深化零基预算改革的南通实践
《中国财政》记者 李颖 李艳芝 梁冬妮
当前，作为对现有财政支出格局的深度调整，对长期以来“基数+增长”预算编制方法的一次革命性变革，零基预算被赋予了科学编制预算、规范财政管理的新使命。近年来，江苏省南通市财政局深入贯彻落实关于深化预算管理制度改革的要求，从预算编制入手，探索运用“零基预算”理念，在改革预算编制、深化预算管理等方面积极探索，推动人员类、运转类、特定目标类预算项目科学精准编制、高效规范管理，很大程度上打破了财政支出固化格局，实现了资源的有效配置和资金的合理利用，财政保障能力和可持续发展能力显著提升。为此，《中国财政》记者对南通市财政局党组书记、局长曹金海进行了专访。
《中国财政》：零基预算从零出发、从实编制预算，可以更合理有效地分配财政资源。但也有人认为，零基预算要求有科学的评估方法和标准体系，有完备的基础数据和信息系统，程序繁琐，耗时耗力，实际操作的科学性实效性会打折扣。请问您对此怎么看？在实践探索中南通是如何趋利避害的？
曹金海：深化零基预算改革是党中央的重大决策部署，党的二十届三中全会《决定》明确提出“深化零基预算改革”，江苏省人民政府2024年10月印发《江苏省深化零基预算改革方案》，为做好新时代财政预算工作指明了方向。零基预算也是应对当前财政收支矛盾加剧形势、保障经济社会高质量发展的迫切需要，是打破支出固化僵化格局、有效提升财政管理效能和资金使用绩效的重要手段。对此，我们局党组高度重视，将其作为新一轮财税体制改革的突破口和主战场，着力开拓思路、勇于创新破局，在制度设计、系统构建、标准建立、资金整合、限额管理等方面进行了一系列探索，并全面应用于2024年预算调整和2025年预算编制中，取得了积极的成效。
在零基预算实践中，我们主要做到了以下四点：一是坚持以“一切归零”为起点，着力打破“基数+增长”的传统分配方式，压减公用经费支出，清理单位职能项目，精简政府专项资金，提高资金聚焦程度。二是坚持以信息技术为支撑，编办、组织部、人社局、财政局协同发力，在全省首创预算管理一体化系统与“南通市编制人事财政综合信息系统”无缝对接，依托系统自动取数测算生成人员支出预算，人员经费预算实现全零基。三是坚持以标准建设为重点，全省率先建立覆盖“四本预算”的支出标准体系，涵盖市本级所有项目对应的92项支出标准，并逐步细化扩展到预算项目的细分领域，确保各项支出有据可依。四是坚持以过程管控为手段，将零基预算贯穿于预算管理全过程，预算编制突出精准科学，预算执行强化刚性约束，会计核算确保准确完整，财会监督和绩效评价注重全程跟踪，做到“政策项目有评估、预算编制有目标、预算执行有监督、预算完成有评价、评价结果有应用”。
《中国财政》：南通财政是在什么样的背景下开始探索推进零基预算改革的？做了哪些基础性工作？
曹金海：南通市开展零基预算的探索起步是比较早的。基础信息管理是预算管理的初始环节，真实、准确和完整的人员信息，是编制人员类项目预算的重要依据。从近年来我市预算编制情况看，人员类项目支出占部门预算支出的比重达70%左右，是做好预算管理最基础、最重要的一环。因此，我们从人员类项目预算编制破局，2015年起坚持科技赋能、打破部门壁垒，推动自行研发的“南通市编制人事财政综合信息系统”在部门预算编制环节试运行，2021年开始与预算管理一体化系统无缝对接，通过标准化、精细化管理，在全省率先实现人员类项目全零基预算。推进此项改革是十分不易的，我市集聚编制、组织、人事、财政四部门合力，遵循“数出一门”原则，建立职责清晰、环环相扣、口径一致、互相制约的工作体系。机关、事业单位人员新招录、调入、调出、离职、死亡、退休等增减变动均以编制、组织和人社等部门的核准、批复为准，从“南通市编制人事财政综合信息系统”自动获取测算生成“预算管理一体化系统”编制数据。编办负责部门单位编制审核，组织部、人社局按管理权限分别负责机关和事业人员工资、奖金、福利、考核等审核管理，财政局从四方系统自动取数测算生成人员类项目支出预算，由此实现了机构编制、人员增减、工资标准、预算安排的全流程控制。
这项改革成效非常明显，通过四部门共建共享基础信息资源，实现人员经费年初预算由系统自动取数计算安排，年中根据系统推送人员数据按季动态调整；在财政内部分工中，由预算审核中心统一扎口、统筹安排人员类项目支出预算，人员经费预算审核时间由3个星期缩短至3天，极大程度提高了预算审核工作效率和精准度。
《中国财政》：请您介绍一下南通推进零基预算改革、落实习惯过紧日子要求的一些创新举措和成效。
曹金海：我们将“零基预算”理念全面贯穿到人员类、运转类、特定目标类三大类预算项目，重点做到“三个全覆盖”，严格落实习惯过紧日子要求，取得了很好的成效。
一是预算编制人员类别全覆盖。在加强机关、事业单位正式在编人员经费管理的同时，为有效遏制政府购买服务岗位人员长年无序增长、薪酬标准各异、列支渠道不一的趋势，2017年南通市政府明确由市财政局牵头，市编办、组织部、人社局配合，联合组织对市本级机关事业单位政府购买服务岗位人员进行全面清理规范，均纳入“南通市编制人事财政综合信息系统”统一管理。凡新增政府购买服务岗位限额在3名（含）以下的，由市委编办研究报市编委主任同意后予以批复；超过3名的，由市委编办提请市编委会研究后批复。政府购买服务岗位人员的薪酬待遇由市人社部门会同财政部门依据岗位职责任务、人员技术等级等因素，分类分档制定标准，并明确要求专款专用，不得在部门预算经费中调剂使用。购买服务岗位人员统一通过市编办招投标确定的第三方劳务派遣公司招聘，并由其根据用人单位考核结果支付薪酬。通过清理规范，市本级政府购买服务岗位人员累计压减30%以上，有效控制了人员经费支出。
二是标准体系“四本预算”全覆盖。2023年，出台《关于南通市市本级预算支出标准体系建设的实施意见（试行）》，梳理涵盖市本级所有财政支出项目的预算支出标准92项，在全省率先建立覆盖“四本预算”的支出标准体系。将预算支出标准嵌入预算管理全流程，全面应用于2024年预算编制，强化支出标准的控制制约作用。在公用经费管理上，根据预算单位性质，逐步完善综合限额分类分档标准，从原机关、事业各三档、法检两档，整合调整为机关、事业各两档；公用经费定额支出标准从每年每人2.68—3.48万元压减为2.2—2.9万元，其中公务接待费、培训费、会议费等科目实行限额管理，严控一般性支出。在其他运转类项目管理上，科学设置通用项目标准，“办公设备购置”依据资产管理系统反映的单位资产存量情况和配置标准审核安排，“物业管理费”根据物业服务内容进行分类并按相应标准进行编制。规范净化职能项目，对照人均职能项目预算标准从严从紧安排预算，职能项目数量按照单位编制人数控制，近三年累计清理部门预算职能项目107个，压减资金近2000万元。在单项支出标准细化上，制定相关管理办法，规范部门预算单位委托第三方机构进行规划、咨询、课题调研、技术服务等活动经费支出；根据参会人数、展览面积分别制定商务会议和展览活动综合限额标准，并进行总额控制，确保节俭办节办会；分项目规范市级机关物业费用预算编制和支出，控制机关运行经费。近期，进一步梳理完善现行支出标准，形成更加科学完整的支出标准体系，印发各部门预算单位在实践中参考。
三是政府投资项目预算管理全覆盖。政府投资项目分为社会事业项目、城建交通水利项目和数字政府建设项目。严把项目计划编制关口。社会事业项目计划，由市发改委牵头编制，市财政局同步开展财政承受能力论证，抓好项目总额控制。如学校建设根据义务教育学校办学标准和三、四星级普通高中评估标准，医院建设根据区域医疗卫生规划及床位等建设标准，分别确定建设总规模和投资总额。城建交通水利计划，2018年提请市政府印发《南通市市本级政府投资建设项目资金管理暂行办法》，在省内率先形成由财政部门牵头组织城建交通水利计划编制和项目前期研究论证的管理模式，从源头贯彻“量入为出、量力而行”原则，将编制要求真正落实到城建、交通、水利等具体申报部门“一线”。数字政府建设项目，由市数据局扎口管理项目及计划，市财政局扎口管理专项资金，市委机要局、市委网信办、市公安局及各相关部门联合把关共管，通过多部门联审模式核定项目建设内容，以软件造价国标细化软件功能点、测算工作量，合理安排项目资金。
工作中，注重优化项目估概算审核标准，将财政投资评审环节由“审核工程概算”提前至“评估设计内容”，将项目估概算审核标准从园林绿化项目逐步扩大到政府投资社会事业及业务用房项目、市政基础设施项目，可行性研究阶段的投资估算审核时间减少约20%；近三年投资金额核减32.7亿元，核减率8.7%，有效节约项目投资额。同时，重视加强信息系统监管。在全省率先打造覆盖项目全流程的“政府投资项目综合业务管理平台”，并将平台主动接入到监察、审计部门，接受全过程监督。十年来，累计对600多个项目约300亿元支出审核做到“零差错、零停留、零投诉”。
《中国财政》：请您具体介绍南通在推动“先谋事后排钱”，做实中期财政规划，建立“集中财力办大事”预算决策机制的情况。
曹金海：近年来，我市根据预算管理一体化要求，推动实施项目全生命周期管理，要求全部预算支出以预算项目的形式纳入项目库，树立“先谋事后排钱”理念，坚持“先有项目再安排预算”原则。根据市委市政府重大决策部署和部门职责，提前研究谋划、常态化储备预算项目，完善项目库滚动管理和定期清理机制，有力支持了科技创新、产业发展、交通城建、教育文化、医疗卫生、乡村振兴等经济社会重点领域建设。
在财政中期规划上，要求预算部门在编制次年预算时，同步滚动编制三年预算，认真测算行政事业性收费、专项收入、政府性基金收入等收入情况，对项目支出实行限额控制，落实过紧日子要求。在此基础上，财政部门深入分析当前宏观经济和财政形势，结合全市中长期规划，合理研判未来三年收支规模，形成相对科学的财政中期规划，着力提升财政预算的前瞻性和精准性。
为提升财政统筹能力，实现集中财力办大事，我市在深入调研、认真测算的基础上，于2022年开展新一轮市对区财政管理体制改革。一方面在核定地方税收收入综合基数后，将各区地方各项税收收入增量市本级集中比例统一设定为40%（含省集中20%）；另一方面改革政府性基金收入分成办法，全面取消封闭区域，市区新出让经营性用地取得的土地出让收入（毛收入）按比例计提专项资金后，市与主城区崇川区及市经济技术开发区、苏锡通园区、创新区统一按30:70比例分成，通州区、海门区、通州湾示范区按比例计提专项资金后全留。同时明确市与区建设与管养事权划分。市本级负责跨区域重大基础设施项目、城市主干道及其附属设施、两侧绿化带建设及管养、大中修；区级负责城市次干路、支路、后街后巷及其附属、两侧绿化带建设及管养、大中修等。加强市级层面对跨区域互联互通项目在规划编制、组织实施等方面的统筹管理力度，以及对市、区两级项目建设管养和城市管理工作的行业指导、统筹协调、考评监督，推进市区城市建设管理考核一体化。在科学合理界定政府财政事权和支出责任的基础上，贯彻“市区一盘棋”的理念，有力解决了市级资源要素统筹能力弱、重大项目资金保障能力不足等问题，财政政策和资金的激励引导作用得到更好发挥。
《中国财政》：当前在推进零基预算改革中南通遇到哪些困难和问题？下一步如何改进？
曹金海：零基预算管理改革需要久久为功、持续推进，尽管当前改革取得了一定成效，但在零基预算理念的全面贯彻落实上还需进一步加力。如在预算项目支出标准体系建设上，目前财政预算项目支出多、标准少的矛盾依然突出，各行业的大量项目没有具体标准或标准不够细化量化，支出标准与预算编制、预算执行、绩效管理、财会监督等预算管理环节的融合还需进一步加强。政府专项资金政策（项目）仍需进一步加大清理整合力度。
下一步，我们将按照财政部、江苏省财政厅的部署，进一步深化零基预算改革。一是深入落实零基预算改革方案。以省、市零基预算改革方案为引领，以“加大资金统筹、增强保障能力；取消支出基数、突出保障重点；强化绩效导向、提高资金效益”为原则，明确覆盖人员类、运转类、特定目标类所有项目的零基预算编制方法，实施项目清单管理、优化预算支出结构，结合财力状况依次做好基层“三保”、化债、城市运营维护、在建政府投资项目等支出保障，为全面实施零基预算明确方向、夯实基础。二是优化完善南通市预算项目支出标准体系。按照《关于南通市市本级预算支出标准体系建设的实施意见（试行）》要求，优化支出标准建设工作机制。对预算项目逐项梳理、清理完善，加强项目全流程管理；根据经济社会发展、政策调整、物价变动和财力状况等因素，对现有支出标准开展回头看，动态调整完善现行预算支出标准；拓展细分领域支出标准，加快建立财政重点支出领域、部门主要共性项目、重大延续性项目的支出标准体系，力求科学精准、细化量化。三是强化资金清理整合和监督绩效管理。根据2025年预算编制要求，对一般公共预算中政府专项资金、其他专项资金规范完善预算项目，设定支出“上限”；对政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算坚持“以收定支”原则，做好资金预测，确保收支平衡。针对当前预算编制中部分项目固化僵化问题，重点对执行率低、调整率高的事项，做好事前绩效评估和重点绩效评价，发挥财会监督“利剑”作用，将绩效评价和财会监督结果与预算安排、政策完善挂钩，对低效无效项目坚决削减或取消，推动财政资金使用提质增效。
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