孔泾源：全球变局下市场化改革的难点及切入点

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二、市场化改革难点及其原因解析

（一）市场化改革双重目标的兼顾难点

以建立和完善社会主义市场经济体制为指向、全党全社会倾力而为的包括全面深化改革在内的中国改革开放，已持续延绵近半个世纪之久，取得了骄人的体制建设和经济发展成就，但许多重大体制难题甚至若明若暗的目标模式，不时地成为社会观感焦点。

长期的经济欠发达状况，即使在体制变革的重大历史关头，发展仍然是第一要务。改革与发展相互加持，创造了经济成长的“中国奇迹”，在经济短缺时期和工业化早期表现得尤为突出。

随着20世纪90年代中国告别经济短缺时代和国际经济政治变局的影响，宏观政策的主要任务无疑是稳定经济增长。除少数年份外，需求侧名为“积极”实为扩张的财政政策和名为“稳健”实则宽松的货币政策成为政府调控经济、熨平经济周期的主旋律。历时十多年的“全面深化改革”也正是中国经济由中高速向中低速增长的转换以致成为“新常态”的历史时期，“稳增长”的压力显然大于“促改革”的动能。

持续实施的扩张型财政货币政策，不免以发展优先而放缓或延迟与长期性制度建设有关的体制改革。扩张型宏观政策的另一个结果是政府投资直至干预经济活动的需求和机会大大增加，自然提升国有经济的比重和“看得见的手”的举动，国有经济的政策性赋能、体制性回归及其利益格局的重塑或固化势所难免。

此外，市场化改革会增进经济效率，但市场经济的效率与公平的基本矛盾也会暴露无遗以致加剧。扶贫政策固然取得决定性进展，但持续扩大的相对贫困化无时不在冲击着社会敏感神经直至质疑社会主义基本经济制度中的非公有制经济成分和市场经济体制。实践性政策倾向和体制性兼顾难点的双重悖论，不时地将市场化改革推入进退维谷的境地。

（二）国企国资改革的多元目标及其影响

实行分类改革、分类发展、分类监管，是十多年来国有企业改革的重要进展、基本特征也具有正当必要性质。分类改革的本意在于推动国有企业同市场经济深入融合，实现企业经济效益和社会效益的统一。但需求管理政策及其政府投资所推动的国资增长、国企依赖，“做大做强”“提高影响力、控制力”的无差别发展诉求，长期以来关键领域的先占独占优势及其功能性价值赋能，在一定程度上或多或少地稀释了分类改革意义。

一般竞争性领域内商业类国有企业和资本比重大、范围广、战线长、机制旧仍是痼疾，呈现出与其改革初衷并不完全相符的轨迹逻辑、发展态势和体制影响。在全国企业总资产中，国有企业资产占比基本持平于20世纪90年代前期确立市场化改革目标之时的水平。

具有标志性的混合所有制改革，近乎单边式蜕化成国资国企控制民资民企甚至成为“食利者”。一众民营企业也接受“招安”成为竞争性领域国有控股企业组成部分，或挂靠国有企业、以缴纳管理费形式参与项目投资或工程招投标。由此形成的不平等关系和扭曲的运营机制，以及国有资本走强的“挤出效应”和民营资本渐弱的发展活力，社会并非没有感知和微词。或许需要像当年那样，重新审视国有企业、国有资本改革和发展的理念、目标、路径以及维度、力度等问题。

（三）民营经济成长的结构性矛盾和体制性因素

十余年来，鼓励、支持和引导民营经济发展的改革政策不可谓不多，仅近两三年国家及部委层面出台的激励措施即逾百条之多。但民营企业仍然活力不足，不少企业困扰于市场不振、营商艰难乃至体制疑惑之中。

其中有结构性矛盾，如国内外市场条件变化所引起的产能过剩或供求脱节，数字技术进步对低端产业相对集中的民营企业所形成的转型升级压力，日渐规范的市场体制使改革开放初期民营企业相对于其他类型企业不再具有体制机制先发优势及其竞争能力，成长于短缺时代、精道于传统产业的民营企业家逐渐步入老年、未必适应新技术新经济发展，新生代传承人无能力或无意愿继续经营产业和管理企业。

也有体制性因素，如在鼓励支持民营经济发展壮大的政策中恰恰对“平等使用生产要素”的关键性措施几无着墨，部分大型企业先占独占的要素配置环境不免使“公平参与市场竞争”有落空之虞。

社会主义市场经济理论创新的失速，使任何“学问家”弱弱地念叨一句“消灭私有制”“消灭剥削”，就足以让民营企业家噤若寒蝉、惶恐不安，一些民营头部企业选择注册境外或纷纷移民海外已为其注脚。其间除享受优惠政策的考量外，更多地或带有体制疑虑乃至恐惧因素。

“此心安处是吾乡”，民营经济发展壮大需要支持政策，更需要中性的市场环境和安心的体制环境。

（四）宏观体制改革的特点及薄弱环节

以短期需求管理和稳定经济增长为主旋律的宏观政策，也左右了自身的改革进程及其制度建设，包括给经济发展增加体制注入型风险。

改革投融资体制、引导和激励社会投资的体制效应，不免被政府投资增加和干预措施所消减。完善预算管理、转移支付、风险管控和公共财政制度的努力，往往不得不让位于具有马太效应的专项投资增加、重大项目扩容等“积极财政政策”，中央财政赤字破限、地方债务雪球滚大几成趋势。配套于政府投资、重大项目和国有企业的融资放量，既集中金融机构的资产风险又挤压中小微企业融资和普惠金融资源。

由政府债务和国有银行加持的投融资平台及其建设项目大多不具备自负盈亏或保值增值能力，需要持续融资输血、继续加重财政金融负担或风险因素。

复杂精细的财政金融领域的“技术性改革”难以避免或抵御稳定经济增长的“战略性选择”，形成国有体制注入型、财政债务积累型和金融资产集中型风险相互叠加以及由此构成的极其复杂的利益关系与治理格局，未必不会成为今后宏观体制改革的难点、痛点甚至痼疾。

（五）民生服务体系建设的制度公平期待

十年来，公共服务、社会保障、民生服务以及城乡建设等各项改革各有进展。但供给能力与需求结构脱节、公平共享诉求与城乡地区差距过大依然存在，深层改革依然在路上。与经济发展和收入水平提高相关的传统大宗和新型高端消费等，供求两侧限制过多。

如房地产领域，先是举措失当、售罄公房，后是政商共利、专注于商品房发展，继而采取限购、限套、限贷、限地以及抽签摇号、人为地扭曲市场机制、制造社会不公等不得要领、于事无补的行政性限制政策，政府缺位及越位行为使民生困窘也使房地产业渐入困境。公共教育、公立医院等领域的改革不彻底，社会各类教育、私立医疗机构发展政策多变、限制过多、供求失衡，入学就医等难贵问题没有根本改观。

改革几未破题的收入分配制度对内需主导型经济成长和社会共同富裕目标达成存在诸多体制制约。具有马太效应的非均衡性区域发展战略惯性仍在，城乡、地区间的经济发展和公共服务落差过大甚至拉大。基本公共服务和国家发展政策的均等化体制机制建设，仍然是改善发展不平衡、不充分窘局困境的“关键一招”。

（六）制度型开放及其风险防范

持续推进贸易投资便利化体制建设和实施制度型开放，使我国得以应对西方主要大国“去全球化”“去中国化”逆流和脱钩断链的“小院高墙”图谋，保持了内外部经济运行基本稳定。但贯通内外循环的市场化、法治化、国际化营商环境的中性便利度短板影响了中国超大规模单一市场的全球要素资源引力场效应。传统货物贸易和实体投资的开放体制相对健全，智能制造、服务贸易、人才引进、科技研发、数字贸易等体制创新起步较晚，滞后于全球知识密集型产业链价值链重构速度。

平衡开放尤其是向西向南开放的布局调整和体制建设难以适应世情变局的复杂局面。高水平开放及其经贸规则所涉及的准入前国民待遇、负面清单管理、知识产权保护、生态环境保护以及政府中性政策等仍有破题探路任务。跨境交叉投资和金融全面开放的穿透性风险监管能力薄弱，防控体制建设亟待提速。

作者孔泾源系国家发改委经济体制综合改革司原司长。本文摘编自深圳创新发展研究院《2023中国改革报告》之经济体制改革篇。