汪德华：按照三中全会的要求推进央地财政关系改革

汪德华  中国社科院财经战略研究院研究员

以下观点整理自汪德华在CMF宏观经济热点问题研讨会（第91期）上的发言

一、央地财政关系的改革目标和设计要素

讨论央地财政关系改革，应当先明确改革的目标，如以往有“财力与事权相匹配”等提法。十九大报告中，央地财政关系设计目标被明确界定为：权责清晰、财力协调、区域均衡。这一表述，是在总结以往历次财政体制改革成果，特别是十八届三中全会以来的改革进展的基础上概括而成。这一表述在后来的“十四五”规划以及二十届三中全会所出的《决定》中都得到了延续，其概括性和清晰度受到认可，涵盖了一些重要的问题。如果从经济学视角去理解，央地财政关系可进一步概括为实现激励目标与平衡目标的协调：发挥地方积极性（激励），维持适度地区均衡（平衡），维护全国统一大市场（抑制地方乱作为，正确的激励与平衡）。

观察现行的央地财政关系可以发现，为了实现“权责清晰、财力协调、区域均衡”目标有以下手段可以动用：1.收入分成；2.转移支付；3.事权划分；4.支出责任界定。其中，事权（即事务管理权限）与支出责任以往是放在一起的，但自十八届三中全会以来被明显区分界定。例如一些教育支出项目虽然被规定为地方管理事权，但是在西部地区，中央可以承担80%的支出责任，而在东部则没有这项安排，体现了二者在很多地方是分离的。

在当前央地财政关系的设计中，四个手段都有各自独特的功能设计。为了实现激励与平衡相协调的目标，四个手段在统一规范和因地制宜方面的要求各有不同。现在，收入分成、事权划分方面要求全国一致，即对所有地区的规定在全国是一致的；但是转移支付、支出责任的界定可以是因地制宜、因时而变的。特别是转移支付可以根据不同时期的情况、根据不同地方的情况进行改变。

在此框架下认识现在的央地财政关系，可以清晰地看到，收入分成可以起到发挥地方促进经济发展方面的积极性，事权划分可以发挥地方管理好地方事务的积极性，两者的实现激励目标。而在其他方面可以维护平衡。今天央地财政关系改革还有维护全国统一大市场的目标，这就在发展经济与维护全国统一大市场里增加了复杂性。我认为，目前央地财政关系的整体框架在理论上是好的，可以协调实现平衡的目标和激励的目标，收入分成、全国统一稳定，起到很好的激励效果。针对中国疆域辽阔、各地情况差异大的国情，在转移支付和支出责任界定方面允许因地制宜，能够起到促进区域均衡的作用进而让制度长期稳定的效果。

二、二十届三中全会对央地财政关系改革的部署

二十届三中全会对央地财政关系有明确的部署。《决定》首先重申了改革的总目标是“权责清晰、财力协调、区域均衡”。《决定》对央地财政关系的改革还提出了很多具体的要求。这些要求可以分为两大具体目标：一是增加地方自主财力，拓展地方税源，适当扩大地方税收管理权限，包括政府债务管理的调整等一些具体措施；二是适当加强中央事权，提高中央财政支出比例。《决定》的部署非常具体，但如何推进这些部署还有广阔的探讨空间，例如共享税分享比例的优化措施优化等。

按照前述理论分析框架，《决定》部署事实上对决定央地财政关系的四大要素都提出了相应的改革要求。这些要求是延续了十八届三中全会设定的框架，《决定》突出强调了“增加地方自主财力”。从激励和平衡相协调的目标看，无论是转移支付、收入分成，《决定》都更加强调了激励，增加地方自主财力是强调激励功能的典型体现。当然，注重激励不应当忽视地区平衡，这对大国来说是一个必然的要求。

1、增加地方自主财力

在土地财政退潮后，地方财政运行遇到了很大的困难。社会上普遍呼吁要增加地方财力。但从2022年、2023年的财政数据看，除债务外的全国所有财力已经分配给地方使用，中央本级支出全部依赖国债支撑。简而言之，全国财政总盘子中，税收、非税收收入等已经全部在地方使用；因而如果认为为缓解地方财政困难要增加地方总财力，其实并未空间。

一些意见认为为缓解地方财政困难，应当增加地方分成收入，即第一轮分配后的地方财力。但按照现状看，这只不过是减少了中央可以用于转移支付的资金量，因而结果只能是不同地区之间的财力分配发生变动，而非地方总财力的增加。按照这种思路，应当说有利有弊，可能会加大激励功能，但会弱化平衡功能。

面对这一困境，《决定》中提出的增加地方自主财力，重点在于增强地方财政的自主权，主要目标应当并非大幅直接增加地方分成收入。当然，《决定》中的部分改革措施，如消费税改革及优化税收共享分享比例，有可能会导致地方分成收入占比略有提升。为什么不是以增加地方分成收入占比而是提增加地方自主财力，原因正如上述分析。

从《决定》的部署看，需要采取综合施策以增强地方自主财力。消费税改革后部分划归地方政府、税收分享、转移支付改革、附加税改革、地方债治理等，都可以起到增强地方财政自主权的作用。其中，地方税体系的建设虽然是《决定》中篇幅较多的部分，但改革的结果依然是增加地方自主财力，并不一定意味着能够增加多少地方财力。除此之外，中央对地方转移支付规模庞大已达10万亿，无论是绝对量还是相对规模均居全球大国之首。《决定》中对于转移支付的改革有很多要求，其主要目标依然是增加地方政府在转移支付资金管理方面的自主权。

总体上看，未来改革中大盘子整体可调整的空间有限，更重要的是优化各个领域方面的制度设计，包括税收分成、转移支付管理制度、债务管理制度，旨在更好地实现激励与平衡相协调的目标。当前很多问题存在争议，也没有完善方案，其对不同地区的影响也不一样。我赞成在税收分成公式中，改变当前生产地原则一家独大的格局，增加消费地原则的权重。此外，债务管理、转移支付领域需要增加激励，而如何在激励与平衡间进行协调，还存在很多需要具体研究的问题，未来需要大家群策群力。

2、事权和支出责任划分

《决定》在这方面表述得虽然简短但至关重要，相关改革思路同十八届三中全会是一脉相承的。十八届三中全会提出增加中央事权和支出责任，但从数据上看，经过十年努力，中央本级支出占比与之前相比是下降的，表明改革落实不尽人意。这次《决定》中继续强调这个思路，而且明确提出提高中央支出占比的目标。对于能否达到刘尚希院长提出的中央支出30%的占比目标，我认为存在困难，如能够达到25%就比较理想了。刘尚希院长也强调，这个改革不仅涉及数字调整，更涉及到机构、人员一系列的变动，所以并非易事。方向明确之后，关键在于怎么样去推进。

事权和支出责任调整的重点领域，我认为主要是三个方面：户籍对基本公共服务提供的约束、促进全国统一大市场建设一些相关的管理职能、政府投资。刘元春校长专门提出政府投资活动，考虑未来中国经济发展模式、高质量发展要求，如何在中央和地方之间，以及省以下各级政府之间划分职责，这一点确实是值得关注的。中央与地方之间权利与责任的划分，以及庞大地方国有企业的处理问题，均属重大议题。处理这些问题颇具挑战性，因其涉及与现有债务等历史遗留问题的清算，本身即较为复杂困难。

改革成功的表现应当直接体现为专项转移支付比重的下降。过去社会上也有很多讨论，比如增加中央财政支出占比、增加中央事权，是不是就是意味着集权色彩更浓了。我认为增加中央事权并不意味着集权的加剧。通过提升中央支出占比，同时减少专项转移支付比重，事实上可以提升地方财政自主权，虽然地方管理事务减少，但在职责范围内的自主权大幅上升。

推进事权和支出责任划分改革，更需要重视推进改革的机制建设。十八届三中全会虽然提出了这个目标，但十年后进展未达到预期，主要原因我认为是推进改革的机制还不够完善。过去十年，改革主要靠相关的主管部门零散推动。为了真正让事权和财权划分起到实效，未来要强化系统观念，设立专门委员会反映地方与专家的声音，负责事权和支出责任调整。日本总务省在此方面的做法可以给我们很好的启示。

3、省以下财政体制改革

二十届三中全会《决定》没有专门提及省以下财政体制改革问题。但省以下财政体制是央地财政关系的重要组成部分。2022年，国务院办公厅发布了国办发[2022]20号文“关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见”，这是未来推进省以下财政体制改革的纲领性文件。分析20号文，可以看出改革要求主要聚焦于两大方面：

一是明确省以下财政体制的目标框架。从现状看，省以下财政体制具有多样性，如收入划分方式未做到统一规范，有些地方还依赖于类似于包干制时期的线下市县上缴。按照前述央地财政关系的理论分析框架，20号文明确了省以下收入分成、转移支付、事权划分、支出责任界定四大块的改革要求。其基本思路类似于对中央和省级财政关系的要求，即收入分成、事权划分要实现省内统一规范，转移支付和支出责任界定在规范的基础上可以省内因地制宜、因时而变。简而言之，文件要求省以下财政体制改革要贯彻分税制原则，强调整体方案设计而非单一方面。

二是增强省级调控能力。20号文明确要求增强省级财政调控能力，对省级财政在掌握更多收入、直接承担更多支出以及向下转移支付力度加大的方面，都提出了具体的要求。从现状来看，省级调控能力的强弱在不同地区表现不一，有的地方重视省级调控，而有的地方则更侧重于市县激励，省级掌控的财力较弱进而调控能力较弱。

自20号文发布两年多以来，仅有不到10个省份出台了具体落实方案，显然进展不够快。过去的调研发现，改革进程缓慢主要具有以下两个困难点：

困难点之一是收入分成的统一规范。调研发现，地方更习惯于根据不同市、县情况采取针对性的激励方案。如经济发展较好的地区被要求做出更大贡献，而经济欠发达地区则保留较多财力以自主发展。此外，一些地方政府仍习惯使用传统的“市县上缴”手段作为调节财力的工具，要求财力雄厚的市县增加上缴额度。这与中央和省之间的财政关系不同，中央和省之间基本上不采用省上缴收入作为政策工具，而是主要用于解决历史遗留问题。也就是说，不少省份习惯根据本地特点设计各具特色、并非省内统一的收入分成方案，以更好实现激励目标。

困难点之二是增强省级调控能力。过去省级财政主要是“上传下达”功能，如果要增强省级调控能力，则需要在机构、人员、职能配置很多方面做出系统性的变革。显然，实现这样的改革遇到的困难较多，需要更高层级领导、更大力度才能推动。

面对改革推进现状，我认为省以下财政体制改革应当进一步调研并充分吸收地方的意见，围绕改革的核心目标，可以考虑给予更多的过渡时间持续推进。

三、注意推进央地财政关系改革的新形势

改革开放以来，央地财政关系改革始终是影响国家发展的重大问题，改革历史可以为我们今天推进改革提供很多启示。但也需要注意，今天的改革面临着许多与过去不同的环境。

其一，现在的改革是在财政增收压力较大的背景下推进的。美国学者罗伊·鲍尔1998年在其著作中评论中国财税改革的历史时指出：“我们研究中国财税政策所学到的一点是：几乎所有的错误都可以被强有力的经济所掩盖，而且强有力的经济能够为成功地向更面向市场的财税体制的转轨赢得必要时间”。从历史看，以往的改革大多处于经济潜在增长率较大的时期，即使短期遇到财政困难，也能通过改革激发经济活力进而为进一步推进改革创造好的条件。然而当前潜在经济增长率不太可能回到过去，改革涉及的利益调整难度更大。由此，一方面要增强改革的紧迫感，另一方面要注意创造有利的宏观经济环境，为推进改革提供更好的支撑。

其二，央地财政关系的调整要流量、存量和增量并重。一般说来，央地财政关系改革方案一般仅涉及到每年的财政流量。但从当前的形势发展看，属于存量的地方债务问题制约地方财政活力。存量债务问题可以说是以往央地财政关系，财政管理等运行的结果。下一步的中央地方财政关系的改革应当将存量债务的化解纳入到范围内，否则会影响流量财政资源的配置。按照周六蓝佛安部长的表态，中国中央债务空间和财政赤字空间还很大，未来如何结合体制改革，在中央和地方之间有效分配增量债务空间和赤字空间，也需要重点考虑。

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