宏观经济治理创新：探索国家资产负债表管理——《中国国家资产负债表1978-2022》序

2013年，党的十八届三中全会提出“加快建立国家统一的经济核算制度，编制全国和地方资产负债表”；2019年，党的十九届四中全会首次提出“优化经济治理基础数据库”；2020年，党的十九届五中全会进一步提出“加强宏观经济治理数据库建设”；2024年，党的二十届三中全会提出“探索实行国家宏观资产负债表管理”。以上中央会议的提法，一方面反映了改革的接续和深化，另一方面凸显了国家资产负债表在宏观经济治理以及国家治理现代化中的重要作用。

在时任中国社会科学院副院长李扬老师的倡议下，由我领衔负责中国国家资产负债表的编制与研究工作。该研究始于2011年，印象中是“中国发展道路”课题的一个子项目，一晃已经13年了。记得当时几乎同时启动这一研究的还有曹远征团队和马骏团队。他们都是非常优秀的同行，后因种种原因未能继续，该研究便由我们团队——中国社会科学院国家资产负债表研究中心（Center for National Balance Sheets, CASS，即CNBS）——“独占”了。我们目前是国内唯一定期公开发布中国国家资产负债表数据的研究团队！

国家资产负债表的编制是“政治算术”，从最初缘起来看，与大国竞争（估算各国经济实力）密切相关。

17世纪末，英国古典经济学家威廉·配第以“政治算术”敬献国王，其初衷乃基于英国、法国、荷兰的财富比较，为英国争夺海外市场和殖民地树立信心。正如马克思在《政治经济学批判》中指出的：“当荷兰作为一个贸易国家还占着优势地位，而法国似乎要变成一个称霸于世的贸易强国的时候，他在《政治算术》的一章中就证明英国负有征服世界市场的使命。”

财力在战争以及大国兴衰中的重要性几乎是不言自明的。保罗·肯尼迪强调，在16世纪打一场战争只要几百万英镑，到17世纪末，打一场战争要几千万英镑；而在拿破仑战争末期，主要交战国的开支有时一年就达上亿英镑。在国际体系中，财富和力量总是联系在一起的。300年前，德国商业理论家冯·霍尼希写道：“一个国家当前富强与否不取决于它本身拥有的力量和财富，而主要取决于邻国力量的大小与财富的多寡。”

米尔斯海默也强调了财富与权力的关系：财富很重要，因为如果一国没有金钱和技术来准备训练并不断使其战斗部队现代化，它就不可能建立强大的军事力量，而且，发动大国战争的代价非常巨大……美国在1941—1945年抗击轴心国就耗费了约3060亿美元，这一数字是其1940年国民生产总值的三倍。因此，国际体系中的大国总是处在世界最富裕的国家之列。滑铁卢战争后的100年间，法国和德国的相对财富变化很大程度上解释了它们之间军事权力的转移。

长期以来，综合国力比较都是以经济总量（一般由国内生产总值来衡量）作为主要依据。但财富相比于GDP，在衡量一国综合实力方面无疑更具有代表性，越来越多的研究也将国际竞争置于财富比较之上。发表于2020年《华盛顿季刊》的美国智库报告直言不讳地指出：“中国一直在寻求财富，以增强党和国家的力量。随着中国变得越发自信，中国现在正试图利用自身力量来重塑经济关系，使中国的财富相对于美国进一步扩大，从而继续积累其国家实力。”

习近平总书记在总结建党百年重大成就时指出，新时代的一个伟大成就，就是“为实现中华民族伟大复兴提供了更为完善的制度保证、更为坚实的物质基础、更为主动的精神力量”。这里“坚实的物质基础”，用国家资产负债表所估算出的财富数据来衡量最为贴切。

国家资产负债表的编制最初源于大国竞争的需要，但后来的发展则又蕴含着国家治理的需要，在推动国家治理体系与治理能力现代化中发挥着重要作用。

国家资产负债表是一个国家的大账本，综合反映了一个国家资产、负债总量及结构的核算表，是国民经济核算体系的重要组成部分。同时，国家资产负债表也是分析经济、识别和防范风险、稳定金融的重要方法，为实施宏观管理提供数据基础与新思维，在健全宏观经济治理体系中发挥重要作用。统计核算与宏观管理可以说是国家资产负债表的双重功能。

第一，国家资产负债表有利于系统把握国家整体以及居民、企业、政府等国民经济各部门的“家底”，揭示主要经济活动之间的对应关系。相比于GDP等增量指标，作为存量指标的国家资产负债表数据覆盖的范围更广，信息量更为丰富。一是展现国民财富及其部门分布状况信息，为科学调整和优化国家资产负债结构和各部门经济结构提供决策依据；二是把经济增量分析与存量分析、总供给与总需求分析有机结合起来，更加准确提出宏观经济政策，提高宏观经济政策时效性；三是准确刻画全国、地方和各部门的资产负债状况，评估偿债能力，反映结构性矛盾及宏观风险的累积，为科学调整杠杆、识别潜在风险储备政策工具。此外，存量是增量的基础，对存量的考察，可以更好地评估未来经济发展的可持续性。

第二，国家资产负债表为评估一国债务风险提供了更加全面的分析视角。传统分析大都就债务论债务风险，而忽略了资产、财富等可用于应对风险的经济资源存量。事实上，如果有较大规模的财富存量，债务风险往往就只是流动性风险，而不是资不抵债风险。这在讨论中国地方债务风险时显得尤为重要。2008年国际金融危机爆发后，国家资产负债表方法重新引起国际货币基金组织与其他政策研究机构的高度关注，也是因为它在评估各国债务风险方面具有优势。

第三，挖掘和拓展国家资产负债表的管理功能。研究在国民经济和社会发展中长期规划中增加资产负债相关指标的可行性，不断完善宏观资产负债表管理的原则、目标、手段和方式；研究利用资产负债表对不同部门的资产负债总量和结构进行协调，对货币政策、财政政策实施效果进行评估；推动治理机制创新，充分发挥资产负债表管理在稳增长（重塑增长动力）、防风险（风险预警评估）和调结构（各类存量结构的优化调整）等方面的作用。

国家资产负债表是国民经济核算体系的重要组成部分。国家资产负债表的初步编制始于20世纪60年代的美国，之后风行于主要发达经济体。依据联合国等五大国际组织发布的《国民账户体系2008》，美国、德国、英国、法国、加拿大、澳大利亚等发达经济体均编制了较长时间序列的国家资产负债表。

当前，全部G20国家都已经开展了国家资产负债表的编制工作。发达经济体的统计制度较为完善，都对外公布国民账户体系下的资产负债表和资金增量表，且大部分按照季度公布；发展中经济体较为滞后，只有少数几个国家的统计当局公布部分年度数据。在中国，统计当局非常重视国民经济核算体系的建设，从20世纪90年代初就开始统计核算年度资金流量表；对构建资产负债表核算体系进行不懈的探索，曾试编过1998年和1999年的国家资产负债表。2013年，党的十八届三中全会提出“加快建立国家统一的经济核算制度，编制全国和地方资产负债表”的战略任务。2017年，国务院办公厅印发《全国和地方资产负债表编制工作方案》。自2018年起，国家统计局连续编制年度全国资产负债表，但目前为止并未对外发布。自2011年开始，中国社会科学院国家资产负债表研究中心开始编制国家资产负债表并定期发布，目前已编制完成1978—2022年共计45年的中国国家资产负债表（参见本书），成为分析研判中国国家能力、财富构成与债务风险的权威依据。

在运用资产负债表进行宏观管理方面，发达经济体也有较多探索。一是公共部门资产负债表管理。央行资产负债表管理在发达经济体宏观经济治理中占据重要地位（甚至是核心地位），主要作用于货币政策传导机制、维持金融稳定性、管理市场预期、跨境资本流动调控等方面。二是公共债务管理。由于发达经济体政府资产数量较少、占国民财富的比例极低，因此其在宏观资产负债表管理中对资产端的研究和实践不多，更重视政府或公共债务管理以及债务可持续性分析。三是对于私人部门资产负债表管理。一方面关注宏观政策、经济波动对私人部门资产负债表的影响，对私人部门的高杠杆进行预警；另一方面通过宏观管理应对私人部门资产负债表受到的负面冲击。典型的如次贷危机爆发后，美国政府通过公共部门资产负债表的扩张，来帮助修复私人部门资产负债表，以应对资产负债表衰退风险。

长期以来的国家宏观经济治理，主要是围绕GDP等增量指标所进行的增量管理（增量资源配置），如刺激消费、激发投资、增加就业、提升居民收入等。这些举措固然重要，但如果存量结构不调整，增量管理也难以推进，比如居民消费、企业投资以及地方政府的积极性，因其自身资产负债表的健康程度不足而被严重抑制。党的二十届三中全会提出“探索实行国家宏观资产负债表管理”，旨在由重视增量管理转向增量管理与存量管理并重，推动宏观经济治理体系的创新。这一转向是中国经济由高速增长阶段迈向高质量发展阶段的战略选择。

第一，高速增长转向高质量发展带来存量—增量关系的新变化。一般来说，在家底薄（财富规模还不够大）、经济增速快的时候，增量增长是存量积累扩张的主要途径，增量管理尤为重要；但在家底渐厚、经济增速放缓的时候，存量分析的重要性凸显。这时，不仅要在增量上做文章（如仍然要保证较快的增长率），更要在存量上做文章，因为存量资源的优化调整，成为盘活家底、增厚家底的主要手段。改革开放四十多年，中国积累了大量社会财富，家底变得非常厚实；同时，经济发展进入新常态，经济增速逐步放缓。这意味着，当前我们正处在这样一个需要重视存量管理的阶段。

第二，实施宏观调控要考虑相关政策对存量—增量的不同影响。过去的宏观政策更多关注的是对GDP等增量指标的影响。但实际上，这些政策变量也会对存量（如资本积累、公共债务等）产生长期影响。有时候，政策变化于增量而言影响甚微，但对存量却有较大影响。比如，利率下调，短期看对刺激需求收效不大（在面临流动性陷阱时更是如此），但对减少利息负担，保证债务的可持续性却大有帮助。有时候，政策变化于增量有较大冲击，但考虑到存量因素，就不必紧张。比如，增发国债会带来赤字率的提升，从而有所顾忌。但考虑到中央政府的债务存量占GDP比重较低，赤字率高一点可能并无大碍。这也是一种基于存量—增量辩证关系的综合考量。

第三，存量—增量的互动拓宽了宏观经济治理的思路。增量问题的解决可能还需要从存量角度想办法。目前讨论较多的是如何扩大居民消费。居民消费增长需要收入增长支持，收入增长需要就业增长支持，就业增长需要GDP增长支持，而GDP增长又需要居民消费增长支持，这就变成一个“鸡生蛋、蛋生鸡”的循环，体现的是在增量思维里打转转。其实，完全依赖居民收入较快增长来提升消费是不够的。因为在经济增速放缓大背景下，扩大就业和提高居民收入增速也面临困难。这就需要跳出增量管理思维，运用存量管理思维。比如，可考虑实施宏观经济再平衡战略，将较多的政府存量财富以一定方式向居民部门“转移”，来支撑居民消费，包括政府在医疗、教育、社保以及保障性住房方面进行支持，解除居民的后顾之忧，使其放心地消费。

2024年9月