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编者按：我国高度重视农村发展，特别是十八届三中全会以来，围绕农村土地制度、城乡融合发展、乡村社会治理等领域出台了大量的改革举措和发展政策。这些举措为保障农产品供应、稳定农产品价格发挥了重要作用。但农村改革涉及面广，各地的情况比较复杂，对改革举措的落实和取得的效果也各有不同。从效率与平等两个维度考察农村发展，有些问题仍很突出。我院主持编写的《2023中国改革报告》认为，目前农村经济发展问题存在的原因在于我国市场化改革步伐缓慢，特别是要素市场化改革未能有重要突破，农村发展与改革必须坚持市场发挥决定性作用的方向。
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党国英
中国社会科学院农村发展研究所资深研究员
农村改革要坚持市场发挥决定性作用
中国农业农村发展事关经济全局。多年来国家通过脱贫攻坚战略和乡村振兴战略对农业农村大举投入，在保障农产品供应、稳定农产品价格方面取得了明显成绩，但从效率与平等兼顾的视角看，农业农村的长远发展还面临诸多亟待解决的深层次问题。
解决问题的路径是真正解放思想，下大力气推进农村市场化改革，消除阻碍市场发挥配置资源的种种障碍。
一、农村发展面临的效率与平等兼顾问题
我们分析了近年来官方统计数据，注意到中国农村发展的潜在问题仍然十分突出。
（一）农业农村经济投入产出效率低下
将2003年—2023年分为两个时段，其中2003—2011年间农业劳动生产率增速为17.4%，2012年—2022年间增速降低为10.4%。按第一时段工农业劳动生产率增速，工农业劳动生产率达到一致，还需要25年；按第二时段增速，则需要69年。
按社会全口径粮食生产成本计算，粮食生产处于亏损状态。我们计算了2020年度的中国三种粮食生产的成本利润率，并做了延伸分析。
粮食生产的成本实际由三部分构成，一是农户的直接投入，如生产投入、劳动时间、影子地租等；二是农户的兼业机会成本，即农户因为兼业条件不好，使粮食生产的空闲时间不能得到社会平均收入而形成的成本；三是社会（主要是政府）投入的成本。考虑这些社会因素后的“社会生产的成本利润率”为-77%，即每亩三种粮食生产平均100元成本就有77元亏损。
农村公共财政支出的农民人均分摊水平提高快，可能抑制中国城市化进程。2007年至2022年期间，扣除价格变动因素，农林水事务支出增长的速度超过粮食产量增长速度近9%。
2013年至2022年期间，国家财政收入增速明显放缓，农林水事务支出增速仍然超过粮食增速2%。考虑到乡村人口负增长因素，国家在乡村维护与发展事务方面的农民人均支出增长更快。相关支出的增长对农村的风貌改善有一定作用，但从人口城镇化仍在持续的情形看，特别是从小学生城镇化率的长期高于人口城镇化率的情形看，这种支出增长的作用是令人怀疑的。
鉴于公共设施有规模经济要求，这种支出增长终究不能支持人口小规模村庄达到城市水平，持续进行的投入只会减缓乡村剩余人口离开的速度，而不能最终停止城市化进程，这使得这种支出在农业区形成一定程度的浪费。
（二）涉农社会平等状况堪忧
中国城乡居民可支配收入的差距由2004年的3.08倍缩小到2023年的2.39倍，但减小的速度在不同阶段有所不同。
2004年—2009年减小速度较快，此后两年减小速度放缓，2012年—2022年减小速度基本不变。更值得注意的是，城乡居民可支配收入差距在2012年之后的降低，与城市居民可支配收入增长放慢有关。
2012年至2023年的农村居民可支配收入的平均增速降低了5个百分点，但因为城市居民可支配收入的平均增速更快降低，所以导致城乡居民可支配收入差距变小。这种变化不值得我们称道。
更令人忧虑的情况是，2012年以后，农村低收入人群可支配收入平均增速较之其他群体明显偏低。
2023年城乡居民人均可支配收入缩小至2.39倍，但在城乡居民按五等份划分的各组中，比较城乡同为低收入组的居民人均可支配收入，其差距倍数从2013年到2023年仅从3.44倍下降到3.32倍，差距变化很小。这意味着农村低收入人群的相对地位基本没有变化。
2012年至2023年间，乡村居民收入差距的基尼系数是扩大的，由0.28256提高到0.30417；而反映不分城乡的全国居民的收入差距的基尼系数则由0.3309降低到0.3242。
这说明，在全国收入分配的基尼系数降低的背景下，农村居民收入分配的基尼系数反而扩大了。虽然两者变动幅度都不大，但在政府大抓脱贫攻坚工作的这一时期，乡村居民收入分配差距不降反升，令人深思。
从效率与平等（平均）的关系看，农村收入分配的基尼系数的提高，应该换来农村经济效率的更快提高，但实际情况如前所述，农村三种粮食生产的劳动生产率增速反而出现低于全国增速的变化。这种效率变化与收入差距变化的异常匹配，可能反映了经济结构出现了深层次问题。
中国已经建立了城乡统一的养老保障制度，但城乡居民的社会养老保障水平实际上仍然差距巨大。
我们根据居民家庭原户籍家庭的情况，将养老人口划分5类，形成了9种具体情形。对其中原农业户籍居民在交费换取养老保障的估量中，可发现他们交费能力不够，并且在态度上是保守的，因此多会选择多种档次城乡居民养老保障系列中的较低的档次。
城市郊区农民的交费能力强，收入预期高，会参加城乡居民养老系列的高等次保障。进城务工农民虽然是城市常住人口，多“主动放弃”职工养老保障权益，要么参加家乡的城乡居民养老保障体系，要么干脆离开国家养老保障制度安排。
城乡居民健康水平差距仍然很大。从统计数据分析发现，2009年至2021年，主要疾病（排位前15）引起的万人死亡率的位次，城市与农村完全没有区别，但农村的万人死亡率显著高于城市。
从逻辑上说，如果其他条件不变，万人死亡率的提高意味着人均寿命的缩短，卫生水平下降。农村更健康人群有更大概率离开农村，留在农村的人群健康状况相对较差，导致农村的主要疾病的万人死亡率明显提高。这种情况的发生与中国的畸形城市化有关。
城乡小学教育水平仍然差距很大，一些结构性问题还很突出。统计数据表明，城区、镇区（含各类建制镇建成区）与乡村三个层次的每班平均学生数依次递减。
从我们到农村的实际调查看，通常是中心村的小学生向镇小学转移，镇区常住家庭的儿童向县城小学转移，县城家庭的孩子则多有转向大中城市城区的小学读书。乡村小学的班额过小，4-6年级后班级数过少。总体看，镇区小学的教育质量差是教育业发展的短板。
（三）城乡融合发展受制于城市化失衡
通过对官方统计的整合分析发现：（1）中国实际城镇化水平低于官方公布的水平。中国绝大多数建制镇建成区的人口不到1万人，不具有城镇功能。
（2）2006年至2013中国各类建制镇人口增速达到5.7%，显著高于城市人口增速；2013年至2022年，增速下降到2.3%，低于城市人口增长速度。按国际机构新发布的城乡人口划分准则衡量，发达国家的人口主要分布在每平方公里人口密度为300-1500的区域，被称为“市镇及人口半稠密区”，而中国的人口主要分布在大城市和农业区，市镇发展水平很低。
（3）根据国际上对大城市合理规模的经验研究，中国前十大城市的首位度在1990年已经达到合理规模，应该趋于稳定，但事实上这些城市的人口规模仍在继续扩张，其规模增长超过了全国人口增长率。
（4）我们按东中西不同区域的县域单位发展水平，选取127个县域单位作为分析样本，发现县域人均GDP差异的基尼系数为0.415。而这一指数在发达国家为0.1左右。平均收入水平低的县份主要是西部县份和农业区县份。
由以上特征反映的中国城市化失衡状况，与城乡融合发展的要求相去甚远。
概括地说，未来中国能否真正转变为社会经济发达国家，有两个硬指标能否达成。一是将中国人吃饭成本降低，使恩格尔系数降低到15%以下；二是通过城乡协调发展，让中国农民收入达到甚至超过城市居民收入平均线，成为社会中产阶层。如果以上问题不解决，这两个硬指标不可能达成。
二、农业农村发展问题源于市场化改革落后
以上问题存在的主要原因是农业农村市场化改革推进缓慢，特别是农业农村要素市场发育滞后，政府某些政策甚至发挥了逆市场调节作用。
（一）土地市场
与世界主要发达国家相比，中国土地市场很弱，谈不上土地要素在经济领域由市场机制发挥配置作用。我们要从分析集体经济组织的职能开始认识农村土地市场。
1. 农地集体所有抑制农业合作与农地流转
中国现行农村集体经济组织设立之初主要是为了解决生产合作的问题，而村庄的公共领域自古以来主要借助熟人社会产生的权威组织自主解决的，不需要建立货币化的交易关系。
农业的地头生产并不产生“合作”的需求，因为一个村庄的几千亩地在技术上完全可以由一个农场主耕作，所以集体经济组织不可能发挥促进合作的作用。
在消除“空壳村”政策的影响下，村集体经济组织越来越倾向于依靠收取土地流转费增加集体收入。收费率一般在3%左右。集体建设用地多的村庄，收取比例更大，有的达到一半以上。
农业经营大户支付的流转费用本质上是一种垄断价格。进一步说，因为这种方式固化了村干部的利益，使村干部倾向于维持现有农村土地制度，而不愿深化农村土地承包制改革。
真正的合作的必要性发生在农业产业链的其他环节上，而那些环节的合作效益取决于很庞大的经济规模，但中国农村的合作社普遍小型化，数量达到220万以上。这种格局下合作社也不能真正发挥农户之间的合作作用。
2. 农地集体所有扭曲农地流转价格
调查发现，在土地流转中，农村邻里间的流转租金率显著低于向外来大户流转的租金率。被抬高的土地流转租金率不利于发育现代农业经营主体，不利于商业资本进入农业领域，还给其他领域的土地要素利用带来很多问题。
按中国“人多地少”这个教条推论，中国的城市经济密度应该高于欧美国家，与日本相近才对，但我们调查得出的数据刚好相反。
城市国有土地制度也弊端很大。城市公共部门占地多实行划拨制度，用地多少与用地产出毫无关系。城市商业占地也往往由地方主要官员一句话决定价格，甚至给出零地价、负地价。
中共二十届三中全会已经针对这种情形提出改革主张。这种资源错配还严重降低了中国城市品质，尤其使中国城市的居住形态恶化，降低了中国人的生存福利。
3. 现行农地集体所有制能解决公共问题吗？
农村有的公共服务可以由农民专业合作社提供，农业发达国家的农民合作社大多有社会服务职能，但它们并不是我们这种集体经济组织，而是一种具有开放性的行业结社，或者说是成员权得到国家支持的行业共同共有与按份共有的混合体组织，根本不是“社区共同共有”组织。
长远看，随着农村剩余人口向城镇转移，这种需求会越来越小。小农户结成的社区由于小农户的收入水平低下，不可能靠物业收入维持如城市水平的基础设施和公共服务，依靠国家公共财政满足这种需求更没有可能。
全世界没有一个国家能做到这一点。中国少数发达地区的城中村、郊区的确有依靠集体收入来覆盖此项开支的，但这些地区无一例外已经不是真正的农业区，而已经是城市的一个部分。
综上所述，现行农地集体所有制度与农业现代化、农村社区现代化已经没有必然联系。随着农村剩余人口大量向城镇转移，少数专业农业经营者将依赖农民专业合作社实现农业产业链上的合作，而几户农场主构成的小型农业居民点本身将只需要简单的基础设施，其他公共服务将就近通过市镇中心得到满足。
（二）劳动市场
城乡劳动要素流动看起来自由程度较高，其实面临多重壁垒。
一是城市房价高昂阻碍农村剩余人口进城定居。城市越大，就业机会越多，农村人口进城务工通常愿意选择大中城市，但他们进城后首先因为住房问题而难以实现举家迁居。
二是社会保障制度仍不适应劳动要素自由流动。目前虽然在基本制度架构上实现了城乡社会保障制度的统一，但因为养老与医保实行个人账户与基本账户分立的制度，在公共财政实力存在差异的情况下，各地建立了保障有差异的“统筹区”，使不同“统筹区”之间转移保障关系存在困难。农村进城务工人员在一定时间以后大多会回到原居住地或原住地的县镇生活。
三是现行集体经济组织成员权变现难，影响农村剩余人口稳定转移。农村集体组织成员的财产权包括住宅产权（含宅基地永久使用权）、农地承包权以及集体经济组织分红权。
按目前政策规定，这些权利的转移只能在集体经济组织内部进行，这就降低了这些权利的市场价值，特别是其中的宅基地作为建设用地的价值。
四是农民工劳动就业权利保护不力。本来中国城乡劳动市场就存在广泛的歧视现象，有的是看得见的歧视，如年龄歧视、性别歧视等；有的是隐蔽的歧视，如身份歧视、劳动者来源地歧视等。
这些情况都可能发生在农民工身上。更严重的是农民工会更多被恶意拖欠工资。
五是人口布局存在的政府变相干预，不利于人口合理布局。中国城乡人口布局的薄弱环节是小城市或镇这个环节。按全国人口普查的数据，镇区人口比例更低。这种情形与中国的行政管理体制有关。在行政管理序列中，阶位高的政府有更大的权力吸引资本、建立高级别的开发区，更能吸引人口落地。
镇政府是中国政府序列中级别最低的，甚至大部分地区的镇政府没有独立财政，严重缺乏发展活力。这是中国城市化失衡的主要原因之一。
（三）资本市场
中国的农业资本市场严重发育不足。
从需求看，中国农村户均耕地不到7亩耕地，常住农村家庭（1个农业从业者以上）中能称得上家庭农场的很少。但在资本市场上融资的主要是家庭农场。规模小的家庭农场也有可能通过亲戚朋友融资，而不一定求助于资本市场。
中国农村资本市场中的需求者有更强大的借款人，这便是基层政府。尽管中央政府已经开始减少项目下达时捆绑地方资金配套的要求，但在地方调查中仍然广泛存在配套要求问题。
这些强势渠道所产生的贷款余额远大于农业资本市场的贷款余额。
从供给看，中国的资本市场上的农业信贷不足有必然性。共同富裕、基本公共服务均等化、乡村振兴、脱贫攻坚等国家战略构想的实现，需要大量公共领域的投入。当腐败行为渗入政府公共建设投入后，投入的合理回报，无论是直接的还是间接的，便很难获得。但是在一个较短的时间里，通过土地财政，这种政府主导的经济模式可以维系。
土地财政的核心是高房价、低品质住房建设，主要手段是控制住宅用地供应，确保房价维持高位运行。这种房地产业的终局是多数购房人将父母、祖父母的积蓄耗尽为止。
终局来临时，房市萧条，住房贷款难以回收，银行向实业包括农业的放贷能力减弱，并进一步抑制消费，引起总需求疲软。当总需求不足时，企业盈利预期下降，即使实行宽松的货币政策，企业也不敢向银行借贷。这不正是当前中国经济面临的问题吗？
农村资本市场的供给不足问题在一定程度上由于农业领域财政支农资金运营而有所缓解。多年以来，政府对农业的直接资金支持也存在值得关注的几方面问题。
一是中国财政支农数额巨大，对农村领域的私人资本有一定的“挤出效应”。二是财政支农头绪多，单项资金规模小，地方配套难，容易产生烂尾项目。三是支农资金使用的微观基础结构存在缺陷。以直接或间接转移支付为主要特征的支农资金，本是现代经济生活中的元素，资金的输送与承接需要一定的结构方可有效持续。
支农资金本身具有公共性，这种资金的使用不能建立在农业行业长期亏损、农村公共领域绝对入不敷出基础上。
（四）农村发展中的资源配置：政府失灵还是市场失灵声音？
在我国近年政策讨论中，有声音过多强调市场失灵，忽视政府失灵。发生这种情形的原因很值得讨论。
一是由于理论界始终存在将政府与市场关系的探索意识形态化的倾向，给人们正确理解这一关系增添了不该有的困难。
举例来说，公共领域的一个重大问题国民收入的第二次、第三次分配问题，在一定层面上还涉及国民收入的第一次分配，如劳资关系，当收入分配差距很大的时候，人们容易将问题的发生归于市场失灵，甚至归于资本对劳动的剥削。
但从中国农村改革的实践看，市场机制对改善国民收入分配、促进收入平等作出了巨大贡献。但我国多方面的体制架构容易助力政府作用、弱化市场功能，使国家在经济管理实践中更容易出现政府替代市场配置资源的倾向。
二是在竞争性领域，市场“失灵”的发生与政府行为有关。如果政府介入资源定价，哪怕是局部的干预，市场机制定价的功能也会受到破坏。
以土地要素市场为例，这方面看起来有市场机制在发生作用，如土地流转是自愿的，城市建设用地二级市场也采用挂牌竞拍方式转让土地使用权。
但是从大格局看，农地承包权转让只限于村集体经济组织内部，庞大的被低效率利用的城市建设用地被限制进入市场，更不允许个人参与建设用地使用权竞拍，这个基本格局才是影响土地价格的重要因素，市场机制在这里完全不起作用，当然它的作用也是“失灵”的。
三是在公共领域的某些方面，市场机制本来就难发挥作用，不能把资源错配的责任归到市场机制头上。
公共领域市场定价的成本很高，或者说因为遇到定价难题，该领域才被称为公共领域。其实，政府在这一领域本来难以确定均衡价格，只能根据政治市场的利益博弈，尽可能实现多数人同意的长期政治目标。
从以往实践看，政府有可能因技术性思路问题而导致公正目标落空。这就发生了“政府失灵”。
三、回归市场化改革方向
改革所提供的公共政策服务也有边际效用递减问题发生，即在改革速度减慢的情况下，公共红利的释放会逐步减慢。深化改革必须引入新的政策变量。
（一）支持城乡均衡发展
中国应确立城乡均衡发展目标，而不只是城乡融合发展。现有城乡融合发展的未能包含城乡均衡发展内涵，作为政策术语应替之以城乡均衡发展，并赋予其合理内涵。
1. 改变城乡居民点信息统计办法。以2021年由欧盟、联合国粮农组织、联合国人类发展计划署、国际劳工组织、经济合作与发展组织以及世界银行等国际机构推荐的居民点类型划分方法为蓝本，将城乡居民点信息统计办法与国家行政区划序列安排制度完全区别开来，为更好判定人口布局形势奠定统计信息基础。
建议我国政府相关机构今后采用国际机构新的统计方法观察经济发展，并将其作为政策运用的参照系。
2. 城乡均衡发展应以人口布局调整为主线，使国家人力资源得到更有效配置。城乡均衡发展在当前要部署的重点任务是：（1）停止特大型城市的人口增长，不再通过新建、扩建各类开发区扩大人力资源总量；人力资源的结构性调整通过市场机制实现。（2）稳定大中城市和县城的人口规模。（3）大力推进建制镇镇区建设，扩大建制镇人口总规模，将建制镇镇区公共服务水平提升到大城市水平。根据全国各地发展水平差异，支持100-300平方公里范围建设一个建制镇，建制镇镇区人口一般应为2万-5万之间。（4）农业区人口应大幅度减少。根据国际经验及中国实际，本报告设定了主要居民点类别的合理的人口占比，见表1。
3. 实现人口布局调整主要应发挥市场机制的作用，但解决既往遗留的体制问题仍需要制度变革举措。（1）将城市经济密度作为指标考核城市政府的土地利用效率。（2）镇辖区的城乡建设用地增减挂钩指标应主要惠及镇建成区建设。（3）农村刚性贫困人口应迁入镇建成区或中小城市，更好帮助他们获得合适的就业岗位。（4）农业转移人口进城的“双挂钩”政策向建制镇倾斜。（5）建制镇建立独立财政，加入分税制体系。（6）鼓励撤销人口规模小的建制村，将其所辖的农业人口直接归建制镇管理。或者设立建制镇农业办，对农业区人口分区管理。
4. 研究出台国家行政区划改革。国家行政区划改革有利于城乡均衡发展，提高社会治理效率，增强社会稳定。
（二）发育市场竞争主体
1. 2016年出台的有关政策文件应尽快落实。支持农民自愿结成新的集体经济组织或由农民合作社代行集体经济组织职能。
2. 大力支持现代家庭农场发展。国家不再以耕地经营面积作为认定家庭农场经营规模的依据，改为按农场销售额作为依据。
3. 支持农民专业合作社发展。这里指的合作社不同于上世纪50年代中国建立的合作社，而是指农户自愿加入的产权混合、农户可退出的农民组织。鼓励合作社跨行政区发展，最终形成几百个或更少的国家级农民专业合作社。
4. 将农业科技推广从地方政府职能中剥离出来，建立农业大学直通农场的农业科技推广体系，相关经费通过该体系下达使用。
（三）放活土地要素流动
1. 改革土地产权制度。（1）农地承包权由30年不变改为永久不变。在此项改革实施前要解决承包权改革的历史遗留问题。（2）农民的永久土地承包权可以向集体经济组织之外的需求者转让。为避免此项改革引起的不确定性，可以设计过渡性制度安排。（3）进一步细化国有土地使用主体。应明确各级政府的土地使用权行使范围，并在实行各类主体之间的土地有偿转让，例如市级政府需要使用镇级政府的土地，必须支付参照市场价格支付价款。
2. 简化土地功能区设置。土地功能区划分不宜过于细碎，不宜造成过多交错。
3. 建立土地监管主体行为规范。在简化土地规划管理的基础上，将土地规划管理文件严格纳入法律范畴，明确违法行为的民事赔偿与刑法问责准则，以加强执法力度，大幅减弱土地法规维护主体的自由裁量权。
4. 建立土地使用主体行为规范。国家应通过立法建立用地行为规范。立法主体归属按土地主体功能区管辖主体归属确定。
5. 逐步扭转地方政府对土地财政的依赖，提高城市房地产业的市场化水平。在居民税负总量不变甚至下降的情况下，调整税负结构，开征房地产税，并将其作为地方税，增加地方政府城市建设的稳定税源。依靠此项改革降低房价，使不同区域的房价系数不超过5倍。通过降低城镇房价等措施，支持农村剩余人口举家进城。
6. 调整城镇用地规划，改善城镇居住形态。提高城市CBD容积率和建筑密度，降低居民区人口密度。减少公共部门占地比例，使住宅建设占地比例不低于40%。
（四）重塑政府支农职能
1. 农村脱贫攻坚工作结束以后，建立城镇乡统一的低收入人群支持政策。针对城市和镇区的低收入居民建立“营养保障计划”，作为支持城乡低收入人群的主要行动。
2. 将农民以往缴纳的农业税费作为农民养老基金的筹集的“视同交费”，归为养老基金的个人账户，提高农民的养老待遇水平。
3. 改变财政支农瞄准办法，提高支农效率。主要针对农场的销售额划分农场规模等级，只对农产品年销售额在50万人民币以上的农场予以相关支持。对小农户的支持纳入城乡低收入人群保障计划，不再给予其涉农项目支持。
4. 归并政府财政支农出口，将过分细碎的支农项目归并为资金规模较大的支农计划。乡村振兴战略实施中不再对村庄公共设施建设予以“撒胡椒面”支持，将支持重点转向建制镇基础设施和公共服务，提高农户的公共服务在一定区域半径内的可及性水平。
5. 对帮助农户就近兼业的建制镇和小城市的企业予以税收优惠，改变农户收入构成，提高农户抗风险能力。
作者党国英系中国社会科学院农村发展研究所资深研究员。本文摘编自《2023中国改革报告》之农村改革篇。
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编辑排版 | 林美丹
文章来源 | 《2023中国改革报告》
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