王小鲁：供给侧关键要解决市场配置资源问题

王小鲁

国民经济研究所副所长、研究员

一、去产能政策措施及效果评价

早在2013年，国务院发布《关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》指出：“传统制造业产能普遍过剩，特别是钢铁、水泥、电解铝等高消耗、高排放行业尤为突出。2012年底，我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶产能利用率分别仅为72%、73.7%、71.9%、73.1%和75%，明显低于国际通常水平。

钢铁、电解铝、船舶等行业利润大幅下滑，企业普遍经营困难。”国内关于工业（及其各主要行业）的产能利用率统计很可能过高。但这里所说的企业普遍经营困难的状况是真实的。当时钢材、煤炭等产品供应严重过剩，价格已经降到平均成本以下，大量企业处在亏损经营状态。

2013年国务院文件出台后当时采取了哪些具体的去产能措施，未见系统的公开报道。但以产能过剩最突出的钢铁业为例，从钢材价格走势变动看，钢材价格持续下行的趋势一直持续到2014和2015年，此后才出现了止跌回升趋势。这说明此前在解决产能过剩问题上并未取得明显效果。

2015年年末中央经济工作会议提出“三去一降一补”措施后，政府的去产能政策主要集中在钢铁、煤炭等几个产能过剩最突出的行业。主要措施是由国家发改委下达强硬的去产能任务，通过指标分解落实到各地，由各地政府负责执行。

大规模用行政手段去产能，短期效果确实立竿见影。钢铁、煤炭供应从过剩变为短缺，价格从不抵成本变为暴利。但弊端也非常明显。

第一，政府选择代替不了市场选择的优胜劣汰作用，而是分配指标，一刀切落实，往往不问青红皂白，排头砍去；或者是保留大型国企，砍掉中小型民企。但有些中小型民企的效率甚至高过大型国企。结果产能减少了，但效率没有提高。甚至有可能淘汰了高效企业，留下了低效企业。在体制方面，也带来了“国进民退”的不良后果。

第二，靠自上而下的政府命令完成任务，如果没有严格的行政纪律和检查措施，下级就可能敷衍塞责，最后不了了之。而如果要求严格，措施强硬，下级官员为保乌纱帽必须表现出坚决执行上级命令，实践中往往宁左勿右，不顾经济和社会效果好坏，强硬推行。结果很可能矫枉过正、利弊相抵或者弊大于利。这种情况在这几年钢铁和煤炭行业去产能过程中有突出表现。事实上去产能过当伤害了钢铁、煤炭行业的正常生产能力，导致供给一度严重短缺，价格暴涨。企业不得不再度投资增加产能以满足市场需要，这一“去”一“加”，浪费了大量资源和资金。

第三，本来这些行业的产能过剩是连续多年过度宽松的货币政策刺激和政府持续大规模投资导致的结果。要从根本上解决产能过剩问题，财政和货币政策必须回归保障宏观经济稳定的基本职能，撤除过度的刺激政策。同时需要纠正各级政府给国有企业吃偏饭、保护低效率企业甚至僵尸企业的做法，创造一个使市场公平竞争和自发调节机制能够正常发挥作用的宏观环境，靠市场机制鼓励先进、淘汰落后，实现优胜劣汰。

但事实上，货币政策仅在2017—2019年间一度有所收敛（但与实际经济增长率相比尚未恢复货币中性），政府投资大幅扩张并没有停止，市场公平竞争的条件未能实现。这些都给此后结构失衡的延续留下了隐患。

事实上，供给侧结构性改革脱离了改革的初衷，变成靠行政命令改变资源配置代替市场机制改善资源配置的过程。

二、房地产去库存的利弊得失

三、去杠杆失败和金融风险

中国的高杠杆率主要形成于2008年后的双宽松政策时期。主要推手来自三方面：

其一是长期的货币宽松，刺激了各经济主体过多借债投资。而投资过度导致产能过剩、投资效率下降、各主体负担加重，更增加了还款的困难。

其二是地方政府大量借债投资积累下来的城投债，是由积极财政政策派生出来的负债，但已经脱离了政府财政体系，形成有巨大风险的地方政府隐性债务。目前在推动隐性债务显性化，因此也在推高政府显性债务的杠杆率。但这笔债务的消化，即便在理想状况下也将是旷日持久的过程。不排除因政府还款条件恶化而引发债务爆雷。

其三是房地产企业过去在房价不断攀升的刺激下过度借债投资、过度扩张形成了巨额债务，而在房地产市场发生大反转的情况下，这部分债务的风险等级急剧上升，已经出现大量爆雷。同时派生出来的居民房贷也已经是海量，在房地产市场急剧收缩的情况下，风险也骤然上升。

上述诸方面的问题，实际上互相关联并起了相互促进的作用。而过去十年间的“三去一降一补”结构性改革，对上述三个问题都没有根本触动。最终使去杠杆政策完全落空。

这里需要指出，经济进入下行通道，很可能导致原已存在的各种矛盾集中爆发，进入金融风险高发区间。过去十几年来债务规模扩张最快，也是当前金融风险最大的两个领域是地方政府隐性债务和房地产相关负债。不能排除因房地产滑坡和政府收支状况恶化，引发金融危机或者经济进入持续停滞期的可能性。理由如下：

第一，当前已经有大批房地产企业债务爆雷，陷入偿债危机。在可能高达30万亿元的房地产业银行贷款和更大规模的企业及居民的债务中，可能有相当部分成为坏债。延缓付款期限甚至免息也只能给一部分有希望活下来的企业以喘息机会。压力将集中到银行体系。

银行即使接手破产企业的房产，仍将面临销售不动的难题，无法把资产变现。这会导致金融体系资金周转整体困难，危及实体经济融资。此外，还可能有大量建筑施工企业和原材料生产企业因为收不回房地产企业拖欠的工程款和货款而被拖垮。

第二，对很多房地产企业来说，活下来的希望在于加快在建房屋施工，尽快竣工，并通过降价销售减轻库存和债务负担，避免破产清算。但这会引发房地产企业竞相降价的风潮，可能发生垮坝效应。

房价降到一定程度，许多分期付款的购房者会发现买市场上的现房比继续交月供的成本更低，于是按揭贷款违约会大量发生，如同美国次贷危机发生过的情况。银行收回破产房地产企业的现房（或烂尾楼）也会因贬值而无法弥补违约债务。

为避免这些情况发生，政府可能用行政手段禁止房屋降价。这可能避免房地产业迅速崩盘，但由于市场不能出清，很可能把危机变为长期停滞。

第三，目前规模可能高达GDP的60%的地方政府隐性债务，事实上早就是高风险债务，大幅超过政府财政偿还能力。有些城市借的城投债是当地GDP规模的数倍、地方财政收入的数十倍，地方主官在借债时就根本没有打算偿还。部分贷款以地方政府公用设施为抵押，事实上不可能变现。部分以政府规划中待开发的土地为抵押，但当前土地出让规模和土地收入已双双滑坡，抵押物的潜在价值大大缩水。

唯一可行的手段是隐性债务显性化，用地方政府发行债券来替换城投债，以延长还款期和降低利息负担。但债券发行规模也受到地方政府财政能力的限制，而且即使做了这种置换，很多地方政府能够如期偿付债券的能力也有很大疑问，到期后可能还要借新债抵旧债，把债务无限期拖下去。无法用债券置换的城投债，仍然可能很快面临偿债危机。最后的压力也都会集中到银行体系。

第四，如果银行出现大量坏债或隐性坏债，资金周转失灵，可能会严重影响制造业、商业、服务业企业的资金供应，导致诸多实体企业因资金断供而陷入危机。因而金融危机的冲击可能形成连锁反应，向各行各业扩散，引发全面经济危机。

为避免出现这种情况，货币当局可以选择大量释放流动性以缓解资金不足问题。财政政策也可以继续扩大赤字，负债扩张。这可能在短期阻止危机爆发，化硬着陆为软着陆，但将把短期问题长期化，可能把经济危机变为长期停滞。

综上所述，当前面临两种可能的金融风险。其一是爆发金融危机，并可能扩大为全面经济衰退。其二是政府采用扩张性货币政策和财政政策加行政干预的方式防止危机发生，但阻止了市场出清，结构失衡无法根本调整，可能使经济转入长期停滞。

后一种情况，日本在20世纪90年代房地产泡沫崩盘后经历的30年经济增长停滞可供参考。2023年，日本经济的世界排名被德国反超，跌至第四位。但日本在发生房地产崩盘时已是发达国家，基本的发展和民生问题均已解决，虽然经济增长长期低迷，但居民仍然可以安居乐业，维持稳定和基本满意的生活。此外由于长期的海外投资，日本还有很高的海外收入，GNP（国民生产总值）高于GDP（国内生产总值）。

目前中国还是中等收入国家，居民收入差距很大，低收入人口众多，人的城市化进程远远落后于物质形态的城市化，社会保障和公共服务覆盖不全，大量居民的基本生计问题仍缺乏有效保障。如果中国经济发生长期停滞，社会矛盾将尖锐化，面临的各种问题将远比日本严重得多。

当然，中国经济的未来发展也存在第三种，也是更积极的可能性。即直面问题，通过推进改革切实纠正结构失衡，重新焕发市场经济活力，在经过一段时间经济低迷的艰难时期后，再次走上经济健康发展的轨道。

四、降成本和补短板的背后

（一）“降成本”的进展

2015年提出的“三去一降一补”供给侧结构性改革，把“降成本”和“补短板”列为五大目标中的两项。“降成本”针对的是企业成本趋升、利润趋降、经济效益变差的现象。“补短板”针对的是技术创新不足，国内有些关键高技术领域始终不能突破技术瓶颈，产品供应受国外制约的现象。

本质上，“降成本”和“补短板”是要促进企业生产效率提高、并提升研发创新能力。然而，通过比较提出“三去一降一补”任务的2015年之前和之后，全国工业企业成本效益的变化情况，可以看出，从2015年提出降成本后，8年间企业经济效益不仅没有改善，反而有明显的恶化，说明供给侧结构性改革提出的“降成本”尚未起到应有作用。

（二）“补短板”的进展及相关政策讨论

在“补短板”即提高国内研发创新能力方面，2013年以来，技术研发方面的人力物力投入继续保持了较快增长。但将2013到2022年的数据和此前10年间（2003—2013年）的数据比较后，发现此前10年间的研发投入和技术进步相对更快。

据此判断，在2013年以后实行“三去一降一补”的结构性改革时期，技术进步继续保持了较快增长，但没有出现超常增长，技术研发投入和产出的增长速度也慢于此前十年。

统计数据显示，企业仍然在研发活动中起了主要作用，其中民营经济在研发创新中继续发挥着主要作用，是一支最活跃的力量。但在一些资金需求巨大、投资风险很高、回报周期很长或长期没有直接回报的技术领域，民营经济可能在短时间内难以发挥有效作用。这些领域恰恰是需要政府发挥作用的地方。

还要看到，各级政府虽然制定了很多优惠政策扶持高新技术企业发展和鼓励技术研发，包括财政补贴、政府奖励、减免税、提供低息贷款等等，但往往存在政策标准不清晰、精准度低、针对性不强、官员任意操作空间大、事前认定和事后监督程序不严或缺失等现象，结果导致一些专门从事寻租的中介公司应运而生，帮助某些企业包装成高新技术企业骗取政府补贴，同时向官员行贿，参与分赃。

这种情况造成政府政策资金使用效率低、效果差、大量浪费和流失，也导致企业间不公平竞争和资源错配。某些投机取巧的企业得以获利，而真正致力于技术研发的企业却得不到支持。

此外，政府支持新技术、新能源产业发展的产业政策也有很多值得检讨之处。这些政策往往过于笼统，缺乏更专业的界定。

一个产业一旦被界定为新技术或新能源产业，从中央到地方的各种优惠政策往往不加区分平面铺开，促使很多缺乏技术优势和创新能力的企业也挤进来分一杯羹，大量投资者一拥而上，过度投资、过度竞争，技术含量和工艺水平参差不齐，在国外市场上也互相杀价，往往很快造成严重的产能过剩。

这种情况在光伏、风电、机器人、芯片、新能源汽车等领域都一再发生。最后受到市场竞争的制约，大量新企业不得不被淘汰出局。但在这一轮又一轮的过量投资—过度竞争—产能过剩—大量淘汰的浪潮中，浪费了巨额的投资资金和资源。

这些技术开发和产能投资绝大部分集中在新技术和新能源产业的中低端，而其高端技术领域，例如高端机器人、尖端芯片技术，却乏人参与。某些更需要重点扶持的关键技术攻关课题，可能并未得到有效支持。

上述情况说明，政府扶持高技术企业的政策和支持高新产业发展的政策都迫切需要总结经验教训，进行认真清理，在专业化基础上进行规范和改善。产业政策与市场政策相比，市场政策更重要。政策的首要原则应当是维护良好的市场秩序和营商环境，保护公平的市场竞争。

因为只有通过市场检验、通过公平竞争，才能实现优胜劣汰，让真正技术先进、效率高、竞争力强的企业脱颖而出。非市场化的政府认定和政府支持，很可能不辨真伪，鱼龙混杂。因此，适用于所有企业的普惠政策应当优先于特惠政策。

在市场决定的前提下，确有必要的特惠性产业政策和企业扶持政策，应在专业基础上更加审慎地制定，应当广泛征求企业界和研究界的意见，反复讨论，及时修订，政策标准和政策实施方式应当公开透明，防止外行代替内行决策、长官独断专行，防止政策大而化之、含糊笼统，更要防止黑箱操作、内幕交易。