先进制造 | 数字相关先进技术的制度与政策动向调查报告

本文摘编自求是智库·《先进制造业政策观察》第4辑。

（一）美国数字相关制度政策

1.数字政策出台的背景

2020年2月，特朗普政府在2021财年预算中提出，到2022财年，美国非国防领域AI和量子信息科学的研发投资将实现翻番。2020年7月，总统科技顾问委员会(PCAST)发布题为《关于加强美国未来产业领导地位的建议》的报告，提出美国应将“未来产业”的研究重点置于AI、量子信息科学等领域，并建议设立未来产业研发联合体(IotFIs)以构建多部门协同合作的创新生态新范式。2020年8月14日，美国白宫发布《美国2022财年发展与创新预算的优先事项与跨领域行动备忘录》"，明确了AI、量子信息科学、先进通信网络、先进制造和生物技术仍是美国政府的首要研发领域。2020年10月，白宫科技政策办公室(OSTP)发布题为《提升美国在全球科技领域的领导地位——特朗普政府亮点：2017—2020年》报告，强调要推进AI技术研发、建设先进的通信网络、强化半导体等先进制造技术。

2.数字政策与制度

2019年7月，白宫行政管理和预算办公室(OMB)发布《联邦数据战略》，旨在最大限度地发挥行政数据的价值，提高行政效率以及促进社会活动便利化。2020年10月8日，美国国防部发布数据战略提出应加快向“以数据为中心”转型，利用数据增强自身的作战优势，强调应将信息系统置于与武器相同的优先级。2019年12月10日，美国国家科学技术委员会(NSTC)发布《联邦网络安全研究和发展战略计划》，列出了联邦政府应当投入研发资金以遏制网络攻击的领域。

2020年11月18日，白宫发布《引领未来先进计算生态系统：战略计划》。该计划以2019年发布的《国家战略性计算计划(更新版)：引领未来计算》的目标和建议为基础，从而将与国家量子倡议(NQI)、美国人工智能倡议(AAII)和未来产业(物联网)等国家优先事项的目标、活动产生互补和协同效应。

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（二）欧洲数字相关制度政策

1.数字政策出台的背景

欧洲委员会(EC)提出2019—2024年的6项优先事项，将促进数字技术及数字化转型(DX)相关的政策——“与数字时代相称的欧洲”项目视为优先事项中的重点加以推进。欧盟还宣布，将从2021—2027年的多个年度财政预算中提供部分资金用于建立一项新的“数字欧洲计划”，以促进欧洲DX的发展。下面是对各项战略的简要概述。

地平线2020(Horizon 2020)：作为2014—2020年欧洲代表性的研发项目，总预算约800亿欧元，并吸引了若干民间投资。该项目包括三大支柱部分，第一支柱：追求科学卓越；第二支柱：发挥产业领导力；第三支柱：应对社会挑战。

欧洲地平线(Horizon Europe)：作为“地平线2020”的延续项目，“欧洲地平线”计划在2021—2027年投入约955亿欧元的资金。数字化作为“全球挑战与欧洲产业竞争力”中的6个社会问题集群之一，共获得约153亿欧元的专项资。

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（一）人工智能(AI)

1.美国

2016年奥巴马政府时期，美国联邦政府发布了3份与AI有关的报告以推进对人工智能社会实施的具体研究，分别是《国家人工智能研发战略规划》《为人工智能的未来做好准备》以及《人工智能、自动化与经济报告》。2017年1月，特朗普就任美国总统。尽管在其就任后的一段时间内，美国在AI方面并未出台新的政策措施，但2018年5月在白宫举行的“美国工业人工智能峰会”，为政府、工业界和学术界提供了讨论相关政策的机会。

2019年2月11日，美国总统特朗普签署《维护美国人工智能领导地位的行政命令》，重点关注“研发”“AI资源的开放性”“AI治理标准的建立”“培养AI相关人才”和“确保国际合作与优势”5个优先事项，旨在保持美国在AI方面的国际领导地位和竞争力。根据该行政命令，2020年2月，白宫科技政策办公室发布该系列措施的年度报告《美国人工智能倡议：首年年度报告》。

2020年11月，白宫公布AI应用相关规定的指导方针《人工智能应用的监管指南》，制定了在政府机构中引入AI应用的方针；12月，特朗普签署《关于在联邦政府中推广可信赖人工智能的行政命令》，以加速在联邦政府中引入AI。

2021年1月，白宫颁布《2020年国家人工智能倡议法案》，在科技政策办公室下设立了国家AI倡议办公室，定位为人工智能研发和政策制定的核心，旨在促进政府、工业界和学术界的AI合作。

2.欧盟

自2018年4月以来，欧盟一直在促进成员国之间AI领域的合作，25个欧洲国家签署了《人工智能合作宣言》。2018年4月，欧盟发布了一项全面的人工智能战略——《欧盟人工智能》，并且明确提出了增加对AI的公共和私人投资，为人工智能将带来的社会经济变化做准备，以及确保道德和法律框架的3种途径。

欧盟AI政策的特点是其“以人为本的人工智能”主题，特别强调伦理和法律问题。2018年6月，人工智能高级别专家组(AI HLEG)成立，2019年4月，欧洲委员会与人工智能高级专家组合作发布《可信赖的人工智能伦理指南》；根据该指南的试行结果，2020年7月公布了“可信赖AI自我评估列表”。此外，2020年2月发布的《人工智能白皮书》以及2021年4月发布的“人工智能监管法案”，为在AI应用风险高的领域实施某些法规提供了框架。

欧洲议会还通过了关于AI的文件和制度，包括2020年10月通过的《人工智能、机器人和相关技术的AI伦理框架》和人工智能民事责任制度，这些文件提出了在高风险领域使用AI的一些规则和要求。

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3.英国

2017年1月，英国政府颁布《建立我们的工业战略绿皮书》。该绿皮书提到，为确立各个产业领域的优势以及应对挑战，建议在政府、产业界与学术界分领域引入“行业协议”承诺计划机制。作为回应，英国商业、能源和工业战略部（BEIS）于2017年11月发布《工业战略：建设适应未来的英国》，确定了4个关键优先事项，分别是“人工智能和数据经济”“清洁增长”“老龄化社会”以及“流动性的未来”。AI行业协议在理念、人才、基础设施、商业环境、地域/社区等方面发布了具体倡议，包括民间投资在内将投入10亿英镑。

2018年4月，英国发布《产业战略：人工智能领域行动》(AI Sector Deal)；2020年6月发布《AI系统政府采购指南》。上述文件规定了公共部门AI解决方案以改善服务为基本原则，也为政府采购中可能出现的问题提供了应对举措。

对于AI政策的未来方向，英国政府在2021年3月发布“10项技术优先事项”，并表示在2021年底前公布新的人工智能战略，战略制定将参考人工智能委员会发布的“人工智能路线图”，重点是“通过普及人工智能实现经济增长”“负责任地开发符合伦理、安全和可靠的人工智能”以及“关注技能习得、人才培养和研发以适应社会的发展”。

4.德国

2018年11月，德国政府发布《联邦政府人工智能战略》。该战略包括“通过AI技术的开发和实际应用确保德国的竞争力”“实施促进AI社会贡献的相关措施”“制定伦理、法制、文化方面的AI应用条件”3大目标，以及“支持AI技术的开发与研究合作”“促进研究成果转化为商品的实用化进程”“培养且留住AI专家”“劳动力市场的结构性改革”等12项措施。次年11月，政府提交了一份关于国家人工智能战略中每项措施进展情况的报告，从出版物和专利申请的数量上展示了一路走来的成果。

2020年12月，德国政府发布其新版AI战略，即《德国联邦政府人工智能战略(2020新版)》。更新包括对“新冠病毒控制”“可持续性”“国际联网”和“欧洲联网”等内容的关注，提及到2025年德国对AI的投资将从30亿欧元增至50亿欧元。

5.法国

2017年2月，法国政府公布其AI研究和产业化的国家战略——“法国人工智能”，从研究活动和人力资源开发、研究成果的产业化应用以及社会和经济影响3个方面提出了建议。

基于该战略相关建议报告，2018年3月，法国总统马克龙宣布《人工智能：让法国成为领袖》战略，包括加强法国和欧洲的AI生态系统、促进数据开放政策、投资AI相关研究项目及初创企业、研究AI伦理和政策问题4个支柱，总预算为15亿欧元。

在发布AI国家战略的基础上，法国政府于2018年11月发布《法国国家人工智能研究战略》。该战略包括“制定由法国国家信息学和自动化研究所领导的国家AI研究计划”“实施人才发掘、培训计划”“促进国家研究机构对AI的研究”“强化计算机资源”“加强与产业界的合作”“加强与欧洲及国际的合作”6大主线。

此外，法国政府还特别关注AI研究与人才培养。2019年4月，法国与德国、日本达成了“关于人工智能领域联合研究的意见函”。

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（二）物联网(IoT)

1.美国

网络与信息技术研究与发展计划(NITRD)：该计划在协调美国联邦政府开展的数字技术(包括物联网技术)研究和开发方面发挥着核心作用。NITRD设置的11个工作组(IWG)中，基于计算的网络物理系统(CNPS)承担着联邦政府关于整合网络空间/信息、物理空间、人类世界的相关研发工作。CNPS的战略重点是“复杂的CNPS技术的基础研究和开发”“支持安全和保障重要的高可靠性应用(特别是在AI技术的应用中)”“支持智能城市及其社区”“促进CNPS技术从学术界向工业界的转移”以及“通过创建整合CNPS理论和方法的课程促进全面教育和人才发展”。

OSTP的审议情况：2019年5月，美国科学和技术政策办公室(OSTP)发布了“新兴技术及其对非联邦频谱需求的预期影响”报告。该报告指出，新兴技术涵盖5G技术、5G衍生技术和WiFi技术，这些技术的应用将使传感器网络、智能家居、智能建筑、智能城市、精准农业、自动驾驶和可穿戴设备的物联网世界成为可能。

2.欧盟

欧盟正开发以“地平线2020”战略为中心的物联网相关技术，数字化被列为六大政策重点之一。此外，欧盟还发起了物联网联盟，并颁布了《欧洲网络安全法》以确定网络安全认证的框架。

物联网创新联盟(AIOTI)：2015年，欧盟发起物联网创新联盟(AIOTI)，旨在促进欧洲物联网参与者之间的对话并创建充满活力的欧洲物联网生态系统。联盟主要负责与物联网相关的研发和标准化工作，以及支持欧盟促进物联网发展的相关工作。AIOTI成立了11个工作组，负责研发、标准化和解决特定领域的问题。2020年10月，欧盟发布物联网和边缘计算整合的愿景报告——“由数字领导的战略远见”。

欧洲地平线(Horizon Europe)：物联网被列入该战略“全球挑战和欧洲工业竞争力”的6个集群中的第二个支柱“数字、产业和空间”之中。面向物联网的边缘计算是该集群目标中的重要课题，此举将推动边缘计算操作系统的发展。

欧盟网络安全法(EU Cybersecurity Act)：2019年6月，欧盟委员会颁布该法案，作为欧洲第一个综合网络安全认证框架，该法案旨在为欧洲的ICT产品和服务制定安全认证标准。该法案指出，“在物联网领域，对横向网络安全问题似乎还没有一致和全面的解决方法。现有的计划在产品覆盖面、所能保障的水平、实质性标准和实际使用方面呈现显著的缺陷和差异，这阻碍了欧盟内部的相互承认机制”。

3.英国

2016年7月，英国新成立商业、能源和工业战略部(BEIS)，主要负责英国的科学、技术和创新政策。BEIS下设英国研究与创新署(UKRI)，负责支持工业和商业创新活动的“创新英国”(Innovate UK)计划，以及支持不同领域的基础研究和应用研究的学术会议等。

基于“创新英国”，英国正试图建立一批拟在特定技术领域引领世界的技术和创新中心，即“弹射中心”计划。截至2021年7月，该项目已在9个技术领域设立“弹射中心”。其中之一便是坐落于伦敦的数字化中心（Digital Catapult），主要专注于人工智能、下一代网络(5G、物联网)、沉浸式技术(AR、VR等)和分布式系统(包括区块链)。该机构的设立促进了与物联网有关的研发，如物联网发现计划和中小企业5G试验台加速器计划，并有助于产业界了解和加速采用物联网技术。

4.德国

德国一直将2006年8月发布的“高科技战略”作为基本计划加以推进。2018年9月，德国联邦教育与研究部发布的《高科技战略2025》，将物联网相关技术确定为重点技术领域，如机器学习、大数据、网络安全、人机接口、机器人、VR、通信系统、5G通信技术等多项技术。德国联邦经济事务和能源部与工业4.0平台专家合作，于2019年3月发布《2019年进展报告：德国2030年工业4.0愿景》。2020年3月，德国联邦环境、自然保育及核能安全部公布了其环境政策和数字议程，目的是以环保的方式促进数字化，并利用数字技术来保护环境。

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（三）区块链

1.美国

美国产业界和大学的研究机构正积极开发新技术，而政府举措主要集中在对相关金融领域的监管上。美国联邦政府层面目前还没有监管或促进使用区块链技术的重大举措。但是，州一级政府正在制定或实施关于区块链技术的立法。

技术发展方面，美国国防部于2019年7月公布的一项信息资源管理计划——“数字现代化战略”中将区块链技术作为未来需要的技术之一。美国国防部高级研究计划局(DARPA)2016年9月与Galois和Guardtime Federal(爱沙尼亚Guardtime的美国分公司)签署了一项协议，以验证区块链技术作为一种新的信息和通信处理平台技术的能力。此外，受DARPA资助，印第安纳技术和制造公司(ITAMCO)与诺特丹大学联合成立了SIMBA Chain，正利用区块链技术开发一个无法被入侵的信息传输和交易平台。2021年1月，SIMBA Chain与美国海军研究办公室签订了“关于军事武器部件供应链管理的第二阶段开发合同”。

2.欧盟

欧盟区块链观察站与论坛成立于2018年2月，致力于利用区块链技术促进创新并建立区块链生态系统。同年4月，欧盟委员会、欧盟成员国和欧洲经济区的一些国家建立了欧洲区块链伙伴关系(EBP)，致力于共同发挥区块链技术的巨大潜力，并合作提供一系列跨境数字公共服务。基于此目的，他们共同创建了欧洲区块链服务基础设施(EBSI)，其节点分布在整个欧洲，目前已设置完成25个节点，另有11个节点处于筹备阶段。

另一方面，作为政府与民间合作的机构——国际可信区块链应用协会(INATBA)于2019年4月正式启动。该机构旨在与分布式账本技术的供应商和用户、政府代表和标准制定机构的合作，增强区块链的透明度治理、互通性、法律确定性、服务可靠性等。此外，2020年10月，为创新组织提供资金支持的创新金融主题投资平台(InnovFin)宣布将向投资于AI和区块链初创企业的6个基金投资7亿欧元。

3.德国

2019年9月，德国政府审议通过并发布了《德国国家区块链战略》。该战略旨在利用区块链技术带来的机遇，挖掘其促进经济社会数字化转型的潜力。该战略明确了五大领域的44项行动措施，这五大领域是：在确保金融稳定的前提下开展区块链金融创新；积极支持技术创新项目与区块链概念验证试验；制定清晰可靠的法律、技术标准规范和安全框架，营造良好的行业发展氛围；从数字身份、信任服务、区块链基础设施、公共管理的角度，探索区块链在社会治理领域的应用；以及传播普及区块链知识，加强教育培训合作等。

（四）量子计算机

1.美国

美国前总统特朗普于2018年12月签署了“国家量子倡议法案”(NQIA)，实施为期10年的“国家量子倡议项目”，并在此基础上提出了6个政策目标，包括“科学优先方法”的采用、人才培养、对产业界的深入指导、为研发提供基础设施、维护安全和经济增长、国际合作。此外，美国国家科学基金会(NSF)设立了3个量子飞跃挑战研究所（QLCI），美国能源部(DOE)设立量子信息科学（QIS）研究中心，积极推进研发工作。2022财年预算案显示，NSF申请2.6亿美元预算，DOE申请3.01亿美元预算。

2.欧盟、英国、法国和德国

欧盟方面，作为“地平线2020”战略中“未来和新兴技术(FET)旗舰项目”的一部分，欧盟于2018年10月启动“量子旗舰”(Quantum Flagship)项目；2019年6月，基于“地平线2020”下的OPENQKD项目，欧盟启动“量子通信基础设施计划”(EuroQCI)，该计划将获得数字欧洲计划、连接欧洲设施(CEF2)数字计划、地平线欧洲等项目的资金支持，并将利用量子旗舰的研发成果推动国际量子密钥分发的研发；2020年3月，欧洲量子旗舰项目公布“量子旗舰战略研究议程”；之后的9月，欧洲高性能计算联合企业宣布计划在2023年之前生产出量子—经典混合计算的计算机，并从2021年开始通过云计算提供与超级计算机连接的量子模拟器。

英国方面，2020年9月，英国政府宣布，作为国家量子技术计划(NQTP)第二阶段计划，英国将在5年间向量子技术中心投入9400万英镑。同时成立了国家量子计算中心(NQCC)，计划于2025年前开发出具有超过100个量子比特性能的量子计算机。此外，英国国家科研与创新署(UKRI)正在工业战略挑战基金(ISCF)的框架下推动“量子技术商业化挑战”，该挑战项目包含1.53亿英镑的政府预算和2.05亿英镑的民间投资。

法国方面，2021年1月，法国政府宣布“国家量子技术战略”，将在2021—2025年的5年内投资18.15亿欧元，用于噪音中尺度量子（NISQ)、大规模量子化（LSQ)、量子传感器、量子通信、后量子密码学和基础技术的研究和开发，致力于生产出世界上首台NISQ量子计算机。

德国方面，2021年4月，德国政府将量子模拟系统确定为其“高科技战略2025”的重点技术之一。联邦教育和研究部(BMBF)在其“量子技术——从基础研究到市场”战略中，重点推进量子计算、量子通信、量子测量和其他量子系统4个领域的研究和开发。

（完）

编辑｜徐丽萍

审核｜李穆子