法律实务文库 | 认罪认罚从宽制度下值班律师的困境探索

作者丨王林、戴兴栋

机构丨贵州省毕节市威宁县人民检察院

全文约8675字，预计阅读时间34分钟。

值班律师制度起源于英国，在英美等西方国家已经得到普遍应用和实践，我国根据自己的实际情况，建立了一套完善的值班律师制度。“认罪认罚”从宽制度是《刑事诉讼法》于2018年修订后新增的重要条款。其中明确提出，犯罪嫌疑人、被告人签名后，辩护律师应当在其签名后即为其履行法律义务，并在签名后即为其出庭作证。认罪认罚和值班律师都是我国刑事司法改革中的重大改革。认罪认罚从宽制度作为我国刑事诉讼程序中最具特色、最具有创新性的一项诉讼制度。2018年修订《刑事诉讼法》时新增了“认罪认罚”这一重要条款，并将其纳入认罪协商机制之中。《刑事诉讼法》第25条规定：“犯罪嫌疑人自愿如实供述自己罪行,对指控的犯罪事实没有异议,同意量刑建议和程序适用的,可以依法从宽处理^[1]”。该条明确提出：“犯罪嫌疑人、被告人承认指控的犯罪事实,自愿认罪认罚，愿意接受相应刑事处罚,依法可以适用速裁程序或者简易程序审理案件;但是对是否同意适用速裁程序或者简易程序审理存在争议或者有其他特殊情况需要进一步核实有关情况的除外”。值班律师在简化公诉程序、保证被告人自愿认罪、实现量刑自由、提高诉讼效率等方面发挥着重要作用。

（一）值班律师制度的含义

在犯罪嫌疑人、被告人没有委托辩护人或者申请法律援助的，由相应的机关为犯罪嫌疑人、被告人提供法律引导，为犯罪嫌疑人和被告人提供一系列法律咨询和程序指导皆为值班律师的工作任务。在这一制度下，司法机关为值班律师开展日常工作提供了特殊空间。对其进行适时的剖析，它可以充分发挥其免费、普遍的特点，为犯罪嫌疑人、被告人提供相关的法律建议，保障其人权。同时，也能有效地发挥检察机关对公权的监督功能，使公权得以有效地行使，从而达到维护司法权威、保证司法公正，从而达到保障诉讼权利的意义。

（二）值班律师制度的特性

无偿提供服务。在此基础上，本文提出了一种新的、更高层次的、更全面的、更科学的、更合理的、更有效的诉讼程序。在我国，辩护律师制度作为法律援助的补充，其本质上也是免费的，不要求当事人支付任何费用。在现实生活中，许多当事人由于无力负担高额的律师费而得不到及时的救助，这明显违背了诉讼公平的原则。当然，值班律师不收取任何费用，但这并不意味着其合法权利有所损害，值班律师的工作内容以及人才的培养，都是在国家的统筹安排下进行的，因此，与之相关的活动资金，也是国家规定的一部分。

广泛的工作领域。法律没有对申请人设定任何要求，只要满足了相关当事人合法需求，就可以申请获得特别法律援助。该制度并不排斥任何人，对申请人的资格没有任何实质上的限制。所以，不会因为申请人的处境以及地位而导致申请人得不到法律帮助，任何人都可以向值班律师求助，这一制度对于保障民事诉讼权利的平等，对促进我国刑事辩护制度的发展具有重要意义。

值班律师的权利是有限的。目前，我们的值班律师只能在法律咨询、程序选择和案件处理等方面提供建议，并且只有有限的投诉和控告权，没有阅卷和出庭辩护的权力，这在很大程度上限制了他们为当事人提供有效的司法救济。

值班律师制度具有即时性。该制度具有简明、灵活的特性，需要帮助的申请人只需到达提供法律援助的工作地点，或者只需打个电话就可以进行咨询。在这种优势下可以为申请人提供便利、快捷的法律服务，特别是在紧迫性的案件中，对提供及时、有效的司法救济起到了积极的作用，保障申请人的合法权益。

（一）认罪认罚从宽制度中被告人人权保护

在我国，为填补犯罪嫌疑人、被告人未聘请辩护律师时的空白，在刑事诉讼中设立了值班律师制度，为被告人提供专业的法律意见，保证了刑事诉讼的顺利进行。“认罪认罚”制度的引入，使原告与被告之间的诉讼关系发生了重大变化。在原有的庭审模式中，因控辩双方身份的差异，很容易导致被告人在公共权力的支配下，没有辩护人的保护而被迫认罪。因值班律师的介入，形成了一种“合意”与“对抗”共存的诉讼模式，即被告人在合意的基础上，通过认罪、认罚、供述等形式，实现了对犯罪事实的辩护。如果被追诉者单独与公诉方进行抗辩，则可能无法保证庭审的公平性。从这一点可以看出，尽管法律对被追诉者的诉讼权利做出了明文规定，但是大多数人的认知程度仍然较低，当他们面对一个公正的检察机关时，心中难免会有一种恐惧，在这样的环境下，他们可能会说一些与事实不相符的话，或者做出一些对自己不利的决定。通过有效地增加值班律师，能够保证控辩双方在庭审过程中具有相平等的诉讼地位，只有这样，才能更好地保护被追诉人的各项权利，才能使被追诉者的合法权益得以实现，才能使被追诉人的合法权益不受侵犯。

（二）犯罪嫌疑人、被告人的认罪行为应以自愿为基础

《认罪认罚从宽办法》指出，值班律师应根据犯罪嫌疑人、被告人的需要，让犯罪嫌疑人、被告人认识到其对认罪认罚的本质，认识到其认罪认罚的法律后果，并在此基础上遵循自愿的原则。犯罪嫌疑人的口供必须具有“自愿性”，而“自愿性”则与口供是否具有真实、合法等问题密切相关。在刑事诉讼中，认罪认罚要求被告人在刑事诉讼中认罪的自愿性，并且基于自己的真实意愿承认犯罪行为，并愿意接受相应的处罚。在庭审过程中，控方对被告人的认罪态度和量刑均可以取得了一致意见。但是，在实践中，犯罪嫌疑人、被告人可能因为害怕政府的力量而做出不利于自己的证明。因此，值班律师的参与能够为犯罪嫌疑人和被告人提供及时的法律援助，对于相关的法律问题有所了解，在某种程度上，能够让犯罪嫌疑人、被告人的情绪得到稳定，减轻他的恐慌和压力，能够在庭审以及任何时候都可以从容面对，并且能够与检察机关的行为进行合理的对峙，值班律师能够对控方合法性进行监督，保证犯罪嫌疑人、被告人的认罪是出于自愿，进而做出正确的选择^[2]。

（三）提高诉讼效率，节约司法资源

在我国，司法审判是以公平正义为中心。在当今视域下，司法公正中只追求司法公正而忽略了效率，故既不符合社会发展的要求，也不符合程序公正的本意。诉讼效力的提升，不应仅仅是追求效率，而应以保证公平为前提，使诉讼程序更有效率。在参与认罪认罚案件时，犯罪嫌疑人、被告人的合法权利始终是值班律师的保障义务，这样不但可以提升诉讼进程的效率，同时，还能对犯罪实施精确打击，从而达到公平和效率之间的基本均衡。实现司法资源的最佳分配是司法活动的一个重要目的，其中最为重要的方法就是在刑事诉讼中建立认罪认罚从宽制度。这一制度可以帮助检察机关在确保司法公正的同时，更好地促进案件的审理，同时还可以加速诉讼过程，集中精力，提升诉讼效率。我国现行立法对公检法与公共权力的关系进行了较为清晰地规定，但这三种权力并未构成有效的相互制约关系。出庭的律师，能够对公诉机关的案件起到有效的监督作用，进而对公诉程序的公正、合法进行监督。当诉讼过程中发生问题时，被追诉者认为诉讼过程是不公平的，造成了程序的反向流动，增加了诉讼费用，有悖于设立认罪认罚制度以及值班律师制度的初衷，有损值班律师制度价值意义。

（一）值班律师在认罪认罚从宽制度中的地位模糊

目前，对于值班律师的身份，学术界存在着不同的看法，大致可以划分为：一种观点认为，辩护律师作为犯罪嫌疑人、被告人的合法权益保障者，可以向犯罪嫌疑人、被告人提供相关的帮助，是司法机关的协助人员，从而使其在司法协助中的作用更加明显。二是“当事人有特殊抗辩权”；三是值班律师在刑事诉讼中的地位。作为第三种辩护形式的值班律师，从实质上来说，值班律师的作用是弥补犯罪嫌疑人、被告人在行使权利过程中存在的缺陷，其功能与法律援助有较大的不同，主要表现为对被害人的保护。一些学者认为，根据我国《刑事诉讼法》对值班律师的责任规定，无论是辩护方法还是工作重心，都是各不相同的，在侦查、审查起诉阶段，与犯罪嫌疑人、被告人的辩护责任并无本质的差别，其实质都是辩护律师的工作^[3]。

（二）值班律师的权利受限

在2018年《刑事诉讼法》规定了值班律师的职责问题，没有涉及到值班律师辩护权、阅卷权和获取证据的权利。然而，在实践中，因其诉讼权的缺失，影响了被起诉人与普通辩护人的平等权利，在一些重大疑难案件中，被起诉人往往处于弱势。如果仅仅依靠辩护律师查阅案卷，既不能对案件进行完整的了解，也不能对有关的证据展开全面的审查，还不能在起诉人的行为中及时地发现疑点、问题，从而产生一种草率的建议。使被起诉人签字成为“走过场”，违背建议书初衷。如果值班律师在发挥自己作用时受到阻碍则不仅会影响到他们工作积极性，还会导致与公诉机关进行量刑协商时存在较大分歧。由于侦查阶段案件尚未办结或正在办理中而不能确定量刑建议所依据事实和情节是否适当。即使已经决定将基准确定为10%以下判处刑罚,但因具体事实难以认定,如构成犯罪或者已有判决但又需要判处刑罚等原因,致使该幅度很难达到刑事诉讼目的,此时如果由检察机关提出量刑建议并未对犯罪嫌疑人、被告人有利,反而起到副作用。

（三）值班律师制度配套保障机制缺失

一是缺乏对值班律师的保障，这既导致了律师对值班律师的热情不足，也导致其在行使职务时趋向于形式化，从而很难充分发挥其对程序的监督，维护犯罪嫌疑人、被告人合法权益的作用。主要体现在以下几个方面：

一是值班律师的资源十分有限；在过去的一段时间里，我们都遇到了“案多人少”的现实困境，在诉讼人数和律师人数之间存在着很大的不匹配。从2019年至2021年4月底，全国共有1338名值班律师（含社区矫正人员），其中普通刑事案件占98.6%。总体而言，我国在刑事案件中实行“两个70%”（即70%适用速裁程序和认罪认罚从宽制度）的办案模式^[4]。而在大部分犯罪嫌疑人、被告人未委托辩护人以及法院、检察院、公安机关没有指派辩护律师情况下，检察机关受理案件后进行审查逮捕、审查起诉时就需要指派一名或者几名具有法律专业知识和丰富实践经验的执业法官、检察官或者其他工作人员进行辩护。因此，这也使得目前认罪认罚从宽制度适用率偏低。

二是政府在值班律师制度上的投入不多。虽然中央政府和各级地方政府都建立了法律援助机构，为其所管辖的所有刑事案件的犯罪嫌疑人、被告人提供辩护。但是，因没有充分了解特定的工作职责和工作需要，不能保证在规定的时间内，向犯罪嫌疑人、被告人及时、高效地提供充分有效的辩护服务；另一方面，由于收费标准低等因素影响以及一些基层司法机关不重视法律援助工作等原因导致广大基层群众并未广泛知晓并支持相关业务工作。加之我国目前正处于社会转型时期,人民群众更加关注自身权利保护问题,因而司法机关在办案过程中对当事人的合法权益保障力度不断加大,也使得人民群众逐渐认可了值班律师制度保障价值而使其成为该制度适用主体之一。因此,客观上造成了检察机关在办理认罪认罚案件过程中所付出与收入相差过大难以调动其工作积极性之现状^[5]。

三是缺乏一套健全的值班律师执业质量监控体系，缺乏一套行之有效的培训与考核制度。目前，值班律师的日常业务培训考核主要依靠集中考试，缺乏严格、全面的考核方式，对其工作态度、业务能力等方面考察不够。部分值班律师工作态度松散不专一，不能充分体现出值班律师的职权，对于案件的现实情况缺乏了解以及考虑，从而影响了辩护的质量。

（一）确立值班律师的法律地位 

自2018年值班律师制度的修订以来，我们发现，这是一种在司法体制改革的进步。也可以看出其在保障人权方面的重要性。但是，能否准确地确定值班律师的角色，却是决定其角色地位的关键。值班律师制度的产生和发展，是对现有法律援助制度的补充和完善，对于促进我国法治建设有着重大的现实意义。通过对值班律师的法律地位的界定，为犯罪嫌疑人、被告人提供法律意见，并对其实施的法律行为产生的法律后果进行分析，进一步完善认罪认罚制度，保障其合法权利的有效行使。保证认罪认罚从宽制度下值班律师价值实现。

在刑事诉讼过程中，除了犯罪嫌疑人、被告人以外还包括其他证人、鉴定人和翻译人员等主体^[6]。但是由于存在辩护人这个主体而导致检察机关与公安机关之间存在职权不清、权责不明现象。尤其是在没有委托辩护人时需要为犯罪嫌疑人、被告人提供初步辩护服务时更要强调辩护律师与犯罪嫌疑人、被告人之间特殊关系及职责要求。所以保证犯罪嫌疑人、被告人合法权益才是其职责所在。当处于认罪认罚程序之中而没有委托辩护人时可以为犯罪嫌疑人、被告人提供初步辩护服务。如果处于侦查阶段就可以将犯罪嫌疑人、被告人犯罪行为提供法律意见。无罪推定案件会使得犯罪嫌疑人及被告人无法获得充分有效辩护。最后，也是最为重要的一点，就是要确保犯罪嫌疑人、被告人在值班律师的帮助下，使其合法的诉讼权益得到行使，并可以得到有效、充分的保障，从而让犯罪嫌疑人、被告人真正感受到司法公平和正义。从这些角度来看，这也是我们目前所提倡的建设和谐社会所要体现的相应价值，但这并不是一件容易的事情。因为在我国认罪认罚程序中保障犯罪嫌疑人、被告人合法权益正是其职责所在，但同时也应当看到即使没有委托辩护人也同样可以通过这一途径为犯罪嫌疑人、被告人提供初步的法律服务。

（二）授权值班律师相应的权利保障

值班律师在刑事诉讼程序中为犯罪嫌疑人、被告人提供法律援助与法律咨询服务，并对侦查机关进行监督，对刑讯逼供、非法取证等行为进行起诉。对于程序选择提出建议，从而保障犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权益得到保障。从犯罪嫌疑人和被告人的诉讼权利的角度出发，对被告人的个体量刑问题进行研究。这一部分与值班律师的参与密不可分，在此基础上，赋予值班律师为被犯罪嫌疑人和被告人提供法律咨询服务的权利，程序服务，这对提高效率、保证司法公正有着十分重要的价值意义。

一是在对量刑建议的表述上要明确、具体；二是要保证犯罪嫌疑人、被告人与值班律师的合理期待；二是要保证对被告人的宽大幅度、适用方法的明晰，使控方与辩方达成共识。三是被告人对量刑问题有表达意见的权利。根据相关规定：“值班律师可以就量刑问题与犯罪嫌疑人、被告人进行交流并发表意见”。这有利于发挥辩护律师参与诉讼活动以及刑事辩护全覆盖制度优势作用，促使犯罪嫌疑人、被告人如实供述自己罪行并自愿签署具结书。四是对量刑建议可以酌情决定参考与否。因此,适用认罪认罚程序后,如果对犯罪嫌疑人、被告人不能作无罪或罪轻辩护,有权提出从轻或减轻处罚等辩护意见,但仅就一般情节做出认定是否适用缓刑则需要进一步审查是否具有法定从轻或减轻处罚情节及其他从宽处理情形而决定是否采纳,从而更好地体现罪刑相适应原则和最大程度保护人权理念，同时也要注意到适用认罪认罚程序后检察机关往往会结合具体案情综合考虑可能判处刑罚轻重及上诉不加刑问题并做出相应决定。在必要的情况下，可以考虑在审判阶段让辩护律师参加，这样不仅可以检验他们的工作能力，还可以体现出犯罪嫌疑人、被告人认罪时是否出于自愿，认罪认罚的目的。

（三）健全值班律师的支持保障制度

在认罪认罚从宽制度中，被告人在工作时间、精力、工作重点和工作作风上都存在着较大的差异。因此，为了保证值班律师的工作需求，需要从以下几个方面入手：

一是增加对值班律师的补贴报酬，以激发他们对法律援助的热情；对于值班律师的办案报酬，我国法律至今还没有明确的规定。相关规定主要集中在《刑事诉讼法》和相关《刑诉解释》。在实际工作中，对这类案件的审理却缺乏统一的规范，也缺乏相应的制度安排，致使部分基层法院、检察机关对这类案件的审理并不能以法律援助的方式进行。我国现行法律对此缺乏明确的规定，或缺乏相应的支持机制，将严重影响司法资源配置的效率及司法公正。因此，应考虑对此类案件给予适当津贴，以激励其工作。提高值班律师办案经济补助，是根据案件的具体情况，给予一定数额的资金补助，用于弥补犯罪嫌疑人、被告人因认罪认罚而产生的经济困难，提高犯罪嫌疑人、被告人获得辩护权利后获得辩护成功所付出的经济代价^[7]。在此基础上，为了增强工作服务质量，充分调动工作的积极性，保证工作服务正常运行。与此同时，还能有效地防止因案致贫的情况发生，保证法律援助事业的健康发展。

二是要建立法律顾问的准入配置机制，对其资格进行严格的审查。当前，我们的法律并不统一的设置任何一个标准适用于所有刑事诉讼活动中都适用认罪认罚从宽制度情形下所进行在刑事辩护中都可以运用这一制度。我国各地法院、检察院也存在不同做法, 但总体上看均未设立任何一项具体标准来规范各阶段辩护人参与其中的业务环节及程序内容。因此应统一设置值班律师准入门槛, 由基层法院、检察院根据案情需求自行确定入额人员范围及人数标准并组织培训考核等办法予以规范和完善;同时对于办案前经系统培训考核合格且满足条件者方可担任正式辩护人参与认罪认罚从宽程序之中提供服务, 从根源上改善我国认罪认罚速裁程序类法律援助案件数量偏少且良莠不齐现象,充分体现了“有能力承办”“有经验做”“有水平做”等服务理念与水平。

我国现行法律确实未对值班律师的服务质量做出明确规定，这导致了服务质量参差不齐的问题。因此，制定统一的服务标准和考核标准是至关重要的。这不仅可以确保为客户提供稳定、高质量的法律服务，还可以作为对值班律师工作进行评价的依据。对值班律师的工作态度和处理案件的行为进行严格的规范要求是必要的。这包括对待客户的态度、处理案件的效率以及法律文书的规范性等方面。通过这些规范，可以确保值班律师始终保持专业、负责任的态度，为客户提供优质的服务。强化对值班律师服务质量的监督也是改善法律援助工作的重要一环。监督机制应该包括定期检查、客户反馈和同行评价等多个方面，通过这些方式，可以及时发现和纠正值班律师存在的问题，并作为改进服务的依据。提高值班律师的办案补贴津贴也是一个有效的方法，这可以激发他们的工作积极性，提高服务质量。同时，这也是对他们努力工作的认可和鼓励，有助于提高整个法律援助工作的水平。从长期来看，这对改善我国的法律援助工作有着重要的现实意义。

值班律师是一位可以向犯罪嫌疑人和被告人提供有效协助的法律人员，要充分承担其责任，保证犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚的自愿性、正当性，维护其合法权益，使其免遭非法侵犯，这是推动我国现行值班律师制度在实践中得到有效实施的重要保障。我们始终将以人民为中心，将其作为对人权和诉讼权利的保护的重心，将值班律师的角色切实贯彻到认罪认罚案件中，为被告人提供高质量的法律援助。只有通过明确值班律师的法律地位、建立选拔和竞争机制、合理增加值班律师的津贴标准，才能实现有效的辩护，强化值班律师的工作质量，保证他们的各项权利可以真正的实现，才是我国司法改革的目的所在。目前，我国值班律师制度还存在较大的缺陷，还需继续完善。因此，我们必须加强对值班律师制度改进创新，并且有目的性的对认罪认罚从宽过程中值班律师所面临的实际问题，提出有针对性的对策来加以解决，使其真正发挥出在认罪认罚从宽过程中的作用，这对构建健全的司法体系有着重要的作用。

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