第365期《中国社会保障》杂志
2024年12月出版
荐读
进一步厘清
基本养老保险支出责任
文／单晓红
作者系人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心处长、二级巡视员
在发展中保障和改善民生，是中国式现代化的重大任务。随着人口老龄化的加速，基金支出增加，厘清养老保险事权和支出责任尤为重要。我国养老保险的政府支出责任主要包括两个方面：一是发展社会保险事业的经费支出，二是县级以上人民政府在社会保险基金出现支付不足时给予的补助支出。
在发展社会保险事业的经费支出方面，依据1991年的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，社会保险管理机构可从养老保险基金中提取一定的管理服务费，主要用于支付必要的行政和业务等费用；依据《社会保险费征缴暂行条例》和《社会保险法》，社会保险经办机构不再从基金中提取管理费，由县级以上人民政府对社会保险事业给予必要的经费支持，明确了社会保险事业经费的属地支出责任。
在社会保险基金的补助支出方面，国家责任主要体现为地方政府的养老保障支出。自1998年起，中央财政对部分特殊群体和困难地区通过专项转移支付，对企业职工养老保险予以补助；2007年后，上述中央财政补助统一归入一般性转移支付，进一步明确了中央财政的养老保险支出责任；自2018年起，我国开始实行养老保险全国统筹调剂制度，有效缓解了养老保险支出的结构性矛盾。
随着我国经济体制改革的全面深化，特别是人口持续老龄化，需要关注影响基金补助支出责任的几个问题：一是事权与支出责任法定性不足。养老保险央地事权划分缺少具体的法律规定，其支出责任散见于一些文件中的原则性表述，在实践中存在缺少制度刚性、央地博弈频繁、地方过多依赖中央等问题。二是历史债务化解机制问题。我国在上个世纪80年代对养老保险制度重建时，就背负了沉重的历史债务。2017年国务院印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，这是一个积极的解决方案。历史债务无需一次性偿还，但应统筹建立补充社保基金的长效机制。三是转移支付机制有待完善。目前，基本养老保险转移支付一般以基金缺口为主要参考指标，基金缺口的形成主要与人口结构、劳动力流动、抚养比等因素有关，但仅以缺口为导向的转移支付，易形成缺口越大、支出责任越大的问题。
因此，在厘清基本养老保险支出责任方面，可考虑几个方面：
一是兼顾法定性和包容性。通过完善相关立法，明确各级政府社会保险事权，增强养老保险费率、费基、待遇标准、缺口责任等基础制度的法定性，从而减少央地博弈中的交易成本，同时适度兼顾中央与地方利益，体现制度的包容性。
二是有序化解养老保险历史债务。需科学计算养老保险历史债务总量，合理划分支出责任，有计划、有步骤、多渠道予以化解，通过建立法定的长效机制促进代际公平。
三是提升基金管理效能。充分发挥全国统筹调剂资金的作用，强化各地基金安全规范管理，加快推进全国养老保险业务、财务数据资源集中统一管理，提高基金运行效率。
四是提升基金资产负债管理科学性。我国养老保险制度实行统账结合的部分积累模式，虽然受历史因素影响，个人账户形成了一定规模的空账，但其制度架构和相关账户记录清晰。可在社保基金财务会计制度中增列相关债权与债务项目，进一步量化养老保险支出责任，适时将其纳入国家资产负债表。
五是完善社会保障、转移支付等再分配调节机制。借助我国当前实施积极的财政政策的有利时机，加大中央对地方转移支付力度，增加各级政府对社会保障领域的投入。
（责任编辑：邹萃）
新媒体编辑／金恺祎
