先进制造 | 欧盟发布第二阶段“战略依存度深度审查”报告

本文摘编自求是智库·《先进制造业政策观察》第4辑。

2021年5月，欧盟委员会发布更新版《工业战略》，该战略回顾了从新冠疫情中吸取的教训，以促进欧洲的经济复苏并增强其开放的战略自主权。更新后的战略重申了2020年3月“新工业战略”中确定的优先事项，为欧洲的绿色和数字工业转型指明了道路。更新版《工业战略》中附有《欧洲战略依赖关系分析》报告，包括对5000多种产品的分析，其中137种高度依赖外国供应商的产品。欧盟对战略产品的审查基于2021年更新版《工业战略》，第一阶段审查主要针对原材料、活性药物成分、锂离子电池、清洁氢、半导体、云和边缘服务等领域；第二阶段审查则基于第一阶段，选择了稀土和镁、化学品、太阳能电池板、网络安全和IT软件5大领域。

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（一）欧盟在稀土和镁、化学品、太阳能电池板的第三国(地区)进口依存度高，导致供应链脆弱

欧盟委员会依据3个经济指标将产品定性为依赖产品：进口集中度、进口产品在欧盟总需求中的重要性以及欧盟成员国的生产能力。报告显示，欧盟在稀土和镁、化学品、太阳能电池板这3个领域的第三国(地区)进口依存度高。

报告认为，在稀土和镁、太阳能电池板领域，欧盟的进口集中在中国，中国镁产量占全球总产量的89%，并主导着从稀土到稀土永磁生产(占全球永磁体产量的93%)的整个价值链。同时，欧盟对这些稀土和镁的需求正在上升。到2030年，欧盟对稀土永磁的需求可能会比2019年的1.8万吨翻一番，达到4万吨/年。在光伏领域，虽然欧盟在光伏下游(如监控、系统平衡)存在优势，但在上游却面临着重要的战略依赖：欧盟仅占全球太阳能晶圆产量的1%，太阳能电池产量的0.4%，组件产量的2%～3%。除了对光伏面板及其组件的依赖，欧盟还面临着重要的战略依赖——光伏供应链的关键原材料(如硅)。而中国在光伏制造价值链的各个环节均处于领先地位。在欧盟第二阶段审查的化学品(碘、氟、红磷、氧化锂和氢氧化锂、二氧化钼、钨酸盐)中，欧亚国家(包括中国、俄罗斯、越南、哈萨克斯坦)是向欧盟出口这些化学品的重要国家。这些化学品作为供应链和价值链的一部分，具有广泛的最终用途，例如能源储存、食品生产、太阳能电池板中使用的半导体生产以及电动汽车电池的生产。

由于进口高度集中，欧盟认为成员国面临重要的战略依赖和供应安全风险(如潜在的第三国出口限制)。例如，欧洲公司一直面临着镁价格的上涨，以及从2021年第四季度开始出现的原材料短缺的风险。但欧盟委员会也指出，当前通过镁、稀土供应多样化来减少依赖风险的潜力是有限的。

（二）在网络安全方面的进口依赖使欧盟在国防、信息领域的安全受到威胁

报告提出，尽管欧盟在网络安全的科学研究方面紧随美国，却在网络安全相关专利方面明显落后于美国和中国，而且在网络安全产品和技术方面也明显落后于美国和中国。欧盟目前用于网络防御的绝大多数硬件和软件都是在美国开发并在中国制造的，且在全球网络防御行业均缺乏强大的影响力，这为外部世界(主要是美国)的工业和技术依赖留下了空间，从而限制了欧盟的行动自由。而且，欧盟在网络安全领域的绝大多数企业是微型或小型实体，无法覆盖全部网络安全范围，需要依赖从第三方购买的产品。网络安全对欧盟未来关键产业的发展至关重要，例如在下一代电信网络基础设施、量子通信、个人数据管理、先进制造和国防技术等关键领域，但欧盟在网络安全领域的第三国(地区)依赖将导致其在国防领域的重大风险，并存在潜在的供应短缺、信息安全方面的风险，与国防项目出口法规相关的潜在障碍以及未知漏洞的风险。报告指出，网络安全已成为欧盟立法活动的一个重要考虑因素。

（三）在云和边缘计算领域的进口依赖给欧盟数据保护带来风险

全球知名的IT咨询和调研机构Gartner预测，到2025年，“85%的组织将采用云优先原则，如果不使用云原生架构和技术，将无法完全执行其数字战略”。国际数据合作组织(IDC)预计，到2026年，“70%的CIO将要求云和电信合作伙伴提供安全的云到边缘连接解决方案，以保证数据收集的性能和一致性”。2020年，欧洲云市场估计价值59亿欧元，是2017年市场价值的3倍。但2020年，欧洲云提供商的市场份额却从2017年的26%降至16%；全球三大云提供商亚马逊网络服务、微软和谷歌云(通常被称为“云超大规模”)占欧洲云市场份额的66%。

在云和边缘计算领域，欧盟市场的特点是少数非欧盟全球云提供商(“超大规模提供商”)占据强势地位，从而产生重要的战略依赖性。欧盟在云和边缘计算管理软件领域对第三国供应商的依赖表现在云的基础设施方面，即服务和平台。此外，在新兴领域(如混合和多云模型以及边缘计算)也存在依赖风险。在企业软件领域，包括基于云的协作、分析和商业智能平台，也存在大量的非欧盟超级提供商，他们的水平和能力远远领先于欧盟供应商，由此给欧盟工业生态系统的数字化转型带来重大风险，例如潜在的外国云服务的中断、欧洲用户面临的锁定效应、非法访问数据等。

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欧盟在报告中指出，供应链的多元化和弹性是确保欧盟成员国内产业安全的关键。为此，欧盟采取的具体举措包括以下各项。

（一）与多国构建国际伙伴合作关系

欧盟认为，在大多数情况下，行业本身最适合通过其企业决策来提高供应链的弹性和安全性。但在特定情况下，需要公共政策来支持行业解决战略依赖问题，这可能涉及多种政策措施，包括：国际伙伴关系，双边和/或诸边承诺的执行，通过投资加强国内生产能力、可持续性和回收利用以及研究和创新。

目前，欧盟正在与包括美国在内的贸易伙伴构建持续性国际合作，以提高供应链弹性。截至2021年9月，美欧贸易和技术委员会(TTC)将供应链的恢复力和安全性确定为优先事项，并建立了一个安全供应链工作组。双方宣布开展合作，包括提高原材料领域，特别是永磁体领域的供需透明度。

（二）通过投融资支持发展新兴技术和增加国内产能

欧盟指出，增加国内产能也有助于从结构上提高欧盟在关键领域的应变能力，其中投融资是增加国内产能的重要举措。在稀土领域，2021年欧盟原材料联盟(ERMA，成立于2020年9月)确定了14个工业项目以确保来自欧洲各地的稀土开采和城市采矿项目。到2030年，这些项目可能满足欧洲20%的稀土磁铁需求。对于镁，欧盟也致力于增加欧洲镁产量的可能性，特别是在2021年出现原材料短缺之后，欧盟委员会相关部门已直接与相关成员国启动了一个工作流程，以确定镁和稀土价值链以及电池原材料的解决方案。到2025年，恢复欧盟金属镁的生产能力将需要大约10亿～20亿欧元的投资来重新启动欧洲金属冶炼；到2030年，则至少可以满足欧盟金属镁需求的15%。目前，ERMA已经确定对稀土价值链投资17亿欧元，对其他原材料(重点是关键原材料)项目投资90亿欧元。

另外，增加投融资也是欧盟支持新兴技术的重要手段。比如，在光伏领域，报告指出，加大投资研发可提高多结空间太阳能电池的性能，以满足欧盟空间计划(尤其是伽利略、哥白尼和未来空间计划)的要求。当前的“地平线欧洲2021—2022”计划中就包括开发先进太阳能电池的内容。在稀土和镁领域，2019年6月发布的《欧盟可持续金融分类方案》为吸引原材料相关活动的投资发挥了重要作用，并可促进在这些领域价值链中可持续的投资。

（三）通过技术创新和回收再利用减少对进口产品的依赖

报告认为，通过技术创新降低原材料使用量并鼓励材料替代，有助于减少欧盟在稀土和镁、太阳能电池板领域的进口依赖性。在稀土领域，欧盟正在进行成分替代的研究，以减少制造稀土永磁时对稀土的依赖。此外，欧盟的研发还侧重于提高生产稀土永磁时的材料效率，优化电机设计，在使用较少钕铁硼磁体的同时实现高技术性能。在镁方面，欧盟开展相关研发项目，其中包括从海水中环保提取镁的项目(2020年)。下一步欧盟的研发可能会集中在延长镁的保质期上。目前，镁的保质期约为氧化前3个月，延长镁保质期的技术可能会促进欧盟镁的战略储备。

同时，回收利用和再加工可以通过增加二次原材料的可用性，来提高欧盟原材料供应的弹性和安全性。截至目前，欧洲工业中使用的原材料只有12%来自回收，其中稀土的回收投入率低于1%。对此，欧盟委员会通过了关于废物运输的新提案，以鼓励回收材料的使用。报告指出，欧盟可以采取进一步行动，从以前采矿活动(铁矿石、铝土矿、煤炭)产生的废物中提取和加工稀土，特别是转型期的煤炭地区。此外，报告还指出，增加投资、加强产业链协调等举措也将有助于提高材料回收率。

对于网络、云和边缘计算领域的安全性，欧盟主要通过规则和标准确保市场竞争的公平，并帮助成员国发展相关新技术。

1.网络安全

欧盟2020年12月发布了《欧盟数字10年的网络安全战略》，以加强其对网络空间国际规范和标准的引领地位，增强欧洲对网络威胁的集体抵御能力，确保公民和企业能够充分受益于值得信赖和可靠的服务及数字工具。欧盟制订的《欧洲量子通信基础设施计划》(EuroQCI)则计划在2021—2027年开发和部署跨越整个欧盟(包括其海外领土)的安全量子通信基础设施，以满足国家安全需求和政府的公共服务。即将出台的“欧洲网络弹性法案”则旨在确保投放到欧盟市场的产品是安全的，并支持对数字化转型的信任，保护消费者免受不安全产品和服务的侵害。2020年12月发布的《网络与信息系统安全指令》(NIS 2)的修订版在风险管理、报告义务和信息共享方面制定了更严格的网络安全义务，以解决关键实体或部门的网络弹性。欧盟建立欧洲网络安全工业、技术和研究能力中心以及国家协调中心网络，以加强其在网络安全方面的工业和技术能力，确保安全的网络环境。该部门将投资安全运营中心、中小企业和卫生部门的网络安全升级、5G安全或培训和技能等领域。欧盟委员会采纳了“数字欧洲”下的网络安全工作计划，2022年之前的预算为2.69亿欧元，其目的是建立先进的网络安全解决方案，供欧洲经济利用。此外，欧盟还计划修订现有的技术法案以应对网络安全挑战，其中包括在“无线电设备指令”中增加“不损害网络、确保个人数据和隐私保护的保障措施以及防止欺诈的要求”；以及替代“机械指令”的拟议“机械法规”澄清了其现有的安全和健康规定，要求机械设备必须坚固、有弹性，并且在受到外部影响(包括第三方的恶意行为)的情况下必须始终保持安全。

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2.云和边缘计算领域

2020年发布“欧盟数字市场法案”（DMA）以确保数字行业的市场保持公平和可竞争。云计算服务商提供基础设施来支持和启用第三方提供的服务功能，同时提供一系列跨多部门的产品和服务，并将从强大的规模经济（与高固定成本和最低边际成本相关）和高转换成本（与云中的业务用户集成相关）中获利。同时，大型云计算服务提供商及其部署的商业模式的垂直整合有助于市场进一步集中，但其他整合程度较低的参与者或仅在一个细分市场运营的市场参与者则很难参与竞争。为解决这些问题，DMA将云计算服务确定为平台服务的核心之一，并假定如果提供这些服务的企业被指定为“守门人”，那么就应遵守一些义务以解决与无法转换或滥用经济实力相关的问题。

欧盟认为，为减少在云计算和边缘计算领域的依赖，强化自身在上述领域的能力是核心。近期成立的欧洲工业数据、边缘与云联盟就是要加强欧洲在云和边缘技术方面的地位，并满足欧盟企业和公共部门的特定需求。此外，为推动欧洲公共和私营部门数字化转型，“数字欧洲计划”将投资4.09亿欧元用于强化欧盟在人工智能、数据和云计算领域能力的行动。目前，作为欧洲通用数据基础设施和多国服务项目的一部分，12个欧盟成员国正在探讨关于下一代云基础设施和服务的重要项目，其中7个成员国已承诺使用部分“复兴措施基金”资金来支持这一欧洲共同关心项目的实施。此外，欧盟指出，数据中心计算基础设施提供的云计算和边缘计算服务的能源效率将是新立法的目标。

（完）

编辑｜徐丽萍

审核｜李穆子