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屈茂辉 湖南大学法学院教授
本文将发表于《政法论坛》2024年第5期
传统法上被统归为矿业权的探矿权、采矿权，是改革开放后立法如1986年的《矿产资源法》《民法通则》等就予以规定的民事权利。在现行法律框架之下，矿业权取得一直采用行政许可的方式，时至2000年原国土资源部方才依照当时的《矿产资源法》《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》《探矿权采矿权转让管理办法》（以下分别简称为《勘察登记办法》《开采登记办法》与《转让管理办法》），制定了部门规范性文件《矿业权出让转让管理暂行规定》（以下简称《出让转让暂行规定》），矿业权出让制度方首度确立。然而，在我国社会主义市场经济不断发展的情况下，该出让制度体系无法“与时偕行”，暴露出不少问题。基于此，2017年10月党中央通过《矿业权出让制度改革方案》要求：矿业权原则以竞争出让方式，非竞争的协议方式出让应严格限制。2019年自然资源部发布的《矿产资源法（修订草案）》（征求意见稿），以及2023年第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议第一次审议的《矿产资源法（修订草案）》、2024年第十四届全国人民代表大会常务委员会第十次会议第二次审议《矿产资源法（修订草案）》，均将矿业权出让的相关规定纳入草案之中。然而迄今为止，有关矿业权出让的理论研究相当薄弱，诸多矿产资源研究者知其然不知其所以然，更遑论实务工作者对矿业权出让制度的费解了。在进一步全面深化改革推进中国式现代化的背景下，特别是民法典已实施3年有余、《矿产资源法（修订草案）》已进行第二次审议的当下，厘清矿业权出让的法律本质、理论逻辑、权利主体、登记构造等本体论问题，对于贯彻立法的科学性原则，建立系统科学的中国特色社会主义矿业权出让法律规则体系实有必要。
从发生学上判断，矿业权出让是土地使用权出让的概念移用。作为一个专门的法律概念，“出让”多指《土地管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中的“土地使用权出让”，其法律本质不是权利的转让，而是土地使用权的设立。依照该暂行条例之规定，土地使用权出让人是县级以上地方人民政府及其职能部门（代表国家），受让人则是拟取得相应土地使用权的民事主体（主要是法人，也可以是非法人组织或者自然人）。矿业权出让也是如此。其出让的本质，亦同是为其他民事主体设立矿业权。具言之，依《出让转让暂行规定》第4条内容规定，矿业权出让系指，县级以上人民政府及其自然资源主管部门以矿产资源所有者代表身份，依法定之权限，通过招标、拍卖、挂牌等方式，使民事主体向国家缴付一定对价而取得一定年限矿业权的制度。虽然设定的用益物权有所差异，但是矿业权“出让”与建设用地使用权“出让”具有本质上的相通性，两者皆是自然资源所有者代表为民事主体设立自然资源用益物权，而取得相应对价之双向行为过程。从矿业权出让内涵看，该出让具有以下五个基本特征：
第一，主体的特定性。在我国，《民法典》第246条规定，自然资源主要属于国家所有，其所有权主要由国务院代表国家行使。在我国自然资源所有权不具有交易性的前提下，要素的流动主要以设立用益物权的形式展开。在此过程中，国务院和县以上地方人民政府及其自然资源主管部门，代表国家具体行使自然资源的国家所有权，设立相应级别种类自然资源用益物权，因此出让主体恒定是国务院和县以上地方人民政府及其自然资源主管部门。此情形下，国务院及县以上地方人民政府及其自然资源主管部门，虽然形式上是行政机关，但实质上是国家所有权的行使者，即特殊的民事主体。尽管这种状态下民事主体身份与其行政主体身份集于一体，但不能否认其双重身份存在学理区分性。
第二，方式的公开性。出让方式以招标、拍卖或者挂牌出让方式为主，以协议出让方式为辅。最早的制度设定中，公开出让的方式仅有招标出让和拍卖出让，后来才又增加了挂牌出让。协议出让是行政主体（代表国家）与自然人、法人等民事主体，不公开竞价而以直接磋商的方式，订立自然资源用益物权出让合同的方式。但即使是协议出让，也遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则，无论是土地使用权协议出让，还是矿业权协议出让，皆是如此，在《协议出让国有土地使用权规定》与《矿业权出让交易规则》都有明确规定。当然，出让方式设计等也反映出，出让的从无到有也有域外经验之借鉴之功。
第三，基础的合同性。虽然出让之前，人民政府及其主管部门须按照权限对出让的标的予以审核同意，但无论是以招标、拍卖或者挂牌出让方式，还是以协议出让方式，作为土地等自然资源所有者代表的人民政府及其主管部门，均须与自然资源的使用人之间签订出让合同（协议）。不过稍显奇怪的是，招标方式反而其中法律问题较多的市场交易方式。关于出让合同的性质，学术界和司法界确实存在不同的看法，但主流的学术观点视其为民事合同。作为建设用地使用权出让制度翻版的矿业权出让制度，其出让合同性质上也应同于建设用地使用权出让合同的民事性。人民政府及其主管部门是自然资源国家所有者代表，受让人符合法定条件即可自愿参与出让，双方当事人通过出让方式，在平等、自愿、有偿和意思表示一致的基础上，设立矿业权等自然资源用益物权。出让人不是以行政管理者身份而是以国家所有权代表的身份参与交易，出让人与受让人之间不是命令与服从的行政关系，而是法律地位平等的民事关系。换言之，从合同签订所遵循的原则、合同的内容、合同的责任承担等方面来看，出让合同是典型的民事合同。
第四，行为的有偿性。由于自然资源具有稀缺性与不可再生性的特点，其毫无疑问有着一般财产不可比拟的经济价值，而国家基于自然资源所有权设立的用益物权，即是自然资源经济价值的核心体现，理应以等价有偿为原则，该原则实际上也已被写入《民法典》第325条、《出让转让暂行规定》第22条和《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第8条之中。矿业权出让金等自然资源出让金，是受让人取得土地等自然资源利用权的对价，是自然资源有偿利用制度的具体化，也同是实现自然资源所有者财产权益的重要手段。
第五，法权的期限性。无论是基于矿产资源的稀缺性，还是基于物权法的基本理论，作为用益物权的矿业权，自然具备期限性之特征。这种期限性派生自矿产资源的自然特点与法权设计。依照矿产资源类别之差异，现行规范就不同种类的矿业权规定了相异的存续期间。依据《勘察登记办法》第10条、《开采登记办法》第7条等规定，除石油、天然气的探矿权期限为7年，其余探矿权的一般期限为3年，每次延续期间的上限为2年；依据矿山建设规模不同，采矿权的期限分为30年、20年和10年，同时允许矿业权人在有效期间届满30日之前提出续期申请。《矿产资源法（修订草案）》（二次审议稿）第22条对该问题做出了统一的修改和规定：除法律、行政法规另有规定的外，探矿权的期限为5年，采矿权的期限最长不超过30年；探矿权期限届满，可以续期，续期最多不超过3次，每次期限为5年；采矿权期限届满，登记的开采区域内仍有可供开采的矿产资源的，可以续期。
（一）矿业权出让的法理逻辑
矿产资源是一种特征明显的自然资源，具有消耗性、稀缺性、不可再生性、国家战略性以及土地依附性等特点。就法律属性而言，矿产资源具有财产、物、不动产三层级属性，具备物权客体之要素。当然，基于物权客体的特定性要求，成为具体物权客体必须是特定化的矿产资源。在我国现行法律语境中，矿产资源与矿藏相互通用，《宪法》第9条和《民法典》第247条采用“矿藏”，而《矿产资源法》则采用“矿产资源”。对于矿产资源的特定化，实践的做法就是通过坐标确定特定区域的矿藏。
从用益物权的法本质和法制史来看，为解决物的所有和利用之间的矛盾，人类在简单商品经济的古罗马时代就建立了非所有人对所有人之物的排他性占有、使用、收益的用益物权制度。工业化生产离不开矿产，而矿藏（矿产资源）只有被开采出来才能投入到生产。不同于美国、德国、日本等私有制国家，基于我国社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，1954年《宪法》第6条第2款、1975年《宪法》第6条第2款、1978年《宪法》第6条第2款以及现行宪法都明确矿藏属于国家所有即全民所有。《民法通则》《矿产资源法》《物权法》《民法典》亦明确矿藏系国家专属所有，且由国务院代表国家行使所有权。只不过，由于国家所有权的不可交易性，以及在具体法律关系中国家作为主体存在抽象性，国务院遂成为该法律关系中的代表者，其授权的统一代表则是国务院自然资源主管部门。国家不能将矿产资源所有权进行处分而享有所有权者利益，而是需要将矿藏予以开采以投入到工业生产中来实现所有权，其法律构造无非以下两种：（1）国家通过政府组织开采，即通过传统国营（有）企业的形式实现所有权。这类企业不是市场经济体制下的市场主体，而是政府的附属物，无需获得矿业权。当然，这种非市场经济体制下的国营（有）企业所享有的经营权，具有非常明显的固有缺陷。（2）国家通过政府将矿产资源作为特定的客体设立矿业权，矿业权人直接勘探、开采矿藏而将矿产投入到工业生产中，矿业权支付的对价便为矿产资源所有者之收益。这一机制的典型法律表达就是矿业权的出让。正如后文将阐明的，在我国明确将社会主义市场经济体制作为基本经济制度之后，矿业权出让实乃矿产资源所有权的基本实现形式。
由于传统民法以土地、建筑物（房屋）为不动产法的主要客体，以矿藏为客体的矿业权由特别法予以规定，于是，矿业权被称之为特别法物权或者准物权。我国《民法通则》在第五章“民事权利”的第一节“财产所有权和与财产所有权有关的财产权”中明确对采矿权予以调整，《民法典》和原《物权法》都在用益物权编的一般规定中，明确了探矿权、采矿权受法律保护，不过，更多的矿业权规范，如矿业权的取得、有偿、转让，皆规定在《矿产资源法》中。因此，我国法律上的矿业权不同于德国、日本等传统民法国家，而属于民法物权、用益物权。
在实现中国式现代化的进程中，矿业权出让是社会主义市场经济体制下矿业权设定的主要方式，是人民政府代表国家以市场化方式设立矿业权的行为，符合我国矿产资源归国家所有和矿业权作为用益物权的法理。虽然现行矿产资源法律法规没有明确县级以上人民政府自然资源主管部门出让矿业权的行为性质，但依据《产权制度改革意见》和全国七个省份开展的全民所有自然资源资产产权改革试点工作来看，其权利行使逻辑为：全民所有自然资源资产所有者职责，由国务院授权其自然资源主管部门统一行使，而“统一行使者”可委托省级或市地级人民政府代理行使，或以法律之形式授权省级、市地级或县级人民政府代理行使。
（二）矿业权出让的实践逻辑
从历史进程看，我国矿业权出让制度的建立虽然不像建设用地使用权出让制度那样具有与我国社会主义市场经济的良好同步性，但依然是适应我国经济社会发展及国家治理体系和治理能力现代化之需而逐步形成，其实践逻辑大致可分为三个阶段。
1.计划经济阶段：政府直接配置资源下无矿业权设计的计划开采制
在计划经济体制下，生产、资源分配以及产品的消费都由政府制定计划，各种资源都通过政府计划进行配置，政府以行政方法指挥生产和流通，企业成了政府的附属机构，根本无所谓矿业权。我国第一个五年计划开始至改革开放这一段计划经济时期，探矿和采矿都由政府组织进行，找什么矿、采什么矿、完成多少储量任务、多少产量任务都由政府按计划明确规定，经过几十年的努力在全国发现了黑龙江大庆油田、河北邢台煤矿、湖南柿竹园钨矿等一大批新的可供建设的矿产地，建设了一大批新矿山油田，石油、铁矿、铀矿企业均为国有，煤炭等非金属矿分别为国营、地方国营，少量的乡镇集体经营。
2.有计划商品经济阶段：政府主导资源配置下的矿业权行政许可制
1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》突破了原有的经济理论，提出了有计划的商品经济体制，其基本特征是“计划经济为主、市场调节为辅”，对生产和流通予以计划是国民经济的基本运行方式，仅有小部分商品生产与流通以市场调节。土地、矿山、银行、铁路等一切国有的企业和资源也都不是商品。因此，矿业权也就没有存在的基础和必要。但是，1986年颁布的《矿产资源法》第3条第3款明文规定了开采矿产资源须依法申请取得采矿权。具体来讲，在1986年10月1日之前的有计划商品经济时期，矿业权没有存在的基础，也没有得到法律的确认；1986年10月1日以后的有计划商品经济时期，实行政府审批探矿权、采矿权制度（颁发许可证），原有矿山补办许可证，新开矿山经审批获得许可证。不过，截止于1992年的统计，仍有大量的采矿行为未取得许可证。不过，这个时期的矿业权，全部通过申请—行政机关审批方式获得，并未建立矿产资源有偿取得的观念。
3.社会主义市场经济阶段：逐步建立矿业权出让制
以1992年10月召开的党的十四大为标志，我国经济体制迈向了社会主义市场经济体制，资源配置中的“市场作用”逐步显现，法律制度亦相应建立。市场力量的逐步性，展现于中共中央关于经济体制改革的决定之中：从1993年的“要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，到2003年的“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用”，再到2013年“市场决定资源配置是市场经济的一般规律”。这种顶层设计理念，也相应地体现在矿业权制度的“市场性展开”之中。1996年《矿产资源法》修订，尽管探矿权、采矿权的取得仍是按申请—批准式的行政许可制，但明确设定探矿权、采矿权实行有偿取得。在1998年的《勘察登记办法》《开采登记办法》中，市场化改革更进一步，其规定可以招投标之方式有偿取得探矿权和采矿权，并缴纳相应价款和使用费。2000年颁行的《出让转让暂行规定》则更市场具象化，规定的出让方式包括招标、拍卖与申请批准等。此后，原国土资源部又陆续以《探矿权采矿权招标拍卖挂牌管理办法（试行）》等规范性文件的方式增设了挂牌、协议等“市场具象”的出让方式，并设定了各方式的适用情景。2006年发布的《财政部国土资源部关于深化探矿权采矿权有偿取得制度改革有关问题的通知》对矿业权制度的市场化安排则更为详尽。一则指明，全面实行矿业权有偿取得制；二则要求，新设矿业权原则上以竞争方式出让设立，仅以“申请在先”或“协议出让”为例外。协议出让这种例外规定，在2012年《国土资源部关于严格控制和规范矿业权协议出让管理有关问题的通知》中得到了更为具体的实体和程序限定。2017年中办国办印发的《矿业权出让制度改革方案》，在正反两向设定了矿业权出让方式改革路径：即全面推进竞争出让，并严格限制协议出让，且协议出让必须实行集体决策、价格评估和结果公示。
由此可见，虽然《矿产资源法》对于矿业权的设定仍为行政许可制，但国家自然资源主管部门（原国土资源部）、财政部通过部门规章及规范性文件，从“行政许可为主（批准申请）、竞争性出让为辅”过渡到“行政许可为主（批准申请）、协议出让、竞争性出让并存”，再到“竞争性出让为主，协议出让为辅”，逐渐构建起比较完备的市场化、法治化矿业权出让制度。换言之，作为矿产资源所有权派生产物的矿业权，其设定方式本质上属于资源配置方式。行政许可制是有计划商品经济体制下的矿业权设定方式，按照申请—审批—发证的程序进行，具有浓烈的行政性，是政府（包括其主管部门）行政化配置矿产资源的手段，在一定时期发挥了积极作用，促进了社会经济的发展。在“五位一体”与“四个全面”布局之下，矿业权出让的根本目标是要构建市场决定性的矿产资源配置规则。因此要尽快完善我国现行法律制度体系，全面实施矿业权出让，将行政许可制修为竞争性出让制，使矿业权成为名副其实的用益物权，从而实现我国矿业权治理体系的现代化。
（一）矿业权出让主体的应然设计
按照《矿产资源法》《勘察登记办法》《开采登记办法》《出让转让暂行规定》及《自然资源部职能配置、内设机构和人员编制规定》之规定，自然资源部和县级以上人民政府自然资源主管部门才有权依法组织实施矿业权招标、拍卖、挂牌等出让活动。也就是说，自然资源部和县级以上人民政府自然资源主管部门，是我国现阶段矿业权的出让主体。
很显然，矿业权出让主体的现实格局与矿业权行政许可制相距不远。自然资源部和县级以上政府主管部门，既是相应之行政职能机关，也是矿产资源国家所有权的权利行使者。按照《民法典》第246条第2款的规定，除法律另有规定外，国务院代表国家，行使其财产所有权。依《矿产资源法》第3条，矿产资源所有权由国务院代表国家行使。故而，基于矿业权出让的法律本质，矿业权出让的法定主体应当是国务院。诚然，依《国务院组织法》规定看，自然资源部是国务院的组成部门，其与国务院既是相对独立的行政机关，也是相互独立的机关法人（《民法典》第97条），国务院代表国家行使所有权有别于国务院组成部门经授权代表国家行使所有权。故而，在生态文明建设的总体框架下，矿业权出让主体的现实格局需要根据《民法典》和中央政策，在《矿产资源法》的此次修订中作出必要的改革。
2015年的《生态文明体制改革总体方案》就已提出，探索建立全民所有自然资源资产所有权分级行使体制。2019年中共中央办公厅与国务院办公厅印发的《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》（以下简称《产权制度改革意见》）则进一步指明，推进修法明定国务院自然资源主管部门的“统一行使”职责，并探索委托省级、市地级人民政府代理行权的制度。为统筹推进自然资源资产产权体系改革，2022年中办国办印发了《全民所有自然资源资产所有权委托代理机制试点方案》，作为改革的指导依据。遵循上述政策，国务院并不直接行使全民所有自然资源所有权，而是将相应之权利授权自然资源部。自然资源部再以委托代理之形式，将一定所有者职责委托省级、市地级人民政府，由其代理履行委代清单中的所有者职责。必须予以说明的是，按照2019年的《产权制度改革意见》第（五）项的精神，系将委托代理设定为法定委托之下的边际性改革，即以不修法为前提的改革，故而设定了保留条款——“法律授权”省市县政府代理行使的除外；但改革意见第（十二）项也表明，若有不符自然资源资产产权体系设计原则之法律，应予推进修法。
就法政策倾向而言，2023年《自然资源部关于深化矿产资源管理改革若干事项的意见》重在强调自然资源部与省级政府矿业权出让的矿种（分别负责特定战略性矿产与其他战略性矿产），其余矿种则由省级及以下人民政府按规定再配置。县级人民政府代理行使矿产资源国家所有权，并无立法政策的限制。就实践而言，县级人民政府出让特定矿种的矿业权，如“总量大、分布广、需求多、开采易”的砂石矿，既有国家治理中行政纵向层级资源配置效率的考虑，也有经济社会现实需求的必要。因此，按照改革精神和实践效能看，目前这种自然资源部门出让矿业权的格局，势必加以改变：一是原则上矿业权的出让主体应为自然资源部、省级人民政府与市地级人民政府，而地方政府自然资源主管部门不应设定为矿业权的出让主体，而是应作为行政主管部门；二是县级人民政府应设计为砂石等特定类型矿种的矿业权主体。当然，依照自然资源部的矿产资源管理深化改革意见看，其他矿产资源所有权的出让职能如何在地方政府纵向分割，应由省、自治区、直辖市规定。《矿产资源法》目前正在修订中，然而2023年第十四届全国人大常委会第七次会议审议的《矿产资源法（修订草案）》并没有反映中央改革精神，仍然规定“县级以上人民政府自然资源主管部门按规定权限承担矿业权出让工作”（第14条第2款），此显属不妥，应修改为“国务院自然资源主管部门及县级以上地方人民政府按规定权限行使矿产资源所有权，承担矿业权出让职责。其中，战略性矿产资源的矿业权出让职责，由国务院自然资源主管部门或省、自治区、直辖市人民政府按照国务院规定权限行使”。
（二）矿业权受让主体的应然指向
有出让主体当然得有受让主体。基于矿业权出让的法律本质，所谓矿业权的受让主体实质即矿业权主体。关于矿业权主体，现行制度规定经历了一个令人费解的变化过程。1986年颁行的《矿产资源法》中，无论是个人还是企业都可以成为探矿权人和采矿权人，但须组成矿山企业（第4条）。1994年颁布的行政法规《矿产资源法实施细则》则明确，探矿权人、采矿权人可以为单位或者个人。1996年修订的《矿产资源法》虽然仍有个人采矿的规定，但限于“零星分数资源”“普通建筑材料”或“生活自用”（第35条）。2009年该法修订时，这一条仍延续保留。在解释论上，当认为个人（自然人）不能成为一般矿业权的主体。这种规定精神也在后两年颁布的《勘察登记办法》《开采登记办法》得到了确认——矿业权申请人均应为具备相应资质的单位。2000年正式建立矿业权出让制度时，矿业权人又可以是自然人、法人或其他经济组织。不过，实践中仍存在限制条件。原国土资源部先后以《矿业权交易规则（试行）》等三部规范性文件，将探矿权与采矿权的申请者限定在法人之中。颁布于2017和2023年的《矿业权交易规则》《矿业权出让交易规则》仍是将矿业权的受让人，限定为“独立承担民事责任的法人”。可见，自然资源部（原国土资源部）以规章、规范性文件确立的现行制度中，自然人不能成为矿业权人，法人之外的个人独资企业、合伙企业等民事主体也不能成为矿业权人。
很显然，我国现行的矿业权主体的规范体系是存在严重问题的，矿业权主体设计的“上下位法”之间并不一致。在法律、行政法规修改缓慢的情况下，国务院自然资源主管部门直接通过部门规章甚至规范性文件的形式，改变上位法的规定，既造成了法体系的损害，也明显违反了《立法法》的规定，非常不利于中国特色社会主义法治体系的建立。当务之急，应在此次修订的《矿产资源法》中明确矿业权主体范围。从物权主体一般法理而言，无论是自然人还是法人或者非法人组织，皆可成为物权主体，但矿业权主体设计还应考虑其特殊性，立法应限定在营利法人或营利非法人组织，非营利法人、特别法人、自然人与非营利非法人组织则应排除在外。
从《民法典》关于法人的类型划分看，营利法人成为矿业权主体当然是毫无疑问的。非营利法人的设立目的为“公益目的或者其他非营利目的”（《民法典》第87条），特别法人则属于立法设计中特别功能之法人，两者因其性质与功能同矿业权的目的不相容，不应成为矿业权主体，但农村集体经济组织法人应为例外。同理，非营利非法人组织也不能成为矿业权主体。
对于自然人（包括商自然人的个体工商户、农村承包经营户）、营利非法人组织是否能够成为矿业权主体，值得进一步研讨。由于矿业权的具体行使需要有专门的技术人员进行探采矿藏，矿业权主体还必须遵循矿产规划进行开采、利用矿产，因此，矿业权主体往往要成立矿山企业。从《矿山安全法》看，开采矿山的企业不仅应配置相应的资金、技术、安全人员，还要建立规范的管理制度才能实施矿山开采。也就是说，矿业权的享有与权利行使不能完全分离，这也就要求权利主体具有权利行使能力，即矿产资源开采的能力。虽然自然人享有矿业权并不违背《民法典》的规定，但其享有矿业权的同时，承担开采矿产资源的义务却是难以完成。尽管自然人可以通过服务外包给具有相应能力的企业，以完成矿产资源开采的部分工作，不过仍需要按《矿产资源法》第15条之要求，配置相应的资金、技术、管理团队，这些要求显然不是作为个体的自然人能够完全做到的。另外，矿产资源开采涉及的事项多且责任大，自然人的责任承担能力有限，特别是重大安全事故的矿难所导致的损害赔偿、社会稳定的维持等等，往往会超过其承担能力。故无论是从权利行使能力上，还是责任承担能力上，自然人（包括商自然人的个体工商户、农村承包经营户）都不宜成为矿业权主体。诚然，2009年的《矿产资源法》修正承继了原来的规定，第35条仍赋予了自然人有限的矿产资源开采范围，但这应当是社会主义市场经济初期的立法体现，不足以代表未来的发展趋势。事实上，不少地方已经察此弊端并加以防范，如湖南省早在2011年便通过《湖南省矿产资源开采登记条件规定》（湖南省人民政府令第257号），明确规定“个体申请采矿的应当依法设立个人独资企业”（第4条）。《矿产资源法（修订草案）》第16条第2款关于“受让人应当具备与勘查、开采矿产资源相应的技术能力等条件”的规定，隐含了否定自然人成为矿业权主体的意蕴。但是，《矿产资源法（修订草案）》（二次审议稿）第16条却删除了这一规定，而是规定“国家鼓励单位和个人向县级以上人民政府自然资源主管部门提供可供出让的探矿权区块来源；提供探矿权区块来源的单位和个人可以就探矿权区块提出出让申请，对符合出让条件的，有关人民政府自然资源主管部门应当及时安排出让”。从实际情况看，个人可能向国家提供“可供出让的探矿权区块来源”的情形，具体是什么情形呢？除了之前以探代采获得的信息，还有多少是个人利用自己的技术力量获得的“探矿权区块来源”？在笔者看来，二次审议稿的这一规定弊大于利，应当予以改变。
至于营利非法人组织能否成为矿业权主体，笔者认为在法理上并无障碍，只是应根据矿业权的规模与复杂程度而有所区分。《民法典》所设计之非法人组织，有个人独资企业、合伙企业等几类。非法人组织与法人组织的重要差别，在于债务责任的无限性，但这并不影响其作为商事主体享有矿业权并行使权利。以个人独资企业为例，实践中不少矿业权人系个人独资企业，特别是在砂石矿领域。虽然较之其他矿产，砂石矿往往价值总量小，但砂石矿的数量多，且对国民经济的支持作用大，一直是矿业权出让、转让市场的重点。据笔者查阅，在自然资源部采矿权登记信息页面中，以“砂石”为矿山名称关键词检索，可查阅到砂石矿业权的主体主要为营利法人与个人独资企业，也有个别主体为自然人、个体工商户与合伙企业的情形。长沙市自然资源与规划局2023年10月公开发布的《2019年权限上收以来采矿权审批结果查询》，19个矿业权主体中个人独资企业占12个，占比达63%。矿业权主体等多为个人独资企业的砂石厂、采石场。然而应注意的是，非法人组织毕竟不有别于法人，无论是规范化管理能力还是承担责任能力，一般来说都相当有限。诚如学者所指出的那样，个人独资企业与自然人商主体的个体工商户相比，在主体的“独立性、规范性、组织性与规模性”上只有“度”的差别，并无“质”的差异。合伙企业作为矿业权人的情形亦不少见。总之，营利非法人组织学理上当可作为矿业权主体，但投资人（或设立人）与企业人格混同，缺乏现代企业制度，这类矿业权主体风险承受能力与责任承担能力同样相当低，只宜作为技术简单且规模较小矿产资源的矿业权人。不过，探矿权与采矿权都是附带义务的财产权，其财产权转让具有一定限制，具有强人格附属性的个人独资企业、合伙企业，以变更投资人或者合伙人方式转让矿业权的，应设置矿业权转让的审批程序，确保转让符合法定条件。如《贵州省国土资源厅关于规范矿业权转让行为的通知》就提出要求，矿业权人要注记相应的自然人或者全部合伙人，这也不失为一种规范方法。
现行《矿产资源法》《矿产资源法实施细则》《开采登记办法》《勘察登记办法》《转让管理办法》《出让转让暂行规定》等规范，共同构成了矿业权出让登记的基本依据，规定了矿业权申请所需提交的资料和程序、登记机关的办理程序等内容。然而，现行的矿业权登记制度，只是指明矿业权申请所需的资料、程序、登记机关和审查方式等内容，其定位的矿业权登记不是物权登记，无法满足矿业权的登记功能要求，严重阻碍了矿业市场的现代化发展，必须在《矿产资源法》修订时予以科学化。
（一）行政管理性矿业权登记阻碍了矿业权市场的现代化发展
我国现行矿业权登记体系，依靠行政机关主导而完成，核心在服务矿业的行政管理。该登记不是以物权设立、转让为核心，不在于维护矿业权的交易安全，而是以矿产作业与矿业权交易许可为模块的管理设计，有一定的物权登记之功效而已。具体而言，《开采登记办法》《勘察登记办法》聚焦于矿产作业的许可管理，《转让管理办法》《出让转让暂行规定》侧重于矿业权交易许可的管理。本应注重物权公示的矿业权登记，却被这种登记模式“改造”成为了行政管理工具。现有登记规则体系的形成有其历史原因，而这种有着重要法理缺陷的体系，也成为了现代矿业权市场规范化发展的重要阻碍。
在学理上，目前这种行政管理型矿业权登记模式存在着重大的法理缺陷。矿业权属于民事财产权利，矿产资源开采则是矿业权人民事权利的行使，享有财产权利—矿业权应是矿产资源开采的前置条件之一。依法理而言，行政许可是行政机关的行政行为，原本就不需要登记，只要其满足行政行为的公开性、程序性即可；而矿业权登记特别是因出让、转让而获得的矿业权登记，则是要将矿业权的客体（矿藏）的物理性状和权利状态，主要功能是维护交易安全。若将二者视为同一行为（行政行为）的不同效果（民事效果与行政效果），这本就不合基本的法律逻辑。其实，这是没注意到矿业权登记的公示公信所具有的资本彰显功能。虽然，在现行登记规则下，矿业权资本的形成似乎只是时间推迟而已，但矿业权人不同时间点的资金需求迥然有别，前期明显重于后期：矿产资源开采前，矿业权没有现金流但却要大量投入，矿产资源开采后，矿业权有较为稳定的现金流但资金需求却大为降低。这种缺乏“市场性”登记制度设计，无疑是不利于矿业权市场的有序发展的。
从财产保护看，我国目前这种登记制度的设计，也是矿业权的民事权利保护之隐患。矿业权之价值本系出让矿产资源的储量而决定，但实则，矿业权的真实收益源于出让年限内可开采的资源规模。一般而言，开采量就是记载于出让合同的出让储量，也是矿业权人《矿产资源开发利用方案》中所载的资源量。但计划往往会与实际有所差别，矿产资源每年的实际开采量，并不一定遵循出让合同注明的年开采规模。矿产资源规划还可能调整矿产资源的年实际开采量，因而矿业权的资源开采量不一定与开发利用方案相同。但是，采矿许可证是有出让期限的，存在着矿业权出让期限到期而出让的矿产资源却未被开采的情况。申言之，矿业权人的民事权利，可能因资源规划调整限制开采量而有所损益，但这种损益却是被忽略的，因为采矿许可证本就是行政许可，而由行政规划调整带来行政许可变化似乎并无不妥，可该“并无不妥”却潜藏着对矿业权这种民事权利的侵害。不仅如此，矿产资源行政管理的行政处罚也会“侵入到”矿业权的财产属性。吊销勘察许可证、采矿许可证的行政处罚，广泛存在于《矿产资源法》《矿山安全法》《开采登记办法》《矿产资源补偿费征收管理规定》等规范中。该行为虽是行政处罚，但二合一的登记致使许可证的吊销，自动伴随了矿业权的注销，从而形成了法理上财产没收的“行政强制”。无疑，法理混乱的复合登记模式，造成了矿业权民事权利保护的不彰。不仅如此，复合登记模式也存在生态环境监管乏力问题。实质上两者本就是不同属性之权，行政权应重在矿业权行使的生态性限制。
（二）矿业权出让登记应构造为以物权登记为核心的科学体系
鉴于行政许可与物权登记合一的矿业权登记存在的问题，矿业权登记宜将物权登记与行政许可分离，构建以独立物权登记为核心的矿业权登记体系，这既是学理的逻辑体现，也是矿业权市场发展与制度科学化的必然要求。
首先，矿业权出让登记应设置独立的矿业权登记程序，将权利登记区别于采矿行政许可。也即，设立民事权利在先，权利行使相关的行政许可在后。采矿行政许可所原则禁止应是权利行使的采矿行为给生态环境造成破坏，而不是民事主体享有矿业权（财产权）。“享有民事权利”和“满足行权条件”，则应成为采矿行政许可的构成要件。规则设计之具象即，以登记作为出让设立矿业权的生效要件，而以享有矿业权作为采矿行政许可的前置条件。从学理而论，矿业权的出让行为即矿业权的设立行为，依《民法典》第209条规定，不动产物权的设立、变更、转让，以登记为生效要件。依据物权登记行为而界分，矿业权出让过程应区分为二个行为，发生不同的法律效力：一则，签订矿业权出让合同，系合同行为产生债权效力；二则，矿业权的登记行为，系物权公示行为产生物权变动之效力。这种以物权登记为核心的规则，有利于矿业权物权属性的彰显，有益于矿业权市场的有序发展。其实该问题早有观点发现并提出，但却一直未进入规范设计。
其次，经登记而设立的矿业权形成了财产属性，因而可用于抵押，也应赋予其权利转让之权能，现有登记规则中的部分交易管制应予解除。依《转让管理办法》第36条规定，出租、抵押矿业权，适用转让之程序与条件。探矿权、采矿权转让的限制条件，规定于《转让管理办法》第5、6、7条中。概括该条件规定，一是矿业权自身的条件，如权利存续时间上，探矿权持有需满2年，采矿权人采矿生产需满1年；二是矿业权受让人的条件，即《勘察登记办法》《开采登记办法》的矿业权申请人要求。如按该规定，矿业权人未取得采矿许可证的情况下，根本不可能达到交易条件的规定。矿业权交易属于民事范畴，属私法自治之领域，虽然囿于矿业权附带积极行使矿权之义务，矿业权转让交易中会有行政管制，但其中不合理的管制应予破除。学理而言，矿业权登记与行政许可的分离，实现了矿业权的财产权化，作为财产权的矿业权无论是抵押或者转让，都应依照市场之准则，而不应受到权利存续时间或者采矿时间等不合理“行政设限”，行政应回归行政之应然目标——探矿、采矿等权利行使的边界设计与监督，不应当再干预财产权的合理流动。这类行政“审批”成分，对矿业权的不合理流动限制一直被学界所呼吁。这种设计引发的司法问题，也不可谓不多。有观点认为，探矿权不具备抵押能力，抵押权设定只能在“已探明资源储量并可计算经济价值的采矿权”。然而，如何计算风险属于金融机构等抵押权人的判断范围，既要吸引社会资本进入探矿领域，又要限制探矿权人以市场抵押融资分摊风险的权能，即不符合法理，也不符合探矿权的市场化发展的方向。为实现矿业权的抵押功能，促进矿业权市场化，制度设计应突破《转让管理办法》第5、6条关于权利存续时间的限制，保障竞争方式出让的矿业权的自由流转能力。当然，从比较法来看，这种“自由流转”并非完全自治，核心在于要剔除不合理的设限。2023年自然资源部以规范性文件之形式，明确表示深化“放管服”改革，“放宽变更勘查矿种、采矿权深部上部勘查和探矿权转让年限的限制”，放开关于探矿权流转的二级市场管制。另外，矿业权协议出让并非市场竞争形成之合意，《矿业权出让制度改革方案》亦“严格限制矿业权协议出让”，包括《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》在内的规范，为其划定了更严格的出让要求，这类矿业权应有更严格的出让条件和抵押权设立条件。
再次，强调以物权登记为核心，则登记内容重在记载矿业权的权属与客体物理性状信息，而属探矿、采矿行政许可之内容不宜纳入其中。目前，采矿许可证记载的信息包含采矿权人信息、矿种信息、开采方式、生产规模、矿区面积、矿区坐标系以及有效期限。作为物权登记的矿业权证，载其主体、客体、取得方式与出让期限信息即可。主体信息登记应区别主体性质的不同，应注记营利法人、营利非法人组织的类型。权利客体信息应集中于地质体或矿体信息。取得方式注记则是由于竞争性取得与协议取得的权利交易管制不同，登记该信息更有利于第三人与行政管理。对于出让期限，矿业权的期限无疑应按出让合同的时间登记，但探矿、采矿许可证的时间则不必与其保持一致。
最后，矿业权出让登记应纳入不动产统一登记体系。矿业权既然属于不动产用益物权，那么依据《民法典》第208条（不动产物权的变动）和第210条（不动产实行统一登记制度）规定，矿业权登记（包括矿业权出让登记）理应接入不动产统一登记体系，记载于不动产登记簿，发放附注探矿权或者采矿权的不动产证。统一登记之重要作用，即是在可能存在“堆叠”外观的权利体系设计中，实现体系的协调性，确保体系中各权利的“表里合一”。正在立法中的《不动产登记法（征求意见稿）》也明确，矿业权（探矿权、采矿权）应依法纳入登记（第6条）。除法律体系的科学性要求外，矿业权出让登记纳入不动产统一登记，也更利于矿业权市场发展。矿产资源作为附着于土地的一种自然资源，其与土地或其他自然资源权利也常存在冲突，“净矿”的意义就在于此。2019年自然资源部发文改革力推的“净矿”出让，其目的就在于让矿业权人的权利行使不受干扰，解决其可能与其他民事权利或行政管制（如其他自然资源权利、土地用途管制）的冲突。让矿产资源实现“净矿”的最佳方法，莫过于将其纳入不动产统一登记体系之中。同时，在统一的不动产登记体系中，矿业权客体之矿体区域上的不动产权利状态，则更加明晰，更能有效避免因矿业权“不净”产生的诸多问题。《矿产资源法（修订草案）》（二次审议稿）第20条虽然规定“矿业权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但是法律另有规定的除外”，但仍然称之为“矿业权登记”、“矿业权登记簿”并且是“矿业权出让部门”办理矿业权登记，明显存在另搞一套登记的嫌疑，应予纠正。其实，只要明确矿业权登记为不动产登记，由不动产登记机构办理登记即可，否则，单独的矿业权登记还需对登记错误赔偿等许多不动产登记的一般规则作出规定。当然，无论是单独的矿业权登记还是将其纳入不动产登记，都要注意信息技术尤其是区块链技术的应用。
我国大部分矿业法律规范，都形成于计划经济时期与社会主义市场经济初期的产物，虽然经多次修订，但仍未完整、准确反映我国社会主义市场经济和全面依法治国、建设社会主义法治国家的社会需求。法律法规的立法者受限于当时的条件，没有准确把握矿业权出让的民事行为属性，而是将其错误地定性为行政许可事项，从而出现了大量行政权力干预其中的情况，对矿业权出让市场的正常秩序造成了严重不良影响。是故，为更正早期矿业法律规范对于矿业权出让行为的错位定性，应明晰矿业权出让的理论逻辑：国家系矿产资源所有权人，其以民事权利人之人格设立矿产资源用益物权——矿业权，并将该项权利通过市场交易的手段使受让方取得。《民法典》对矿业权用益物权属性的定位，使得这一理论逻辑得以自洽。基于此理论逻辑，应当首肯出让方与受让方在矿业权出让中的平等关系地位，规范矿业权的出让方式，强调矿业权的登记取得，健全矿业权出让的交易市场当属必然。《矿产资源法（修订草案）》虽然专章规定了矿业权，明确了竞争性出让和协议出让方式、出让合同的主要内容、矿业权登记、矿业权期限及其续期、矿业权收回、矿业权流转等内容，但在出让主体、协议出让的限定、非出让方式设立、出让合同的订立原则、非开采式探矿权、纳入不动产登记等方面还存在进一步完善的空间。特别是，应当科学构造与解释矿产资源法的法规范类型与内容，并增加规定矿业权出让合同的基本内容，以正司法实践之乱象。总之，我们必须遵循民法典确立的权利体系，按照党的二十大和二十届三中全会《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》的部署，“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”，充分吸纳改革经验和理论成果，构建完备科学的矿业权出让法律规范体系，以促进矿业经济健康、稳定、有序地向前发展，进而为中国式现代化的实现作出积极贡献。
