“十种能力” | 公安机关行使行政裁量权应遵循的法律原则研究 （三）：公平公正原则

编者按

依法办事，同案同罚

公安机关的职权是人民通过法律赋予的，民警必须严格依法履行职责，根据案件的事实、性质、情节和社会危害程度，客观、公正作出处理；必须注重前后裁量的一致性、相对稳定性。不得同案异罚、畸轻畸重，不得处罚标准反复无常、频繁更替。

案例一：某县公安局在对刘某某等5人寻衅滋事作出治安处罚时，在对5个人违法事实的认定上，一字不差，但处罚结果迥异：对其中2人行政拘留15日并罚款1000元，对其中3人行政拘留5日并罚款500元（注2）。

本案中，处罚决定文书所记载的违法事实没有区别，公安机关却作出了不同处罚，这一处罚结果属于典型的“同案不同罚”，构成滥用裁量权。

平等对待，一视同仁

平等对待，要求公安机关对同种情况做同种处理，要依法平等对待相对人，遵循“法律面前人人平等”的宪法原则；不能因身份、民族、性别、宗教信仰、关系亲疏等不同而给予不平等对待。

相关法律已对此做了明确规定。如《行政许可法》第五条第一款规定：“设定和实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正、非歧视的原则。”第三款规定：“符合法定条件、标准的，申请人有依法取得行政许可的平等权利，行政机关不得歧视任何人。”并且在第四章规定了一系列执法程序来切实保证公平公正原则在执法中得以实现。

对于大型群众性活动安全许可，旅馆业、公章刻字业特种行业许可，保安服务业许可，机动车登记、机动车驾驶证核发，普通护照签发、内地居民前往港澳通行证签注签发等公安机关负责的行政许可事项，公安机关在实施时，要严格遵守《行政许可法》和公安部的相关规定，对符合法定条件、标准的相对人，公平、公正赋予行政许可。

全面考虑相关因素，处罚适当

公安机关执法要全面考虑相关因素，如：违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度，案件的前因后果，双方当事人的责任，是否有前科劣迹等，从而判断是否有情节较轻、较重等裁量情节；尤其是法律、法规、规章明示或默示要求公安机关考虑的因素，如：是否有法定的从轻、从重、减轻、不予处罚等情节，更要认真考虑，绝不能仅凭自己的主观认识、推理、判断，任意、武断作出处理；否则，极易导致裁量不当，甚至适用法律错误。

案例二：周某因对单位领导工作方法不满，到领导办公室，用“别看你今天坐在这儿，我不让你坐，你一天也坐不了”、“走着瞧”等语言进行威胁。后公安机关以“写恐吓信或者以其他方法威胁他人安全”为由，依据《治安管理处罚法》第四十二条第（一）项之规定，对周某行政拘留10日。

本案中，从威胁方法和后果看，周某仅使用了带有一定威胁性质的语言，且这种语言的威胁性较弱，危害后果较小，根据公安部裁量基准规定，不属于威胁人身安全“情节较重”情形，依法应“处5日以下拘留或者500元以下罚款”；但公安机关按“情节较重”，对周某予以行政拘留10日处罚，明显与违法情节及社会会危害程度不相当，裁量不当，处罚过重。

案例三：孔某（女，35岁）报警称，在某小区家中被其房东刘某某（男，34岁）非礼。刘某某承认用左手拍了孔某屁股一下，辩称自己的行为是开玩笑。公安机关认定刘某某构成猥亵，但违法情节特别轻微，依据《治安管理处罚法》第十九条第（一）项、第四十四条、第九十五条第（二）项之规定，决定对刘某某不予处罚。孔某对该不予处罚决定不服，提起诉讼。某区人民法院经审理认为，刘某某猥亵行为存在情节轻微情形，但从现有证据及庭审查明的情况看，并无证据证实刘某某有主观上对所实施违法行为的性质及社会危害性有了充分认识并积极向被侵害人认错等情节特别轻微的法定不予处罚情形，亦无证据证实刘某某有主动消除或者减轻违法后果，并取得被侵害人谅解等其他法定不予处罚情形，公安机关径行作出不予处罚决定，缺乏事实和法律依据，故判决撤销不予处罚决定，并责令公安机关依法重新作出处理。

根据《治安管理处罚法》第十九条规定，违反治安管理有下列情形之一的，减轻处罚或者不予处罚：（一）情节特别轻微的；（二）主动消除或者减轻违法后果，并取得被侵害人谅解的；（三）出于他人胁迫或者诱骗的；（四）主动投案，向公安机关如实陈述自己的违法行为的；（五）有立功表现的。判断违法行为的情节是否特别轻微，应当从违法行为人的年龄、身份，对违反治安管理行为所持的态度，违反治安管理的目的、动机，采用的手段，造成的后果，认错的程度，改正的情况，造成的影响等方面进行综合考量。

本案中，违法行为人刘某某不具有上述“情节特别轻微”以及其他法定不予处罚情形，公安机关未全面考虑“不予处罚”涉及的相关因素即作出不予处罚决定，缺乏事实和法律依据，故被法院判决撤销并责令依法重新查处。

依法回避，确保执法公正

这是公正原则的要求，也是正当法律程序原则的首要要求，《治安管理处罚法》第八十一条第一款明确规定：“人民警察在办理治安案件过程中，遇有下列情形之一的，应当回避，违反治安管理行为人、被侵害人或者其法定代理人也有权要求他们回避：（一）是本案当事人或者当事人的近亲属的；（二）本人或者其近亲属与本案有利害关系的；（三）与本案当事人有其他关系，可能影响案件公正处理的。”《公安机关办理行政案件程序规定》第十七条重申了《治安管理处罚法》的回避规定。故民警在处理与自己有利害关系的事项时，必须依法主动回避或者应当事人申请而回避，否则，就是程序严重违法，将直接导致行政行为被撤销。

案例四：民警丁某在值班时接到姨妈打来的电话，得知姨父被人打伤，当即带3名民警，带着手铐，开着警车，找到姨妈，在其姨妈带领下直接赶到对方当事人住处，训斥对方：“你竟敢打我亲戚！”并用手铐打该人头部，另一民警也挥拳打该人面部、腹部，后4民警强行将该人戴上手铐，押上警车，带回巡警大队处理（注3）。

本案中，丁某等人不仅违反《人民警察使用警械和武器条例》第五条第二款有关不得违法使用警械和武器的规定，而且丁某在其姨父是本案当事人的情况下，不依法回避，直接违反《治安管理处罚法》第八十一条第一款第（一）项和《公安机关办理行政案件程序规定》第十七条有关回避的规定，程序严重违法。

依法告知，严格程序要求

在对相对人作出不利的行政处理前，要向相对人告知拟作出行政处理的内容及事实、理由、依据，并告知相对人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。

这是公正原则的要求，也是正当法律程序原则的基本要求，《行政处罚法》《治安管理处罚法》等均已将此规定为“告知程序”，违反该程序，将直接导致行政行为被撤销。

案例五：王某某（65岁）、王某（父女关系）与朱某某系同院邻居，因邻里纠纷被朱某某持木棍打伤。经鉴定，王某某的伤情为轻伤，王某的伤情为轻微伤，分局以涉嫌故意伤害罪对朱某某刑事拘留。后经补充鉴定，认定王某某、王某父女损伤程度均为轻微伤。分局根据新的伤情鉴定，认为朱某某的行为不构成犯罪，故对其撤销刑事案件，改裁行政拘留14日并处罚款500元。王某某、王某父女不服分局对朱某某作出的治安处罚，提起诉讼。某区人民法院经审理认为，朱某某故意殴打致伤王某某、王某父女一案，由刑事案件转为治安案件后，公安机关在对朱某某作出处罚决定之前，未依法履行告知程序，构成程序违法，故判决撤销处罚并责令依法重新作出处理。

本案中，因当事人伤情鉴定发生变化，打人者的行为不够追究刑事责任，公安机关撤销刑事案件，对违法行为人改裁治安处罚是正确的；但改裁治安处罚，仍要依法履行告知程序。本案公安机关重实体、轻程序，在对朱某某改裁治安处罚时，忽略了告知程序的履行，导致所做处罚被法院判决撤销、责令重作，教训极为深刻。

恪守执法“三个规定”，严禁以权谋私

为防止领导干部干预司法活动、插手具体案件处理，确保司法机关依法独立公正行使职权，2015年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，中央政法委下发了《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》，2015年9月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合下发了《关于进一步规范司法人员与当事人、律师、特殊关系人、中介组织接触交往行为的若干规定》，以上“三个规定”全面规范了领导干部和司法人员的纪律红线，对于保障独立、公正、廉洁执法具有重大而深远的意义。

民警应严格遵守“三个规定”要求，杜绝说情打招呼、接受吃请、泄露案情等行为。违反“三个规定”，不仅是违纪行为，也是违背公正原则、滥用职权的违法行为，情节严重的，甚至构成犯罪，我们必须坚决杜绝。