国土空间相关专项规划衔接传导技术体系及保障机制探讨

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陈川,李海燕.国土空间相关专项规划衔接传导技术体系及保障机制探讨[J].中国土地,2024(2):9-13.

“多规合一”改革前

       各类专项规划的衔接传导方式

在“多规合一”改革之前，不同规划体系下的专项规划各有侧重，分别按照其规划编制和衔接传导方式进行管理。其中，原城乡规划体系下的专项规划主要是城市总体规划的补充细化，规划类型构成多样，衔接传导技术体系较为复杂。原土地利用规划体系下的专项规划侧重于应对耕地保护、土地整治修复、自然灾害防治等原国土资源部门内部事务，以“指标分配”“用途管制”“条件准入”等为主要实施管理手段。原发展规划体系下的专项规划以特定行业发展的目标指标分解以及项目的生成与时序安排为重点。其他领域专项规划分别基于各部门的空间需求及其行政管理职能，通过条件准入、项目立项审批、行政许可等方式发挥作用。

“多规”各自专项规划编制管理的通用做法。一是在技术上，不同体系下的专项规划都通过指标分解、空间细化等方式，对总体规划的相关内容进行细化，并通过向详细规划传导的方式发挥作用。

二是在管理上，根据“一级政府，一级事权”的原则，规划内容与管理需求相挂钩。如，为落实耕地保护，原各级土地利用总体规划纵向分解耕地保护目标任务和空间布局，同时，各部门也根据其管理职权，在高标准农田建设、土地整治等领域分别编制和实施专项规划，对有关项目的实施建设以及特定空间用途管制发挥作用。

不同体系下专项规划的编制和管理差别较大。一是在规划的空间对象方面，不同体系下的专项规划对集中建设区范围内外空间各有侧重。原城乡规划体系主要在以城乡集中建设区为主体的规划范围内，根据人口和生产力布局，对生产、生活所需的设施支撑和服务配套进行统筹安排。在原土地利用规划体系下，各类专项规划根据总体规划明确的用途管制区域，重点针对耕地等非建设空间的保护修复形成保护任务、重点工程布局等内容。原发展规划体系的空间属性不强，其专项规划对于集中建设区范围内外空间的区分相对不明显。

二是在规划的管理导向方面，不同体系下的专项规划的侧重点存在差别。原城乡规划体系下的专项规划侧重于协调不同类型空间开发利用活动之间的相互影响，优化城乡空间布局，改善人居环境，促进空间资源高效利用。原土地规划体系下的专项规划是基于空间用途管制，对各部门施加于土地上的各类开发利用与保护的空间权益进行分配，并对各类国土空间开发利用予以约束。原发展规划体系下的专项规划主要提出各类发展目标、指标，并作为有关项目立项和建设依据。

三是在规划的表现形式方面，不同体系下的专项规划对指标、边界、用途、名录、规则等内容的表达与应用方式不同。原城乡规划体系侧重于对各类设施分布、配置标准、用地边界的空间安排；原土地利用规划体系是以对各类自然资源的数量、空间布局和不同管制范围的准入规则作为主要管理工具；原发展规划体系则主要通过指标和项目名录对规划内容进行传导。

国土空间规划体系下

       专项规划的衔接传导问题

当前仍处于国土空间规划编制“过渡期”，各类专项规划的编制技术内容、审批机制和批后管理等衔接传导环节均有待完善，而相关技术体系和管理规则是国土空间规划体系构建完善的重点和难点所在。

各类专项规划的内容范畴和成果表达形式与深度等要求尚未统一。一是在内容范畴上，目前各类专项规划编制类型多、领域广、编制主体多元，国土空间相关专项规划的构成尚不明确；二是在成果表达上，国土空间相关专项规划相较于总体规划的深化、细化规则并不明确，专项规划内容向详细规划传导并对国土空间的具体开发保护行为施加影响的方式也缺乏相应依据；三是在矛盾处理上，不同类型专项规划的期限、底图底数、技术标准及空间管理事权仍存在冲突。

专项规划的编制、审批流程机制不够清晰。在“多规合一”改革前，各领域专项规划编制和审批流程分别根据各自行业相关法律法规和技术标准设置，相互之间存在较大差别。在国土空间总体规划编制“过渡期”内，专项规划管理侧重于空间底线统筹和建设项目要素保障，主要通过纳入总体规划发挥效力。但在各级总体规划陆续完成编制审批后，面向规划的长期管理，涵盖“编制中—审批时—批复后”的全过程国土空间相关专项规划管理流程机制尚未建立，总体规划的约束和引导作用难以有效发挥，各环节有关部门的协作与联动方式也缺乏明确的规则。

专项规划的实施管理保障机制亟待完善。在国土空间规划体系下，应充分发挥专项规划作为法定规划的作用，引导和约束实施行为并适应规划实施过程中动态管理的需要。但在具体操作层面，仍有部分关键问题并未厘清。一是专项规划对国土空间开发利用活动的支撑和约束方式亟须完善。目前对于主要位于城镇集中建设区范围之外的交通、能源、水利等区域性工程，其专项规划可作为建设项目选址、立项与实施建设的依据。但对于情况更加复杂的城镇集中建设区，由于各类设施及其周边土地利用活动的相互影响较大，目前仍须通过将各类专项规划“纳入详细规划”以保障其落地实施。然而，这一管理方式也会导致须衔接协调的事项过度集中在详细规划环节，造成大量不必要的规划编制和调整，降低详细规划的编制审批效率，并给自然资源部门带来实施监管压力。

二是规划实施过程中的动态反馈与校正机制尚未完善。在规划实施过程中，市场形势变化、新技术应用、政策调整等均可能造成已经审批应用的专项规划内容与实际需求产生差异。但由于缺乏规划实施过程中的动态评估和校正完善机制，相关矛盾冲突只能在短时间内开展的“划线”工作中进行协调，这将影响国土空间总体规划的编制审批效率。

国土空间相关专项规划的

     技术内容体系及衔接传导路径探索

笔者认为，应确定国土空间相关专项规划的范畴和类型，并基于横向部门及纵向各级管理事权，区分各类规划衔接传导的内容构成，按照管理的实际需要，明确不同层级和类型规划的内容深度和传导过程中的刚性程度。

基于国土空间的“唯一性”，构建专项规划“目录清单”并明确其衔接传导的主要内容。在“多规合一”的国土空间规划体系下，应以各类规划与国土空间开发利用与保护的关系作为主线，将自然资源部门主导的专项规划以及涉及国土空间利用和保护的各部门专项规划，统筹纳入国土空间专项规划编制“目录清单”。在此基础上，围绕国土空间相关管控指标、空间格局、底线管控、基础设施布局、用途管制、重点项目等方面，形成各级各类专项规划衔接传导的重点内容框架体系。

基于横向各部门与纵向各层级空间管理事权，明确规划衔接传导方式。对专项规划进行衔接传导的根本目的在于理顺横向不同部门之间，以及纵向不同层级之间的空间开发利用权益和保护责任。在此基础上，可对其内容体系的构成和侧重方面予以明确。

一是基于横向各个部门的空间权益，明确不同领域专项规划须重点关注的空间要素及其表达和应用形式。对侧重于山水林田湖草海保护修复的自然资源类专项规划，重点衔接协调空间管制措施及保护修复等重点工程中各类自然资源的空间范围、约束性指标、分区准入等内容，以管控底线的空间范围和管控规则、条件准入清单以及重点项目工程名录及空间分布等为主要表达形式。对于基础设施、公共服务、产业发展等国土空间开发利用相关的专项规划，重点衔接协调相关设施的选址选线、用地规模，以及用地用林用海需求、相关行业空间利用标准和空间管制措施等。对于城市群、都市圈、流域等特定区域类专项规划，则侧重于协调特定区域的空间格局和重大设施布局等相邻空间关系。

二是基于纵向各级政府的管理权限，明确规划空间要素的“刚弹”属性及传导方式。国土空间相关专项规划在纵向上与总体规划一致，分为国家、省、市、县、镇五级。其中，国家、省级专项规划重点在区域层面做好空间布局与重大工程项目的结构性协调，除约束性指标和管控底线之外，规划内容以弹性和示意性表达为主。市、县、镇级专项规划侧重于落实细化同级总体规划及上级同类型专项规划，根据不同层级的管理需要，逐级增强底线管控、功能分区、用途管制等方面内容的刚性，并与规划相关地区的详细规划直接进行传导衔接。

三是针对各类规划之间存在交叉重叠甚至矛盾冲突的问题，应围绕“减少负外部性”和“提升综合效益”两方面进行衔接协调。其一，以各级总体规划确定的约束性指标、“三区三线”、国土空间用途管制要求等刚性内容为基准，统筹协调空间矛盾，形成目标和底线清晰的“一张蓝图”，减少各类规划编制实施中的“负外部性”。其二，立足于国土空间开发利用活动的复杂性以及各类经济社会活动的内在联系，以促进不同管理部门与开发利用主体的正向互动、共同提高国土空间开发利用的品质和效率为导向，将有限的空间资源进行组合与集中配置。如：通过海岸带专项规划的编制管理，对涉海事务进行统筹协调；通过对轨道交通站点周边地区、“15分钟社区生活圈”的规划设计，将设施、居住、就业、公共服务等空间功能进行立体复合统筹布局。

基于实施与管理实际需要，确定各级各类规划的衔接传导深度要求。各级各类专项规划内容的深度和表现形式，不仅服务于各行业的技术规范和成果美观需要，而且与管理部门的权责范围相关。因此，应根据空间规划实施监管的实际需要和特定问题，清晰界定不同专项规划的内容深度及其与总体规划、详细规划的衔接传导方式。

一是坚持国土空间“唯一性”的原则，明确各级各类专项规划的管理分工，将专项规划与总体规划的符合性作为国土空间相关专项规划衔接传导的基础。对于约束性指标、“三区三线”及纳入国土空间“一张图”的其他底线管控要求，采用“一竿子插到底”的方式，在各类专项规划中对有关内容进行刚性落实。对于空间格局、规划分区、设施布局等其他内容，则根据不同层次规划内容的精度要求，通过逐层“深化”“增补”“优化”等方式进行传导；在不突破上位规划刚性要求的前提下，下层次规划可在本级管理部门的事权范围内，对相关规划内容予以更细致的安排，在具体内容表达上可设置一定的容差范围。

二是坚持“有为政府、有效市场”，为规划实施过程中的不确定性预留弹性空间。如，对于线性工程等在工作推进过程中选址方案变动概率较大的相关专项规划类型，应予以差别化对待。其中，选址已明确且精准落位纳入国土空间“一张图”的，应逐级落实对其空间开发利用需求及管控措施；规划编制时尚难以确定选址的，在专项规划中则应以示意性表达和弹性管控为主，给下层次规划留有深化和细化的空间。

三是坚持“以管定编”，根据管理需求明确规划的核心内容。在国土空间规划体系下，专项规划发挥着建设活动选址和用地用林用海审批依据的重要作用，也是详细规划编制和论证审批、国土空间实施监督的重要支撑，其编制和管理应坚持实用导向，根据管理需求确定编制方式。以海岸带专项规划为例。海洋生态空间、生态保护红线范围及其面积、大陆自然岸线保有率等是刚性管控的抓手，应在规划体系中逐级细化和分解落实；而海洋空间的分区准入规则和用海方式要求则是用海审批的依据，在规划内容上相应表达为海洋功能分区及其登记表。

相关对策建议

总体、专项、详细三类规划共同构成国土空间“法定规划”。在规划实施管理中，各类专项规划的编制、审批和实施管理方式存在较大差别，理顺各类专项规划的效力和实施管理中的相互衔接方式是构建相关机制的必要基础。为此，笔者提出如下建议。

做好专项规划编制、审批的总体流程设计。笔者建议，一是建立“源头管控”机制，明确要求纳入“目录清单”并按规定完成编制审批的专项规划方可发挥相应效力；二是在审批过程中，国土空间相关专项规划须经同级自然资源主管部门审核并通过同级规划委员会审查后方可纳入国土空间“一张图”；三是国土空间相关专项规划与总体规划或其他已纳入“一张图”的专项规划内容不符的，不得进行审批和入库。

以“上图入库”为抓手，推动专项规划融入国土空间规划“一张图”。笔者建议，一是明确一套底图底数衔接规则，在统一数据底板上开展专项规划的编制、审批和实施监管工作；二是根据各级、各地国土空间数据基础和规划管理的实际需要，制定规划之间空间矛盾协调的标准规范，明确各类矛盾情形的认定和处置原则；三是搭建规划动态维护机制，将新编、新批专项规划逐步纳入相关数据库和信息平台。

查漏补缺，全力保障专项规划的法定效力。笔者建议，一是通过编制控制性详细规划和村庄规划，将专项规划的空间布局、设施配置、分区管控等要求予以落实细化；二是对位于城镇开发边界外等详细规划编制需求不大、但对线性设施等仍存在规划管理需求的地区，探索编制审批详细层次专项规划，并将其直接作为用地审批与规划许可的依据；三是对城市更新、历史文化保护等具有特定规划管理需求的地区，探索通过编制特定类型详细规划 ，将其统筹纳入详细规划管理体系。

加强专项规划实施过程中的动态反馈与实时监管。为适应规划实施过程中经济社会发展变化的客观实际，保障规划编制、审批的时效性和灵活性，笔者建议，采用“分情形”的管理方式，对于符合总体规划约束性内容和有关标准的专项规划调整，可按照局部调整、一般修改、重大修改等要求区分调整情形，适当简化小幅调整的编制审批流程，提高规划管理效率。同时，借助国土空间规划实施监测网络建设，将专项规划统筹纳入监测范畴，对规划实施过程中的成效和问题进行实时监管。

（作者均供职于广东省城乡规划设计研究院科技集团股份有限公司）