法律实务文库 | 高质量推进市域社会治理现代化的实践路径探索

作者丨王化宏、禄  磊、戴兴栋

机构丨贵州省威宁县人民检察院

全文约8983字，预计阅读时间18分钟。

随着新型城镇化的推进与乡村振兴战略的深化，乡村向城市的人口迁移现象愈发明显。这导致了城市人口数量的激增，并引起了社会对城市治理现代化议题的高度关注。为了解决出现的新问题，我国提出了城市治理现代化的理论框架。

这一框架融合了现代治理思想和综合性措施，旨在通过政治、法治、德治、自治及智治五大治理方式，采用系统化和科学的方法解决社会发展中遇到的各种问题，从而实现城市治理的智能化、体系化和全面化。此外，这一理念促进了政府与社会工作者的合作积极性，帮助他们在协调城市事务的同时考虑到不同群体的需求，增强公众的参与感。这种互动增强了市民对决策过程的影响力，并确保了每个人都能享受到公平与可持续发展所带来的好处。

（一）市域社会治理现代化内容简要介绍

我国的行政区划分为五级：中央、省、市、县、乡。其中，“市域”特指介于省级和县级之间的市级行政区。市域治理涉及解决市级行政区内出现的多种问题，如社会矛盾等。随着信息技术、发展理念和科学技能的不断进步，我国提出了市域社会治理现代化的理念。其目标是利用现代化理念和技术手段，推动市域治理朝着更加科学化和合理化的方向发展。这一理念的推广旨在提高市域治理的质量，满足人民对高水平社会治理的需求。

市域社会治理现代化的精髓在于深度融合现代治理理念与多元化策略，以实现社会问题的精准识别、系统规划和科学解决。其核心驱动力源自政治引领的强化、法治体系的完善、道德规范的内化、基层自治的深化以及智能科技的赋能，这五大治理支柱相互支撑、协同增效，共同推动治理模式的智能化转型、系统化构建与全面化覆盖。

在此框架下，必须充分调动政府治理效能与社会参与活力，构建政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的治理格局。通过创新治理机制，强化跨部门、跨领域的协调合作，确保城市各项事务高效有序运行。同时，注重提升公共服务质量与效率，精准对接市民需求，有效增强市民的获得感、幸福感和安全感，为构建和谐社会奠定坚实基础。

市域社会治理现代化的持续推进，将进一步优化城市治理生态，促进经济高质量发展与社会全面进步。通过营造公平、透明、可预期的营商环境，激发市场活力与创新潜能，为城市经济注入强劲动力。同时，注重生态环境保护与资源高效利用，推动形成绿色发展方式和生活方式，为市民提供更加宜居、宜业、宜游的优质生活环境。

总之，市域社会治理现代化是一项系统工程，需要政府、社会、公众等多方共同努力，不断探索与实践。通过持续深化治理体系与治理能力现代化，将为城市可持续发展注入强大动力，推动社会全面进步，实现人民对美好生活的向往。

（二）推动市域社会治理现代化的必要性

随着新型城镇化进程的加快，我国的城市人口数量显著增长，但也面临着传统城市治理的问题。因此，加强市域社会治理现代化对于巩固国家治理的社会基础、提升县乡两级的现代化治理水平，以及作为连接省级与中央治理进程的桥梁，显得至关重要。大量农村人口涌入城市，促进了城市的快速发展。同时，现代信息技术的飞速发展使生活和工作变得更加便捷。然而，这种便捷性也伴随着诸如网络诈骗、网络传销等新的社会问题，这些问题对社会治理构成了新的挑战。此外，由环境污染、征地拆迁等引发的社会矛盾事件也在持续增多。随着农村人口向城市的迁移，城乡之间在医疗、保险、教育等方面的差距逐渐加大。面对这些问题的增加，我们需要采取更为有效的措施加以应对和解决。

市域社会治理现代化依托现代手段与理念，精准应对现代社会问题，增强治理的整体性与系统性。我国正积极推进试点项目，在实践中不断优化，并融合国内外先进经验，探索适合国情的市域社会治理现代化路径与模式。这些努力对于推动我国社会主义现代化建设具有重要意义，能够增强城市治理能力、提高社会服务水平，同时有助于优化城市发展结构、提高城市的竞争力和吸引力。总之，市域社会治理现代化是我们应该持续关注和支持的重要治理方式。

（一）部分地区对市域社会治理现代化的认识不足

市域社会治理现代化，作为省级与县级之间社会治理的关键枢纽，其核心目标在于实现市级事务管理的现代化转型，对于构筑我国治理现代化的坚实基础具有不可替代的作用。它不仅向下为县级管理提供坚实的支撑，向上也在省级治理体系中扮演着协助与增强的关键角色，旨在有效应对日益复杂的治理挑战，促进地方经济社会的全面发展。

然而，在市域社会治理现代化的深入实践过程中，一个显著障碍在于认知层面的不足。部分区域在推进这一进程时，存在观念上的误区，往往将市域社会治理的视野狭隘地局限于解决基层社会问题，忽视了结合本地社会经济发展的实际情况和具体社会问题进行深度剖析与定制化策略的制定。这种局限性导致在规划阶段未能充分挖掘和利用市级层面的独特优势与特点进行试点治理，从而限制了治理效能的充分释放。

进一步而言，实践层面的执行偏差亦不容忽视。一些地方在追求市域社会治理现代化的过程中，存在盲目跟风、生搬硬套的现象，即未经充分论证便直接引入其他地区的治理模式与政策，未能充分考虑本土文化、历史传承及现实需求等独特因素。这种做法非但未能取得预期成效，反而可能因水土不服而阻碍本地市域社会治理现代化的步伐，甚至造成资源的浪费与治理成本的增加。

（二）缺乏明确的市域社会治理现代化指挥机构 

在推进市域社会治理现代化的征途上，深刻洞察并顺应社会发展的内在规律是至关重要的，同时，必须恪守规范性政策框架，确保每一步行动都合法合规、有章可循。为此，构建一个高效、权威的市域社会治理现代化指挥机构显得尤为重要，该机构应充分彰显市级政府的领导核心作用，明确职责分工，强化团队协作，汇聚多方智慧，确保机制运转灵活高效，以全方位、多角度地驱动市域社会治理现代化的深入发展。

然而，现实情况却不容乐观。诸多地区在推进过程中，对市域社会治理现代化的认识尚显浅薄，缺乏必要的重视与资源投入，这直接导致了在构建市域社会治理现代化指挥机构方面存在明显短板。单纯依赖各级、各部门管理人员的自发努力与分散管理，难以形成合力，更无法有效应对复杂多变的治理挑战。

更为严峻的是，部分地区的指挥机构在职能配置上存在显著不合理之处，职能重叠与空白并存，这不仅未能促进治理效能的提升，反而加剧了部门间的摩擦与冲突，协作与协调机制形同虚设。这种状况不仅削弱了指挥机构的整体效能，还严重影响了市域社会治理现代化的科学性、可操作性和适应性，使得治理措施难以精准对接地方实际，难以有效回应民众关切。

（三）市域公共服务供给能力不足

实现市域社会治理现代化的核心要义之一，即在于积极响应人民群众对美好生活的向往，通过提供高质量、均衡化的基本公共服务，来增强社会的整体福祉。针对户籍人口与外来人口在公共服务享受上存在的显著不平衡问题，我们必须精准施策，依据市级区域内人口分布的实际情况，科学合理地调配公共服务资源，努力扩大公共服务的覆盖范围，确保每一位居民，无论户籍归属或居住区域，都能享受到公平、优质的公共服务。

为了实现城乡共同繁荣，缩小城乡差距，我们应当将重点放在推动城乡公共服务和基础设施的融合发展上。通过政策引导、资金投入和技术支持等手段，促进城乡之间在教育、医疗、文化、交通等领域的资源共享与优化配置，逐步消除城乡之间的公共服务鸿沟。这不仅能够提升农村居民的生活质量，增强他们的幸福感和满意度，还有助于构建更加和谐稳定的社会环境，为市域社会治理现代化的深入推进奠定坚实基础。

值得注意的是，当前部分地区因对市域社会治理现代化目标的理解差异及具体要求的不同，导致了户籍人口与外来人口之间在公共服务享受上的不均衡现象^[1]。这种不均衡不仅加剧了城乡之间的公共服务差距，还可能成为引发或加剧社会矛盾的导火索，对市域社会治理现代化的整体效果产生消极影响。因此，我们必须正视这一问题，采取切实有效的措施，打破户籍壁垒，促进人口流动与资源配置的良性循环，努力实现公共服务供给的均等化与普惠化。

（四）市域社会治理现代化人才队伍配备不足

市域社会治理现代化的顺利推进，离不开现代化治理人才的坚实支撑。为此，首要任务是构建专门的市域社会治理现代化部门，该部门应扮演起统一指挥与协调的核心角色，确保各部门在市域社会治理现代化进程中各司其职、协同合作，形成工作合力。这一部门的成立，需明确界定各部门的职责范围与任务分工，确保在党委的坚强领导下，共同推动市域社会治理现代化的稳步前行。

当前，市域社会治理现代化面临严峻挑战，主要源于人才队伍建设滞后，专业人才供给严重不足。此状况深刻影响政策制定的本土化与针对性，迫使部分地区过度依赖外部经验，忽视本土调研，削弱了政策的有效实施。尤为突出的是，中心城区与郊区在人才配置上呈现显著失衡，中心城区凭借资源优势吸引并保有大量治理人才，而郊区则因治理任务繁重而人才匮乏，这一不均衡现象既阻碍了郊区治理现代化的步伐，也导致了中心城区人才资源的低效利用，难以形成全市域高效协同的治理体系。

（五）缺乏信息化技术的数据共享平台 

在当前信息科技飞速发展的背景下，信息化手段已成为市域社会治理现代化不可或缺的核心引擎。数据共享作为信息化基石，不仅加速了数据流通与价值挖掘，提升了信息传播效率与准确性，还显著降低了人为因素对数据管理流程的干扰。然而，尽管我国已初步建立如《政务信息资源共享管理暂行办法》等法规框架，但在数据权属界定、安全保障机制及跨部门、跨区域协同机制方面仍存在显著短板，严重制约了市域社会治理现代化中的数据共享效能。

具体而言，数据权属法律体系的模糊性导致数据持有者顾虑重重，担心数据泄露风险与责任归属不明，进而在“一网通办”等数据共享倡议中表现保守，限制了数据共享的深度、广度及其对市域治理决策科学性与精准性的贡献。同时，公众对“一网通办”平台安全性的疑虑进一步阻碍了数据流通的顺畅进行。

此外，我国县、乡级机构众多且信息化发展水平不一，信息共享平台系统多样且缺乏统一标准，这不仅增加了数据整合的复杂度与成本，还造成了资源分散与重复建设问题。现有数据共享平台难以充分满足市域社会治理现代化对多样化、高效化数据服务的迫切需求，难以适应复杂多变的治理场景，从而延缓了市域社会治理现代化的整体进程。因此，加强数据权属立法、完善安全保障机制、促进跨部门跨区域协同，以及构建统一高效的数据共享体系，成为推进市域社会治理现代化的关键任务。

（一）提升对市域社会治理现代化的认知

加强市域社会治理现代化的宣传教育是提升治理质量和效率的关键措施。政府相关部门应全面、深入地开展宣传教育工作，利用多种渠道和形式，如培训班、研讨会及知识普及活动，在全国范围内提升市域社会治理现代化的认知度和重视程度。这些活动旨在向市域管理人员阐明市域社会治理现代化的核心价值、核心理念及其实施路径，并深入解读相关政策法规与成功案例，以充分普及相关知识，激发广大干部的积极性和创造性。

为增强宣传效果，政府应强化与各级政府及社会机构的合作，构建高效、广泛的宣传渠道与平台。同时，应积极邀请专家学者、行业领袖等分享前沿理论研究与实践经验，为市域管理人员提供宝贵的指导与借鉴。此外，应充分利用新媒体平台与社交媒体等现代传播手段，拓宽宣传覆盖面，提升宣传效果，以全方位、多视角的宣传教育激发市域管理人员的责任感与使命感，进而提升市域社会治理现代化的整体效能。

在加强市域社会治理现代化的进程中，制度创新与改革是不可或缺的一环。政府需主动担当，建立健全市域社会治理现代化的制度体系，明确工作目标与重点，并强化部门间的协同配合。同时，应适度下放权力，增强基层机构的自主决策能力，以更好地应对实际挑战。此外，还需加强对基层机构的管理与支持，确保问题得到及时有效的解决。

在推进市域社会治理现代化的过程中，应妥善处理各级政府间的层级关系。各级政府需加强沟通与协作，形成上下联动、协同推进的良好局面。市级政府应积极与省级政府沟通协商，争取更多的指导与支持，确保市域社会治理现代化进程与省级治理水平的提升相互促进。同时，市级政府还应与县级政府保持紧密联系，提供有效的指导与帮助，并督促其落实相关政策要求，以实现市域社会治理现代化的整体推进。

综上所述，加强市域社会治理现代化的宣传教育与制度创新是推动我国治理现代化水平提升的重要途径。政府与各级政府部门应积极响应、主动作为，引导全社会共同参与市域社会治理现代化的进程，共同推动市域治理的现代化转型与升级，为人民群众创造更加和谐、稳定、美好的生活环境。

（二）组织规范的市域社会治理现代化指挥协调机构

为明确治理责任、确立治理目标并提升治理质量，构建标准化的指挥协调机构显得尤为重要。市级政府应首要构建一套全面的管理体系，与县级政府、乡级政府及社会公众建立紧密协作的机制，共同推动党建引领下的市域社会治理现代化进程。此举措要求市级政府强化规章制度的制定与执行力度，以增进治理效能。

进一步地，我们需建立健全的治理指挥体系，该体系需顺应新型城镇化和城乡一体化发展趋势，在党委与政府部门的领导下，携手县级、乡级及社会公众，构建市域社会治理现代化合作共同体。通过多方协同努力，实现共建、共治、共享的目标，增强公众责任感与满意度，确保治理过程公平、公正且和谐。

市级政府应充分发挥其指挥职能，构建一个职责清晰、团队协作紧密、运作灵活的市域社会治理现代化指挥机构。该机构需精确界定治理职责，促进各级政府机构与部门间的紧密合作，并设立严格的责任追究与奖惩机制，以激发指挥与治理团队成员的工作热情与积极性^[2]。

通过优化指挥机构的组织结构和工作流程，提高决策响应速度和决策效果，市域社会治理现代化将能够更加高效和协调地推进，为人们创造更好的生活环境和社会发展机会。市级政府需要加强领导力，推进治理现代化的进程，并与各级政府、乡村和社会公众共同合作，以建设一个更加繁荣和和谐的社会。

（三）借助市域纵向善治“指挥链”建强联动治理制度化框架 

治理市域社会矛盾问题的首要举措，在于破除地域壁垒与碎片化管理模式，构建制度化的“社会冲突阀”体系，旨在规范化政府职能权责关系与多元治理资源的协同作用。相较于各级治理机构倾向于地方性的“社会冲突阀”机制，市域治理的实施需深度考量地方实践，包括市、县、乡、村等各层级的社会环境、民众素质及民俗文化等因素，通过整合各级治理资源，运用系统联动机制，搭建全面系统的市域社会矛盾治理制度框架，并据此设立规范化的市级社会治理综合指挥服务中心。

基于分级治理与权责分明的原则，我们将致力于建立标准化的基础治理平台，以提升社会治理效能。该中心将依托大数据技术，促进政府各部门间的纵向协作与跨部门的横向联动。通过汇聚市域社会治理的信息资源，构建完善的监督、督办与评估体系，同时设立风险预警机制，预判社会矛盾潜在风险，并采取预防与控制措施，确保市域内社会矛盾得到及时有效处理。此机制不仅限于监督评估，亦涵盖县级难以解决或外溢性社会矛盾的综合治理。

针对县（区）级组织，核心任务是构建社会矛盾纠纷综合调处中心，以强化执行效能为核心。该中心旨在统筹线上线下治理资源，在党委坚强领导下，集成调解、信访处置、矛盾化解及社会治理事件应对等多项职能，提供包括调解服务、法律咨询、仲裁协助、行政复议、信访接待、诉讼引导等在内的一站式、全方位服务，形成警调联动、诉调对接、访调融合的全链条矛盾调解机制，确保社会矛盾的高效调处与化解。

在乡镇（街道）层面，则需打造社会矛盾分类治理综合平台，以提升治理执行效率为目标。该平台聚焦于基层治理体系的优化与重构，通过整合基层政府职能，促进县级下沉部门与乡镇（街道）之间的职责明晰、资源优化配置与体系再造。该平台以社会矛盾分类治理为主线，涵盖综合治理、综合行政执法、司法诉源治理等多个领域，有效解决基层政府部门间职能重叠、职责不清的问题，提升基层治理效能。

同时，乡村（社区）作为社会治理的基本单元，需加强基础设施建设，构建精细化的全科网格管理系统。依托标准地址库与统一网格地图，实现党建、综治、社保等多部门网格的深度融合与统一管理，确保专职与兼职网格员队伍的协同作战能力。通过完善全科网格系统，实现管理形式的优化与创新，进而达到社会治理的全面化、精细化和高效化目标，构建更加专业、高效的社会治理体系，持续增强社会矛盾的预防与解决能力。

（四）增加市域公共服务供给

市域公共服务体系，作为涵盖环保、教育、交通、医疗、社会保障等多维度的综合服务平台，直接关系到民众生活品质与福祉水平，是深化公众对政府信任与支持的关键所在。其质量与覆盖面的提升，旨在精准对接民众多样化、个性化的服务需求，对于增强公众满意度、加速市域社会治理现代化进程具有深远的战略意义。因此，将市域公共服务的优化与升级视为市域社会治理现代化的核心策略之一，显得尤为必要。

在推进市域社会治理现代化的过程中，需紧密围绕公众服务需求的多元化趋势，坚持因地制宜、精准施策的原则，持续优化公共服务供给机制。通过精细化规划与高效资源配置策略，旨在提升公共服务的整体品质与均衡性，确保中心城区与郊区在公共服务水平上实现同步提升，从而满足公众多样化的服务需求，维护公共服务的公正性与公平性，进而提升社会整体的满意度与幸福感，为市域社会治理现代化奠定坚实的民意基础。

针对新型城镇化进程中农村人口迁移引发的户籍人口与外来人口间公共服务不均等问题，市域社会治理现代化需采取针对性强、操作性高的措施予以解决。关键在于拓宽外来人口在医疗健康、社会保障等关键领域的服务覆盖范围，通过强化乡村振兴政策、加大市域公共服务投入力度等举措，逐步消除户籍人口与外来人口在享受基本公共服务方面的差距，增强外来人口的归属感与满意度，以维护社会稳定、促进公平正义，进一步推动市域社会治理现代化的深入发展。

为实现上述目标，需强化政策制定与执行的力度，创新公共资源配置模式，完善服务体系建设框架，促进城市社会结构的均衡与协调发展。同时，积极激发市民参与社会治理的热情与创造力，构建政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的共建共治共享社会治理格局，共同推动城市可持续发展目标的全面实现。

（五）建立市域社会治理现代化的信息数据共享平台

现代信息技术在市域社会治理现代化中占据核心地位，其广泛应用为构建高效数据信息共享平台提供了前所未有的契机，极大促进了治理效能的提升。首要策略是在地市域层级构建集成化的信息数据共享与智能指挥平台，深度融合大数据、互联网、人工智能等前沿技术，实现资源的高度整合与优化配置。同时，构建分支平台网络体系，确保信息流通的实时性与无缝对接，对公共服务、治理策略及政策执行实施集中化、动态化管理，实现数据信息的即时捕获、分析与传递，从而显著增强市域治理的现代化水平和响应速度。

为应对潜在风险，市域社会治理现代化还需构建坚固的现代技术防护屏障与重大风险预警及防范机制。利用互联网及其相关技术，实施前瞻性的风险评估与应对策略，有效预防、规避或减轻社会安全与公共安全的潜在威胁，降低安全事件的发生概率，稳固市域社会治理现代化的安全基石。

为确保市域社会治理现代化目标的顺利实现，各地区需针对社会安全挑战、自然灾害及突发公共卫生事件等潜在危机，制定详尽周全的应急预案体系。预案应细致规划针对不同紧急情况的快速响应流程、跨部门协调机制及资源调度方案，确保在危机发生时能够迅速、有序地采取行动。此外，建立健全应急信息发布系统，确保信息传达的时效性、准确性和广泛覆盖，为公众提供及时有效的安全指引。

应急物资储备作为应急管理体系的重要组成部分，需根据实际需求合理配置，包括食品、药品、救援装备等关键物资，以应对突发事件的紧急需求。同时，定期组织应急演练，通过模拟真实场景，提升各级部门及人员的应急反应能力、协同作战能力和决策执行效率，确保在危机发生时能够迅速启动预案，有效控制事态发展，最大限度地减少损失，保障市域社会的和谐稳定与安全发展。

在中国特色社会主义新时代的背景下，市域社会治理现代化被赋予了前所未有的重视，其进程紧密契合时代进步的脉搏，深度融合共建共治共享的社会治理理念，并与乡村振兴等国家战略相辅相成。市域社会治理结构凸显出纵向多层次、横向多元化及空间布局非均衡性等鲜明特点，这些特性对传统协同或合作模式提出了挑战，要求更为高效与全面的互动机制，由此催生了联动治理机制的诞生与发展。

联动治理机制作为市域社会治理共同体构建的关键基石，集规范性与灵活性于一身，涵盖了统筹联动、联带效应驱动及资源整合联动等多种模式。它不仅能够有效指导地方层面的创新治理实践，还通过市级层面的核心引领作用，依托精心构建的制度框架与功能重组策略，显著提升多元治理主体的行动决策效能。同时，该机制以城市为核心，充分发挥其辐射带动作用，加速城乡融合与一体化进程。通过内部资源的深度整合与外部环境的优化，实现资源的最优配置与高效流转，进而推动市域社会治理向更高水平、更高质量的发展阶段迈进，为构建更加和谐、有序、高效的市域社会治理体系奠定坚实基础。

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