本文作者是司法部公证理论研究与人才培训基地研究员张红旺，感谢分享。
一直以来，人们更多关注的是荷兰于1999年以修改《公证法》为契机，在公证行业实行的市场化改革，殊不知为适应公证改革的市场化导向，荷兰《公证法》在公证服务监管和质量保障方面同样做出了大量修改与完善。
1999年《公证法》修改的主要方面
1999年《公证法》修改之前，荷兰公证制度出现了不少问题。许多社会团体认为公证收费过高且公证价格不是基于实际成本而制定；消费者在公证服务方面没有太多选择；候选公证人过多，不能及时转为正式公证人；公证人缺乏动力进行创新和提高工作效率等。尽管荷兰皇家公证人协会当年4次主动下调房地产领域的公证收费标准，但人们依然不满意。改革者主张只有完全自由的市场才能为消费者提供真正的保护。1997年《竞争法》的发布，更是加深了改革者在公证服务领域实施市场化政策的愿望。
1999年的公证立法深受当时政府推行的“竞争、放松管制和质量立法”的改革政策的影响，以市场化和放松管制为重点，在保证公证质量和加强监管方面也采取了不少措施。
加强公证服务领域的竞争
一是取消公证人定额的限制。荷兰1842年《公证法》规定每4000名居民最多只有1名公证人，每个州至少有2名公证人。这一定程度上保障了公证服务的均衡性和可及性。但也由于定额条款，因此只有在职位空缺或者确需增加公证人职位的情况下，候选公证人才会被任命为公证人。事实上，直到1985年荷兰才新增了几个公证人职位。
1999年的《公证法》对公证人的总数不再设上限。不过，为平稳过渡，荷兰决定新法出台后的前4年，每年新增的公证人数需控制在总人数的10%以内。尽管公证人总数没有了上限，但公证人的准入仍受到商业计划书的限制。引入商业计划书的目的是防止新增公证人在财力上表现不佳，因此申请人必须通过商业计划书证明自己有足够财力维持符合标准的公证办公室，并可以在设立后的3年内实现收支平衡。
二是放开公证收费标准的限制。1917年，荷兰最高法院允许荷兰皇家公证人协会制定公证收费标准，在该协会的章程中，家事和不动产领域的公证收费标准是固定的，公司领域的公证收费标准是建议性的，其他领域要么设置了建议性收费标准，要么不受限制。固定费用被视为调和公证人公务员和经营者双重身份的一种方式。
新法实施后，家事和公司事务领域的公证收费完全放开，不动产领域的收费逐步放开，直至2003年7月完全放开。不过新法还设置了两条例外规定，即为低收入家庭的公证服务收费设定了最高费率；同时，为保证公证服务的可及性，法律赋予司法部长在必要时干预公证收费标准的权力。
三是适度允许公证人在营业地以外进行公证活动。但异地执业不能导致公证人事实上设立了一个分支机构，因为新法第13条不允许公证人在其营业地以外设立分支机构。2005年，阿姆斯特丹上诉法院表示如果公证人在其营业地以外进行的公证活动不超过其总量的1%，就不存在私设分支机构的问题。
加强公证质量的保障和监管
一是延长实习期时间。旧法规定候选公证人只需在公证处实习3年就有机会成为公证人。在实习期间他们必须从事家事、不动产、公司3个法定公证领域的所有工作。新法将实习期从3年延长至6年，在兼职工作的情况下，该期限将按比例延长。同时还要求候选公证人在申请被任命为公证人的前3年中必须有2年在从事公证工作。
二是引入公证质量账户。新法引入了质量账户，旨在确保公证机构客户的资金安全。公证质量账户受法律监管，并明确了存入该账户的客户资金不受公证人破产情形的影响。未经当事人授权，公证人不得从该账户中提取任何款项。如果违规提取款项，公证人不仅会受到行业惩戒，还可能受到刑事处罚。
三是荷兰皇家公证人协会的身份转变。在新法颁布之前，该协会只是一个促进成员共同利益的行业组织，此后其变为荷兰《宪法》第134条所指的公共机构，服务于社会公共利益。所有公证人和候选公证人都必须成为该协会的成员。协会的职责是提升成员的专业实践与能力，并有权制定规则约束其成员。
四是引入金融监管局监控荷兰公证人的财务状况。该局还负责监控公证质量账户的使用情况，确保客户的资金安全，以避免公证处破产后当事人无法索赔。
1999年《公证法》的实施情况
公证人和公证机构方面的变化
新法旨在加快任命候选公证人成为正式公证人，但实施效果却不甚理想。由于设立新的公证机构不仅需要承担较高的成本和风险，还需积累更多经营管理方面的经验，这使得开设新的公证机构变得更加困难。因此，候选公证人更愿意加入现有的公证处，但现有公证机构大多仅在公证人退休时才接受新公证人。所以，这种趋势只是增加了现有公证处的规模并没有增加公证处数量，未能充分实现增加竞争的改革目标。
1999年，荷兰有公证处748家，所有公证办公地点（含分支机构）834家；而2021年有公证处773家，所有公证办公地点（含分支机构）1002家。事实上，自2008年所有公证办公地点上涨至1000家后，一直到2021年公证办公地点都没有太大变化。公证领域的市场化改革也使得公证人数与荷兰的经济发展情况高度绑定。起初，公证人数由1999年10月的1318人增长至2008年金融危机前的1482人，后逐渐递减至2016年的1353人，又随着经济的好转而增长至2021年初的1474人（含辅助公证人）。
公证收费方面的变化
改革前，不动产领域公证服务的高收费，事实上交叉补贴了公证处在家事和公司事务领域的低收费。这也使得后两个领域的当事人能以较低的费用享受到较好的公证服务。但自公证费率被完全放开后，家事和公司事务领域的公证服务收费有所上涨，而不动产领域的公证收费明显降低，原先公证行业中存在的交叉补贴现象日渐微弱。尽管公证行业的整体收费水平下降，但部分公证处通过调控价格，故意不提供某类公证服务，这造成公证处全面提供公证服务的法定义务成为软约束。
1999年《公证法》的进一步完善
2005年9月，荷兰公证法评估委员会制作了一份关于1999年《公证法》实施情况的评估报告。该报告指出，随着新《公证法》的实施，一方面，出现了更好的服务、更多的创新以及价格的差异化，但另一方面，有足够的理由担心公证行业的公信力和质量发展，这可能最终导致公证制度的公共担保功能的丧失，进而造成公证职业的消失。
随后，荷兰开始了对1999年《公证法》的修订工作。2011年2月和9月，《提高公证专业的质量和诚信》的议案分别在荷兰参众两院获得通过。同年10月，荷兰司法部发布了1999年《公证法》的修正案。
该修正案旨在通过引入候选公证人的个人适合性测试、公证活动的质量评估、扩大停职和解雇公证人的法定事由以及收紧公证人拒绝公证的权利，来提高公证人的执业质量和公信力。同时，该修正案还提出分离公证的监督职能和纪律处分职能。金融监管局的职责已扩大到对公证人遵守《公证法》及其相关规定的整体监督，包括对公证人的诚信和质量的监督，发现公证人存在不当行为，可以向公证纪律委员会投诉。对公证人的纪律管辖权一审时由公证纪律委员会行使，上诉时由阿姆斯特丹上诉法院行使。
此外，考虑到并非所有候选公证人都想成为企业家，并承担因经营公证机构而产生的经济风险，该修正案还引入了辅助公证人制度。修改后的《公证法》第30b条规定，经司法部长批准，每位公证人最多可以指定3名候选公证人作为辅助公证人。辅助公证人应使用与指定公证人相同的印章，但印章应注明自己的姓名和身份。辅助公证人被授权代表指定公证人，并在其监督下履行公证职责。指定公证人应对辅助公证人的行为负责。当雇佣合同终止时，辅助公证人的公证服务权限也随即终止。自2013年以来，辅助公证人数逐年上涨，截至2022年初，荷兰共有辅助公证人224人。
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