研究 | 土地储备项目发展历程及管理制度浅析
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财经
2024-11-12 07:01
安徽
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土地储备是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备专项债券是地方政府专项债券的一个品种，是指地方政府为土地储备发行，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入（统称土地出让收入）偿还的地方政府专项债券。
随着我国房地产市场发展，地方政府收储土地资金早期以信贷为主。然而，信贷方式的土地收储管理存在融资主体不规范、过度举债与期限错配、资金挪用和资金使用效率低下等问题。因此，全面规范地方政府举债管理使得各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。
2014年9月，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号）发布，规定除依法发行地方债券外，地方政府不得再以其他任何方式举债，这为土地储备专项债的诞生奠定了基础。《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财预 (2016) 4 号）和《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》等文件的相继出台，土地储备专项债券的发行进入初步探索和快速发展阶段。2017年7月5日，北京发行了全国首批土储专项债。此后，土地储备专项债发行规模不断增长。2017 - 2019 年，土储专项债年度发行规模分别约为 2425 亿元、5905 亿元、6765 亿元。在这一阶段，土储成为专项债重点投向领域，占比在 35% 左右。然而，在实践中土地储备专项债使用出现一些问题，例如以土地收储的名义对平台债务或者隐性债务进行置换，从而新增地方政府隐性债务。2019 年 9 月，国务院常务会议明确提出，专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。自此，土地储备专项债发行搁置。2024年下半年房地产出现开发投资下降、销售面积和销售额下滑，以及库存压力增大等市场持续低迷的现象，自然资源部会同国家发展改革委等部门针对盘活房地产存量土地存在的问题，提到收购土地用于保障性住房的，可通过地方政府专项债券等予以资金支持，这被视为土储专项债可能回归的信号。2024年10月8日国家发展改革委提出运用专项债券等支持盘活存量闲置土地等措施促进房地产市场止跌回稳。同年10月12日财政部提出允许专项债券用于土地储备，主要是考虑到当前各地闲置未开发的土地相对较多，支持地方政府使用专项债券回收符合条件的闲置存量土地，确有需要的地区也可以用于新增的土地储备项目。这意味着土地储备专项债全面重启，进入新的发展阶段。![]()
土地储备资金来源于下列渠道：
1. 财政部门从已供应储备土地产生的土地出让收入中安排给土地储备机构的征地和拆迁补偿费用、土地开发费用等储备土地过程中发生的相关费用；2. 财政部门从国有土地收益基金中安排用于土地储备的资金；3. 发行地方政府债券筹集的土地储备资金。自2017 年相关政策明确后，土地储备专项债券成为重要的土地储备资金来源。2019 - 2024 年期间其发行情况有过调整变化，2024 年 10 月起又重新获得支持用于回收符合条件的闲置存量土地及部分新增土地储备项目；4. 经财政部门批准可用于土地储备的其他财政资金。
各地区的土储项目管理制度不一样，本文主要以深圳市和惠州市相关管理办法作为参考。
入库储备土地必须是符合土地利用总体规划和城乡规划，且为产权清晰的土地。![]()
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4.储备土地入库管理
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储备土地需进行必要的前期开发，使之达到满足供地地块内必要的“通平”条件，为政府供应土地提供必要保障。![]()
对于储备土地内已竣工验收或已完工具备规划使用功能的市政基础设施，各镇政府、各职能管理部门应及时接收和开展维护管养工作。![]()
信息来源：惠州市自然资源局
储备土地出库时应做到“净地”移交，已经办理出库手续的储备土地，市土地储备中心应同时将出库情况建档造册，并及时更新储备土地台账及系统信息。
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信息来源：深圳市人民政府办公厅
土地储备专项债券作为解决地方政府收储土地资金来源的重要手段，具有广阔的发展前景。通过政府的政策支持和多方合作，有助于缓解地方政府的资金压力，尤其是在土地出让收入下滑的背景下，为土地储备工作提供了新的资金来源渠道，对于政府性基金预算的跨期平衡有很大帮助。这不仅可以帮助房企解决存量土地问题，引导资金流向实体经济，提升企业的资金使用效率，而且能够扩大专项债资金的适用范围，在一定程度缓解当前专项债优质项目储备相对不足、资金闲置的问题。未来，随着政策的不断完善和实施力度的加大，土地储备专项债券将发挥更加重要的作用。
[1]《中华人民共和国预算法（2014 年修正）》[2]《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43 号）[3]《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财预 (2016) 4 号）[4]《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》[7]《惠州市区储备土地入库、出库管理制度》
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