山东这个县，把天卖了

天空很忙碌。

大蓝图之下，低空经济的发展非常需要“示范”，但一例地方出让低空经济特许经营权的案例，给这个市场带来了“震撼”。

近日，济南公共资源交易中心发布了一则中标公告，宣布平阴县低空经济特许经营权出让项目成功拍出，成交价为9.24亿元。

这是全国首例低空经济特许经营权出让的案例。招标人为平阴县发展和改革局，国企山东金宇通用航空成功中标，获得了平阴县30年的低空经济特许经营权。

从低空经济到“低空财政”，网友惊呼，土地卖不动了，开始“卖天”了？

一个县的“低空经济特许经营权”卖出了9.24亿。要知道，2023年平阴县一般公共预算收入也就32.46亿元，GDP为281.2亿元。此次转让将为平阴县带来一笔可观的收入。

经过了公开招标，多轮竞争，中标单位为山东金宇通用航空有限公司，由平阴县财政局全资控股，成立时间是今年的11月5日，注册资本2亿元。

面对这一低空经济“全国首例”，两种声音出现。

不少媒体报道称，这是全国首例县域低空经济特许经营权出让项目，它的成功拍出标志着我国低空经济领域迈出了重要的一步，预示着未来低空经济的巨大发展潜力，并为全国其他地区提供了可借鉴的经验和模式。

平阴县发布的中标公告

另一种声音则显示出一种隐隐的担忧——空域是国家重要战略资源，能卖吗？县级国企拿下“低空经济特许经营权”能赚回本吗？还是说“醉翁之意不在酒”？

事件一出，知名经济学者、工信部信息通信经济专家委员会委员盘和林在接受盐财经采访时认为：“地方政府想要筹钱，于是有了这个创新想法。出售低空经济特许权这种事要审慎，我认为并没有为行业带来足够的想象空间，反而体现出地方政府在财政上的急躁心态。”

事关低空经济，涉及新质生产力，网络反响尤为热烈，平阴县宣传部门不得不再次对“卖天事件”进行回应。

2024年11月29日，平阴县宣传部称，此次公开招标的“低空经济特许经营权”，主要是基于平阴县两座机场及配套设施，在特许经营期内负责低空经济项目的运营和维护，并不涉及低空空域等国家公共资源类的服务。

平阴榆山机场 / 图源：每日经济新闻

资料显示，济南共有四座通航机场，平阴县就有两座。此外，平阴县还成功获批济南低空产业示范基地、济南低空物流运营示范中心。

这次，平阴县强调了自己没有“卖天”，只是卖了两座机场低空经济项目的“运营和维护权”。

但地方出让低空经济特许经营权一事引发了诸多思考，让更多人关注到了“低空财政”。“低空财政”一词，最早由国研新经济研究院创始院长、中国（成都）低空经济研究院院长朱克力提出。

谈及“低空财政”，难免让人立即联想到“土地财政”。

但朱克力认为的“低空财政”，与“土地财政”是两种不同的财政收入模式。并且，“低空财政”有望成为地方财政的重要支柱之一，但并不是通过“卖天”的方式。

济南市各区县主要经济指标

朱克力对盐财经记者表示，“低空财政”要成为一种新型财政模式，核心在于依托低空空域资源的开发利用，形成多元化的财政收入来源。

这包括但不限于通用航空服务、低空旅游、无人机物流等新兴业态。这些业态的发展不仅能够直接贡献税收，还能带动相关产业链的发展，如飞机制造、维修保养、航材供应等，从而进一步拓宽税基。

“土地财政”则主要依赖于土地出让收入，相比之下，低空产业发展得好所带来的“低空财政”则更加灵活、稳定、可持续。

空域是发展低空经济的核心资源。那么空域到底归谁管，这是我们必须明确了解的问题。地方政府说了不算。

1986年，国务院、中央军委空中交通管制委员会（下称“国家空管委”）成立，一直负责全国的空中交通管制工作。该机构为国务院议事协调机构之一，是中国空域管理的最高权力机构。

在这一管理体制下，中国境内的飞行管制，由空军统一组织实施。空军在中国空域管理中占据主导地位。

而民航方面，话语权比较弱，需要与国家空管委保持密切沟通和协调，在日常飞行中要接受严格管控。

近些年，民航对空域资源的需求在迅速增长。军方所主导空域管理，也在随着民航市场的发展而逐渐向民航倾斜。

 11月5日，小游客乘坐米旗通航直升机飞行基地的直升机在空中饱览太湖南岸美景 / 图源：新华社

在推进空域管理体制改革和空域精细化改革、低空空域管理改革的背景下，2021年，中央层面设立了新的中央空中交通管理委员会（下称“中央空管委”）。

与国家空管委的架构设置相比，中央空管委的机构规格由隶属于国务院、中央军委的国务院议事协调机构，调整为中央机构。并且，“管制”二字，调整为“管理”。

2023年11月，民航局和中央空管委等部门发布了《中华人民共和国空域管理条例（征求意见稿）》，其中划设了七类空域，非常关键的一点是在真高300米以下划设了G类、W类非管制空域，让低空飞行活动审批手续变得简化。

最新消息显示，中央空管委即将在六个城市开展电动垂直起降飞行器（eVTOL）试点。这六个试点城市初步确定为合肥、杭州、深圳、苏州、成都、重庆。

10月9日，工作人员在为航空器进行日常保养 / 图源：新华社

试点文件对航线和区域都有相关规划，对600米以下空域授权部分地方政府，这意味着相关地方政府要承担更多管理责任。

对此，有业内人士在接受媒体采访时表示，试点城市市县一级要成立空管单位，各管各的空域，再由市委军民融合办统一协调。

在地方层面，已经有多个城市在地方权限内明确了低空经济产业发展的协调机制，由市发展改革部门牵头负责低空经济发展工作。

但这只代表发改部门承担了统筹规划的责任，毕竟低空经济涉及到空域，涉及到一个庞大的产业集群，当中并不意味着发改部门有权买卖任何“空域”。倘若每个县都“特许经营”，后果可想而知。

上海交通大学安泰经济与管理学院、中国发展研究院副研究员钟辉勇对盐财经记者表示：“如果未来低空经济的发展空间特别大，这是为地方政府创造了一种新的收入来源。但和土地财政不一样的地方是未来的低空经济发展类似于地方政府提供的公共基础设施，并不像房产具有私人属性，低空经济的更多的是公共属性。”

正如平阴县后来赶紧解释的，“低空经济特许经营权”并不涉及低空空域等国家公共资源类的服务。

11月12日，装配快递盒的无人机在汉口北低空港无人机停机坪起飞 / 图源：新华社

在钟辉勇看来，“未来低空经济的发展很大程度上肯定是跨区县，甚至是跨市或者跨省的，要是出现这种依赖于行政边界的低空经济范围限制，对于未来低空经济的发展会形成比较大的障碍。”

低空经济要真正“飞起来”，接下来需要提升空域开放程度，提高空域管理效能，而非增加低空经济企业跨地域经营的成本。

那么，“低空经济特许经营权”到底是个什么权？这种买卖对发展低空经济有何利弊？

30年特许经营权，看上去是一种带有地方保护或者地方垄断性质的经营权。时间跨度长，缺乏竞争的市场环境会抑制服务提供者的创新动力，还可能导致资源配置的低效。

虽然招标流程上看似合理，但背后的经济逻辑以及带来的影响值得我们深思。

对此，朱克力指出，特许经营权作为低空经济领域的一项重要权利，其设置是否明确、合理，直接关系到投资者的信心、市场的秩序以及行业的未来。

临沂现代物流城，一架无人机在配送货物 / 图源：新华社

一方面，缺乏明确的制度支持，使得特许经营权的授予、管理、监督等环节都存在较大的不确定性。这种不确定性对于潜在投资者而言，意味着更高的投资风险和更低的投资回报预期，从而影响资本的流入。

另一方面，县级政府权限的模糊，使得特许经营权的授予和管理在实践中容易出现混乱。不同县级政府可能对特许经营权的理解、执行标准、管理力度等存在差异，导致同一地区内不同项目之间的不公平竞争。

对于低空经济的长期发展，合理的制度设计和市场监管尤为关键，“卖不了天”，也绝非“卖天”那么简单。