用于人道主义支持）。其余的资金流向了各种位于美国的军工企业和与战争相关的活动，而相当象征性的（一小部分）则支持该地区其他受影响的国家。

俄罗斯一直在从空中打击乌克兰的基础设施，同时进行进攻性陆地行动。2024 年 5 月，美国授权在俄乌边境使用美国弹药，以支持乌克兰的防御性打击。与此同时，尽管乌克兰当局呼吁，但所有对使用远程武器，尤其是 ATACMS 的现有限制仍然存在。2024 年 6 月初，美国政府批准向乌克兰部署第二套爱国者导弹系统，由波兰交付;到目前为止，德国和荷兰分别交付了一套 PATRIOT 系统。6 月 20 日，白宫宣布，根据与盟友达成协议，乌克兰将在 2024 年夏末开始接收爱国者和国家先进地对空导弹系统（NASAMS;乌克兰目前拥有 15 个电池）;这些货物最初是打算运往其他州的。F-16 战斗机的转让计划于 2024 年仲夏进行，第一批预计将来自荷兰（24 架）和丹麦（19 架），大概是在这些国家收到 F-35 以取代 F-16 之后。7 月 31 日，乌克兰收到了第一批 10 架 F-16。

2024 年 7 月 9 日，乌克兰总统弗拉基米尔·泽连斯基与美国国会领导人查克·舒默和米奇·麦康奈尔在华盛顿特区举行的北约第 75 届峰会上。图片来源：乌克兰总统办公室

美国政府实施了广泛的制裁，作为威慑俄罗斯侵略和惩罚直接参与乌克兰战争和侵犯人权的俄罗斯个人和企业的机制之一。考虑到这些制裁的有效性低于先前的预期，美国发起了关于利用冻结的俄罗斯资产的讨论，总额约为 280-3000 亿美元。在 2024 年 G7 峰会上，它成功地释放了这些资产的 500 亿美元收益，用于恢复和重建乌克兰的能源部门，满足其预算需求，并在一定程度上支持其军事采购。一些分析人士认为，这一举措虽然从短期来看是有利的，但可能会对美国经济产生长期的负面影响，可能会削弱美元作为全球主要储备货币的地位。

美国在乌克兰战争方面行动的一个重要方面是它对针对乌克兰人民犯下的战争罪行的回应。一个由调查人员和检察官组成的国际团队一直在与乌克兰总检察长办公室的同事合作，准备战争罪案件。与此同时，五角大楼最初不愿与国际刑事法院分享有关涉嫌暴行的美国军事情报信息，但在 2023 年 6 月，拜登总统命令政府开始向国际刑事法院提供相关信息。

三、巴以冲突

这场冲突可能是美国最敏感和最复杂的问题，因为它对其外交和国内政策具有直接和重大的影响。作为建立犹太和巴勒斯坦两个国家的担保人之一 [根据 1947 年 11 月 29 日联合国大会第 181 号决议]，自冲突开始以来，美国一直在谈判中发挥关键作用。然而，伊朗支持的巴勒斯坦恐怖组织的活动以及以色列右翼政府对巴勒斯坦人民权利的压制打破了过去十年来建立的现状。以色列对哈马斯的合理回应是在哈马斯于 2023 年 10 月 7 日发动恐怖袭击后做出的，很快就演变成以色列国防军对加沙人民发动的全面不成比例的战争。

这种动态使拜登政府陷入了两难境地：它应该：

在美国国内的亲以色列和亲巴勒斯坦团体之间找到微妙的平衡;

向以色列保证，美国对其安全的承诺一如既往地坚定;

协助管理加沙的人道主义灾难;

防止这场战争的跨国溢出;和

继续与 Türkiye （土耳其） 及其中东阿拉伯合作伙伴合作。

2024 年 5 月 31 日，拜登总统提出了“持久停火和释放所有人质的路线图”。这个三阶段提案并未直接提及两国解决方案，尽管美国政府已多次确认其承诺将其实施作为最终解决以巴冲突的长期目标。该计划的主要弱点是以色列和哈马斯都将履行其义务的假设;拜登对此表示：“如果哈马斯未能履行协议下的承诺，以色列可以恢复军事行动。但埃及和卡塔尔......正在继续努力确保哈马斯不会这样做。美国也将帮助确保以色列履行其义务。

2023 年 10 月 9 日以色列空袭加沙城的 El-Remal 机场后的破坏。图片来源：WAFA Agency，通过 Wikimedia Commons （CCA-SA 3.0）

以色列政府的极端主义目标（消灭哈马斯和“在战争的所有目标实现之前恢复战斗”的权利）和哈马斯（“除非永久停火”）是不可调和的。以色列总理在 2024 年 7 月 24 日美国国会联席会议上的讲话中明确表示，不会与哈马斯妥协。在 7 月下旬以色列暗杀哈马斯和真主党的两名高级成员后，这种情况显着恶化。目前，美国政府、埃及或卡塔尔都未能说服各方签署停火协议并恢复谈判。

尽管以色列是尖端武器的生产国和出口国（2023 年总额为 130 亿美元），但美国继续向以色列提供大量军事和安全援助。根据 10 年安全援助谅解备忘录 （MOU），美国在 2007 年至 2018 年提供了 300 亿美元的援助计划。奥巴马总统于 2016 年签署的最新谅解备忘录涵盖 2019-2028 财年：美国同意向以色列提供 380 亿美元，其中包括 50 亿美元的导弹防御产品，为以色列和美以合资企业提供资金（自 2011 年以来，这包括与铁穹超短程防空 （VSHORAD） 系统相关的成本）;在 380 亿美元中，有 120 亿美元专门用于购买美国独家提供的先进军事能力。目前，以色列拥有 362 架 F-16 和 35 架（已订购的 50 架）F-35A 战斗机。2024 年 6 月，以色列与洛克希德马丁公司签署了一份价值 30 亿美元的协议，将再购买 25 架 F-35A。

加沙的人道主义灾难迫使美国政府稍微审查其最初对以色列的明确支持。它有一项法律文书，将其军事和安全援助与潜在受援国在冲突地区犯下的严重侵犯人权行为联系起来。《莱希法》的两项法定条款禁止“如果国务卿有可靠信息表明外国安全部队的任何单位犯下了严重侵犯人权的行为”，则向该单位提供援助，并要求美国国防部长“充分考虑......与该单位侵犯人权有关的任何可靠信息。拜登政府没有实施这项法律;然而，在 2024 年 5 月 9 日，它暂停了可用于以色列全面入侵拉法的两种类型的炸弹（Mk 82（227 公斤）和 Mk 84（907 公斤）;以及 JDAM 制导套件）。据美国官员称，对拉法的入侵是毁灭性的，但以色列“没有越过红线”。然而，这一暂停很快就被部分解除——据《华盛顿邮报》援引一位不愿透露姓名的拜登政府官员称，7 月 10 日，Mk 82 炸弹“正在运送”到以色列，而更大的 Mk 84 炸弹仍处于搁置状态。

国际法院 （ICJ） 和国际刑事法院都参与了对以色列在加沙侵犯人权的评估。2024 年 1 月，南非（8 月在土耳其的支持下）在国际法院起诉以色列对巴勒斯坦人犯下种族灭绝罪。经过为期两天的听证会，法院命令以色列采取预防措施，以遵守 1948 年《灭绝种族罪公约》;但是，它没有命令以色列暂停军事行动。美国认为此案毫无根据，同时承认它“没有对以色列在加沙的行为或美国武器如何被滥用做出法律评估”

本雅明·内塔尼亚胡于 2024 年 7 月 24 日在华盛顿特区举行的第 118 届美国国会上发表讲话。
图片来源：议长迈克·约翰逊办公室

2024 年 5 月，国际刑事法院首席检察官 Karim A.A. Khan KC 公开宣布，他已提交申请，对三名哈马斯领导人（叶海亚·辛瓦尔、穆罕默德·迪亚布·易卜拉欣·马斯里和伊斯梅尔·哈尼耶）以及两名以色列高级官员（总理本雅明·内塔尼亚胡和国防部长约夫·加兰特）发出逮捕令。白宫立即做出了反应：“申请对以色列领导人的逮捕令是令人发指的。我们将永远与以色列站在一起，反对对其安全的威胁“（2024 年 5 月 20 日）。美国国务卿安东尼·布林肯称该逮捕令“可耻”，众议院通过了一项跨党派法案，对国际刑事法院官员实施制裁。美国和以色列都不是国际刑事法院的成员国。

四、特设外交政策

尽管与关键的国内问题相比，美国传统上将外交政策视为次要因素，但即将到来的总统选举和内部政治动荡使决策过程变得非常复杂。临时政治是战略思维不足和方法不连贯的结果，这质疑了美国的主导地位。

在处理其及其盟友的广泛战略利益时，美国在上述三场冲突中实施平衡政策无疑面临限制，因为各方追求的是互惠互利的目标。美国在冲突管理中偏袒任何一方——这使得至少一方将华盛顿视为部分谈判者。一方面，在没有谈判或其模仿性质的情况下，向盟友提供军事援助以确保后者的“绝对胜利”限制了美国对任何特定盟友的潜在影响力。另一方面，反对者被激怒，与那些不同意美国世界观及其行动的地区大国和力量结盟。经济制裁只有长期有效。此外，在评估侵犯人权行为时采取双重标准，这与将人权作为美国外交政策中无可争议的优先事项的表现相矛盾。

总而言之，美国正在失去一些强大的影响力来管理世界不同地区的局势。世界大国之间缺乏共识表明，外交政策正在朝着更加激进的危险转变。反过来，它为地区大国和行为体独立行动开辟了更多空间——通常只是为了他们自己的战略利益并沿着便利的轴线行事。

目录

一、酝酿已久的亚美尼亚-阿塞拜疆冲突

二、俄乌消耗战

三、永无止境的以色列-巴勒斯坦冲突

四、特设外交政策

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