毛振华：地方政府存量债务需要一次性的处置

近年来地方政府在环境保护、供给侧改革、社会稳定、化解债务等领域的目标任务更加复杂多元，再加上近期经济的波动和下行压力，地方财政收支可持续性日益承压，一方面地方对中央转移支付的依赖日益严重，另一方面地方债务风险问题日益凸显，可以说，央地间的财政关系到了必须要进行调整的新阶段。二十届三中全会对于深化财税体制改革也指出了方向，包括增加地方自主财力、适当加强中央事权、提高中央财政支出比例等。关于如何调整、优化央地财政关系，我认为有如下三点值得讨论。

一、提高认识，央地之间财政关系的背后是国家治理体系

中央与地方的财政关系是国家纵向权力与资源分配的基本关系。我国历史上出现的战乱纷争、朝代更迭，皆与严重失衡或失序的央地关系有关，这充分体现出央地关系在经济、社会、政治运行过程中的重大制度影响力。1983年我参加工作时，正好赶上中国进行计划单列市改革，这是中国行政区划和经济管理体制的一个重要变革。设立计划单列市的核心步骤，就是推动这些城市的地方财政与中央财政直接挂钩。地方政府官员要推动地方发展、推动公共事业，必须有财政支持，而深圳、青岛等计划单列市因其在财政上拥有了更大的自主权，不仅成为当时城市经济体制改革的重要突破口，也成为如今的区域经济发展重镇。

转移支付体系与“中央集权”体制相适应，但当前转移支付体系也面临支出压力，并且在透明性、科学性等方面存在不足。我国央地财政关系的一个重要特点是存在规模庞大的转移支付体系，并且转移支付的规模在不断增长，从2013年的4.8万亿左右增长到2023年超过10.3万亿。这一特点是与“中央集权”体制相适应的，也与现有的行政管理体制、组织人事管理体制相匹配。但是我们应当看到，近年来地方财政对于中央转移支付的依赖程度越来越严重，中央对地方转移支付的体量占地方本级狭义财政收入的比例，已由2015年的51%上升至2023年的85%以上。另一方面，近年来对于中央财政具有净贡献的省份主要集中在广东、江苏、浙江、北京、上海、山东等少数几个东部省份，但是受经济下行以及土地财政势弱影响，2023年这些省份自身的一般公共预算收支差均为负值，因此转移支付体系本身也面临越来越大的支出压力。此外，转移支付体系还存在一定的随意性，缺乏透明性、科学性和公平性，转移支付的分配会较多地受到领导的认识与重视程度等主观因素影响，也不利于转移支付体系的有效运转。

确保税收政策的公平性和有效性，促进地方政府之间的良性竞争，更好的实现国家治理。在国家资源的人、财、物三个层面，中央集权需要和地方自主之间形成平衡，也需要地方政府在资源使用效率方面加强竞争，推动资源更好地配置与运用，而不是一想到竞争就是破坏统一大市场，比如某些省份在经济增长和社会发展方面做的好，特别是经济欠发达地区，就有理由获得更多的转移支付和税收资源。美国实行的是联邦、州和地方三级分税体系，在美国自身的国家治理体系之下，也实现了其地方政府之间较为充分的竞争。但是，当前我国地方政府之间的竞争可能并不是完全良性的，比如为了吸引投资，一些地方政府为企业高管提供个人所得税补贴，这种做法可能使得个税更多地惠及高收入人群，破坏了公平原则。一些央企、大型企业、高收益企业可能也会通过分支机构的地区迁移等手段，来为本企业的高管人员谋取个税补贴。虽然上述问题并非是普遍性的问题，但仍需重点关注。再比如税收的返还部分常被用作激励经济发展的手段，但这种优惠有时会更倾向于分配给发达地区，特别是发达地区的消费税等税种增速较高，因而获得了更多的税收返还，但实际上有可能落后地区的消费潜力和乘数效应更值得激发。

二、增收节支、稳定税源，构建良好的一般性地方收支体系

增加地方政府税收的稳定来源，综合考虑税收政策对市场和微观主体的影响。财政的第一本账，即一般公共预算收入主要来源于税收，这些税收收入按照中央税、地方税和中央与地方共享税进行划分，但哪些归到地方、哪些归到中央，按照什么原则进行具体划分，这是复杂而又重要的问题。从一般的原则来看，地方政府直接服务于当地居民，税收分配应与居民的贡献和公共服务需求相匹配。从这个角度来看，在地方财政收支承压的背景下，房地产税可能是未来地方政府的重要税收来源，也符合居民更多纳税就获得更好公共服务的一般原则。当然，当前房地产市场持续低迷，房价下行压力较大，对于房地产税的征收时点需要谨慎。同时，由于中国实行的是国有土地使用权制度，对房地产征税的合理性也存在一定的争议。在土地使用权不是永久期限的情况下，香港的房地产税收体系或对内地有一定的参考价值，比如土地批租制度和差饷制度。再比如消费税改革方面，实施价内税还是实施价外税的问题可以讨论，但应当尽快推进征收环节后移，用以补充地方财力，并且有助于地方政府重视当地的消费增长。

进一步扩大中央支出比例，促进地方政府增收节支、合理支出。目前一些项目按照比例来分配中央和地方的财政支出，这种分配方式看上去合理，但实际上可能并不合理，比如水坝、电网等公共设施的建设不仅仅有利于项目所在地，对其他省份也有好处，但是配套资金却可能需要由当地来筹集。某些财政收入来源于特殊行业或特殊资源，这些收入在全国范围内进行分配，应考虑实行全国统一标准，以确保公平性。应对上述这些问题，就需要中央财政要在一些关键领域和项目上承担更多的支出责任，减轻地方政府的财政压力，也减轻财政收支过程中的分布不平衡与不匹配问题。另一方面，增收节支也非常关键，例如当前地方公务人员相关的人头费和事业费比重过大，但是精简机构等改革措施的可持续性并不强。再比如有些国有企业进行的“维稳”支出也过高，像机场、地铁的安检系统就过于复杂，配备的安检相关人员和资源存在冗余。我想，安检设计者自己肯定不走安检通道，否则他自己也会觉得不合理。此外，有些公共服务可以通过市场化机构或非营利机构来提供，这时候政府一定要交给市场来做，不应再徒增政府的支出压力和职责，这也是在中国治理体系下如何更好实现政府职能的重要举措。

三、央地关系的优化离不开债务重构，存量和增量分别处置

政府债务是具有一定弹性的政府收入来源，需要珍惜并用好债务资源。除税收外，政府债务是政府收入的另一重要来源。债务是对未来的透支，是三年后还，还是十年后还？是以2%的利率还，还是以5%的利率还？债务融资是用到民生项目中更好，还是用到基建项目中更好？这些问题都需要非常科学的计划和非常精细的管理，并且还需要根据实际情况进行动态的弹性调整。特别是当前债务问题成为市场和政策讨论的关键和热点，我认为需要从存量和增量两个角度来进行分析，这样会让问题变得更加清晰直观。

对于债务存量而言，预算软约束和债务软约束同时存在、相互强化，只能通过进行一次性的处置来实现存量债务的硬约束。当前部分地方财政缺口较大，并且地方债务难以为继，不仅偿还本金困难，有些地方就连偿还利息也很困难。这时候如果帮助地方政府化债，会不会存在预算软约束的问题？我认为，地方政府的预算软约束和债务软约束已经广泛存在了，这是一个客观的事实。有些地方政府将通过债务获得的资金，转移到了预算体系内进行开支，这又使得这两种软约束相互强化。我建议是，在存量债务化解上要迈出历史性的步伐，因为地方政府的债务永远不可能“还清”，只能对一部分隐性债务、城投债务等存量债务转化为政府债务甚至中央政府债务，进行一次性的处置。通过把隐性债务里面的非营利性资产，包括公路、桥梁、隧道等置换为中央政府债务，地方政府在这些领域的支出责任减少或退出，只有这样才能解决存量地方债务的软约束问题，为实现硬约束打下基础。中国中央政府的杠杆率是全球主要经济体中最低的，我国中央政府部门的杠杆率仅为23.6%，加上地方政府的显性债务以及隐性债务，杠杆率约为 100%左右，低于日、意、美、法、英等G7集团的发达经济体。所以中央政府部门加杠杆来解决存量债务问题是有空间的，负债的成本也较低。

对于债务增量而言，要严格管控地方政府新增债务的举借和偿还，做到地方债务的收支平衡和长期持续。与中央政府不同，地方政府不具有主权货币的发行权力，这意味着地方政府的举债并不能自由发行、自由使用。地方的新发债务需要对应到有收益的项目，这样地方政府债务才是长期可持续的，而纯公共物品所对应的项目应当主要依靠中央财政。

通过存量和增量债务的调整，使得中央政府债务和地方政府债务形成较为清晰的边界，推动实现央地关系的调整优化。一方面，中央财政和中央政府债务应当将地方政府所承担的非营利性资产转接过来，主要在国防、科技、教育、养老、扶贫、灾害、突发事件、国际援助等公共领域发挥作用，在关乎国家重点战略的专项领域也可以进行一定覆盖。另一方面，所有营利性产业的发展都应该交给地方政府来完成，这有利于扩大地方政府的积极性，减轻地方政府财政负担，对于新增债务的管理和严格考核，又可以提高政府支出和政府的效率。

债务重构是我国央地关系调整的一个核心环节，而央地关系的优化又是国家治理体系调整的重要组成部分，这一领域的改革对于当前经济社会发展而言非常重要和关键。在这一关键领域的改革中，需要把地方政府的一般性收支体系、地方债务的管理体系、中央政府债务的管理体系综合考量，发挥好地方政府和中央政府各自的比较优势，实现央地关系的良好调整与优化布局。