芦千文 | 因地制宜创新经营性社会化服务发展路径
文摘
三农
2025-01-14 13:57
北京
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经营性社会化服务是由多元市场主体或公益单位以市场化方式提供的农业社会化服务业务。经营性社会化服务与公益性社会化服务相对应，随着农业社会化服务市场的发育，业务内容迅速拓展，已经从农机作业、农资供应、产品购销等服务延伸拓展到整个农业产业链供应链。经过农业社会化服务体系建设的探索与改革，经营性社会化服务已经成为农业社会化服务的主要内容，是实现小农户和现代农业发展有机衔接、提高适度规模经营质量效益、发展现代化大农业的主要支撑。2024年12月17～18日召开的中央农村工作会议强调，强化农业科技和装备支撑，推进农业科技力量协同攻关，加快科技成果大面积推广应用，因地制宜发展农业新质生产力，千方百计推动农业增效益。贯彻落实中央农村工作会议精神，加快推进农业现代化，需要发挥好农业社会化服务体系的联结带动作用，其中的关键就是经营性社会化服务高质量发展。因此，要把健全便捷高效农业社会化服务体系的重心和抓手放在营造经营性社会化服务健康发展的良好环境，聚焦推广单环节、多环节农业生产社会化服务，优先满足小农户和粮油生产需求，着力解决区域、对象、产业、环节等层面的不平衡发展矛盾，建设农业社会化服务网点体系，创新规模化、专业化、集约化、链条化、绿色化服务机制，努力形成以经营性社会化服务高质量发展支撑现代化大农业顺利发展的新格局。经营性社会化服务是围绕农业生产及全产业链，坚持市场化运营，以盈利为目的的经营活动。现在常见的经营性社会化服务业态，形成于农村家庭承包制改革初期允许农民自办农业生产服务，迅速发展是在20世纪90年代国家明确建设农业社会化服务体系后，大力推动农技、供销、流通、畜牧、水产、经营管理等涉农服务体系的市场化改革。经营性社会化服务与公益性社会化服务相互补充、相互支撑、相互依赖。由于推动政府涉农服务体系市场化改革，没有处理好经营性社会化服务与公益性社会化服务的关系，造成政府涉农服务体系尤其是农技、供销、畜牧、兽医等服务体系公益性职能弱化，出现了“线断、网破、人散”局面，为推动农业现代化带来了挑战，缺少了公益性社会化服务支撑，也制约了经营性社会化服务顺利发展。进入21世纪，国家明确了公益性社会化服务和经营性社会化服务分别发展的思路，以财政保障公益性服务体系建设，将经营性服务交由市场，发挥市场配置资源的决定性作用，推动多元市场主体培育和服务领域拓展、产业成长，使经营性社会化服务成为农业社会化服务的主要内容。《中共中央、国务院关于做好2002年农业和农村工作的意见》提出“逐步建立起分别承担经营性服务和公益性职能的农业技术推广体系”。2003年1月，中共中央、国务院发布的《关于做好农业和农村工作的意见》提出“按照经营性服务和公益性职能分开的要求，改革农业科技推广体制”，公益性职能所需经费由财政供给，一般性技术推广工作和经营性服务项目逐步走向市场。2005年中央一号文件进一步提出“按照强化公益性职能、放活经营性服务的要求，加大农业技术推广体系的改革力度”，对公益性技术推广工作，各级财政要在经费上予以保证；将一般性技术推广和经营性服务分离出去，按照市场化方式运作。政府集中力量支持公益性服务体系健全完善，将经营性服务交由市场，激活了市场主体和业务活力，调动了多元主体积极性，促进了农业社会化服务产业发展。经营性社会化服务在农业社会化服务体系中发挥着越来越重要的作用，成为新型农业社会化服务体系的重要内容。2008年，党的十七届三中全会提出“加快构建以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础、龙头企业为骨干、其他社会力量为补充，公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的新型农业社会化服务体系”。党的十八大以来，以促进小农户和现代农业发展有机衔接为导向，围绕健全立体式复合型现代农业经营体系，聚焦农业生产环节发展经营性社会化服务，推广单环节、多环节的农业生产托管服务模式，推动了农业社会化服务产业格局从农技和购销为主向农业生产服务转变，从服务规模经营主体为主向政策支持优先服务小农户和粮油生产转变。2013年中央一号文件强调，坚持主体多元化、服务专业化、运行市场化的方向，加快构建新型农业社会化服务体系。2013年12 月，习近平总书记在中央农村工作会议上的讲话中指出“加快构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系”。党的十九大提出“健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接”。2017年以来，借助实施中央财政农业生产社会化服务项目，农业农村部门在全国推广以耕、种、防、收等环节作业服务为主要内容的农业生产托管服务模式，推动了经营性社会化服务在农业生产环节的迅速发展，使得农业社会化服务产业呈现农业生产全程乃至全产业链发展的新格局。截至2023年底，全国有109.4万个主体开展社会化服务，服务带动小农户9400多万户，年服务面积21.4亿亩次，其中服务粮食作物面积16.1亿亩次。这些都属于经营性社会化服务。这说明，农业社会化服务发挥促进小农户衔接现代农业的载体通道作用，发挥对各类农业经营主体和区域现代农业提质增效的支撑作用，主要就是经营性社会化服务化解了现代要素导入和优化配置的难题，推广普及了规模化、专业化、集约化的农业生产经营方式。从全国来看，经营性社会化服务尤其是农业生产社会化服务处于快速发展态势，部分地区经营性社会化服务已经成为农业现代化的引领带动力量。但要看到，经营性社会化服务的发展水平仍不能满足促进小农户衔接现代农业、发展现代化大农业的迫切需要。经营性社会化服务在区域、对象、产业、环节等层面存在较为明显的不均衡矛盾，是制约其支持政策效果和高质量发展的重要因素。区域层面，丘陵山区经营性社会化服务发展明显滞后。中央财政农业社会化服务项目在全国实施后，农业生产社会化服务在全国开启了快速发展态势。丘陵山区耕地细碎、地形崎岖，农业机械化水平不高，虽然实施农业社会化服务项目后，本地服务主体和服务业务逐步发展起来，但相比平原地区，经营性社会化服务发展水平仍然滞后。在平原地区特别是粮食主产区，耕、种、收等农机作业服务已经基本趋于饱和，进入市场竞争和主体合作驱动的服务质量和层次提升的新阶段。但在丘陵山区，特别是较为偏远的地区，从事耕、种、防、收等简单作业服务的主体仍然明显不足，服务市场尚未完全发育起来，难以缓解农业老龄化、农村空心化等带来的耕地撂荒和粗放经营问题。对象层面，经营性社会化服务偏好规模主体现象明显存在。经营性社会化服务遵循市场配置资源的基本规律。相比小农户分散零碎的服务需求，家庭农场、种养大户、农民合作社、农业公司等规模经营主体，服务需求集中连片，规模经济效应明显，服务供给成本低。而为小农户提供服务，不仅作业成本高，还面临组织、对接、协调、纠纷等繁琐事项及成本。因此，经营性社会化服务主体在市场机制作用下，优先服务规模经营主体，在满足规模经营主体需求后，才会为小农户提供服务，且为小农户提供的服务基本是初级简单的农机作业服务。在山东调研时发现，小麦镇压作业服务，面向小农户收费35元/亩，面向规模达千亩的主体服务价格可以低到15元/亩；在湖北调研时发现，水稻机耕或机收服务，面向小农户收费80～120元/亩，面向规模经营主体最低可到35元/亩。无人机作业的播种、撒药、施肥服务，大幅提高了农业劳动效率，却更要求集中连片作业，面向规模经营主体相比面向小农户，作业成本相差更为明显。产前的农资、金融服务，产后的营销、品牌服务，以及全产业链的信息追溯、质量控制、技术方案等服务，是提升现代农业产业综合效益和整体竞争力的关键。但这些服务在市场作用下基本只面向规模经营主体或产业组织。农业社会化服务支持政策坚持以优先服务小农户为导向，推动了经营性社会化服务面向小农户的服务机制创新。但对于促进小农户和现代农业发展有机衔接的迫切需求来讲，专业化、集约化的经营性社会化服务对小农户的覆盖面仍然明显不足。产业层面，专业分工程度低的产业领域经营性社会化服务明显滞后。树立大农业观、践行大食物观，需要全域开发食物资源，大力发展畜禽养殖、水产渔业、林木采集、设施农业、荒漠农业等。目前，匹配大食物观的经营性社会化服务尚未形成，农业社会化服务产业主要面向粮油、蔬菜、林果等大田生产或优势特色产业。分布分散、难以集中的“土特产”、畜禽养殖、海洋渔业等，机械化水平低，专业分工程度不高，导致经营性社会化服务尚未发展起来，成为这些产业提质升级的关键制约。如很多地方一家一户的畜禽散养对农民增收作用显著，但不利于统一防疫，存在疫病风险，而公益性兽医服务体系机构涣散、人员老化，服务能力严重不足，特别是直接服务散养户的村兽医防疫员十分短缺。由于兽医防疫的经营性社会化服务发展滞后，导致公益性兽医防疫服务能力缺口难以补齐，严重制约了农户散养畜禽的发展。淡水渔业、海洋渔业、森林食物等对于增加食物供给至关重要，同样面临经营性社会化服务发展滞后的制约。环节层面，个别环节短板制约经营性社会化服务全链条发展明显。围绕产业链、供应链促进价值链提升的服务链，正成为驱动区域农业现代化的关键支撑。在农业产业化发展较为充分的地区，经营性社会化服务覆盖农业生产全程，贯穿农业全产业链，推动供应链升级、价值链提升，已经成为明显趋势。然而，不少地区和产业，经营性社会化服务在个别环节的薄弱短板，制约了全链条经营性社会化服务发展，进而制约了现代农业产业高质量发展的顺利推进。例如，小麦种植的经营性社会化服务短板是施肥、灌溉、飞防、烘干和仓储；玉米种植的经营性社会化服务短板是施肥、植保、除草、灌溉、籽粒机收、烘干和仓储；水稻种植的经营性社会化服务短板是育秧、机插秧、灌排、烘干和仓储。这些短板环节是制约粮食种植效益和质量提升的关键所在。对于多数农业产业来说，经营性社会化服务短板集中在机械化水平低、作业时间灵活、家庭劳动投入难以替代的环节。经营性社会化服务受到新型城镇化、新型工业化与农业农村现代化互动激发的市场机遇拉动，受到促进小农户和现代农业发展有机衔接的支持政策推动，在全国迅速发展起来。各地结合实际需求，因地制宜探索创新经营性社会化服务方式，发挥“社会化服务支撑”对健全立体式复合型现代农业经营体系的关键作用，把经营性社会化服务作为探索适度规模经营模式的重要抓手，形成了富有地域特点、产业特色的农业社会化服务产业发展路径。一些地方围绕主体培育、业务拓展、网点建设、资源整合、标准规范等，开展面向小农户的服务机制创新探索，有效化解了经营性社会化服务的不均衡矛盾，提高了农业社会化服务市场质量，有力推动了区域农业现代化。一是发挥政府作用解决经营性社会化服务供给难题。不少丘陵山区或短板环节，本地社会化服务市场难以自发形成。为满足推进农业现代化的迫切需求，不少地区通过政府组建服务实体、购置装备设施、提供资金补贴等方式，培育本地服务主体，加快形成社会化服务市场。在贵州调研发现，有的地方为解决马铃薯种植的机械化和规模化难题，借助实施中央财政农业社会化服务项目，整合相关政策资金，成立国有企业，购置机械装备，建设配套设施，为当地马铃薯种植主体提供机械化作业服务，有力推动了马铃薯产业链的升级发展。在丘陵山区省份经营性社会化服务供给不足的重要原因是缺乏扎根本地的服务主体。不少地方利用巩固拓展脱贫攻坚成果和支持农村集体经济发展的政策资金，选择有基础的农村集体经济组织，为其购置农机装备，支持其为村民和周边提供农机作业服务。一些地方引导和支持家庭农场、农民合作社及返乡创业青年，发展经营性社会化服务业务。在湖南、江西等水稻主产区，为解决机插秧、烘干等薄弱环节服务短板，地方政府大力支持有基础的经营主体和服务主体建设育秧中心、烘干中心，引导其发展育秧、机插秧和烘干服务，迅速提升了薄弱环节的机械化水平。二是发挥村集体“统”的作用降低服务小农户成本。在部分地区，随着经营性社会化服务市场发育，本地服务主体与周边服务对象特别是小农户形成了常年稳定合作关系，虽然小农户仍是分散经营，却可以做到计划有序地连片作业服务，服务成本和价格均明显降低。从全国来看，社会化服务市场参差不齐，多元服务主体规模实力分化明显，多数服务主体面向“陌生”的服务对象尤其是小农户，存在服务对接、流程、履约等难题，产生了很多额外成本。实践中，不少服务主体自发探索了经纪人、代理人、合作商等中介形式，但都存在合作不稳定、监督不到位等问题。近年来，各地发挥村级组织优势，整合小农户零碎需求，组织小农户统一对接服务，形成了规模化服务机制。村集体以集体经济收入的形式赚取居间服务费，发挥组织对接、流程代办、双向监督作用，大幅降低了面向小农户的服务成本。目前，较为有效的实践形式有村集体领办土地股份合作社，组织村民统一流转或入股土地，再由合作社对接经营性社会化服务；村集体作为居间服务主体，组织小农户接受经营性社会化服务。一些地方直接由村集体经济组织购置机械设备，提供经营性社会化服务，弥补了当地经营性社会化服务供给不足的劣势。但在经营性社会化服务供给充足的地方，与多元灵活的市场主体竞争，村集体经济组织面临经营管理能力不足、雇工作业成本难以控制、专业技能不足导致作业质量不高、排挤其他市场主体增加农民负担等问题，使不少村集体经济组织直接经营社会化服务出现了亏损现象。对此应注意政策扶持引导方式，坚持发挥村级组织比较优势，更多让村集体经济组织发挥资产管理、居间服务等作用。三是建设服务网点提高经营性社会化服务资源配置效率。经营性社会化服务市场形成后，亟需应对经营主体分化与服务主体分化产生的资源匹配难题。小农户和各类农业经营主体需要面临专业服务主体和小散弱服务主体提供的多层次、多样化服务供给，而各类服务主体同样面临空间混同的小农户零碎化服务需求和规模经营主体的专业化服务需求。一些大型的专业服务公司或辐射地域较广的农民合作社，在实践中探索了线上服务平台、区域服务站点、线下服务人员组成的服务网络，发展联合社、联合体、协会、联盟等，整合集成服务资源，促进各类经营主体和服务主体的联合合作，规范服务价格、标准、流程，提供菜单式、超市式的便捷服务，显著提升了经营性社会化服务资源配置效率和市场运行质量。各地坚持公益性职能、市场化运行的基本途径，以县域为单元，遴选有实力和带动力的市场服务主体，承建和运营区域性综合服务中心，如农事综合服务中心、农业生产托管运营中心、农业社会化服务中心、新型农业经营主体服务中心等，集成区域现代农业资源，集合全产业链相关利益主体，为农业经营主体和服务主体提供共享交流、资源整合的载体，形成了富有创新驱动能力的现代农业服务网络。这已经成为因地制宜发展农业新质生产力，健全完善现代农业经营体系，推动农业强市、农业强县建设的重要抓手，也是经营性社会化服务高质量发展的重要路径。未来，坚持以便捷高效为基本要求和导向，健全农业社会化服务体系，要以经营性社会化服务为重心，构建与现代农业产业链、供应链、价值链并行的服务链，并通过服务机制创新，为小农户提供价格合理、专业规范、集约绿色的农业生产专业化服务。要以践行大农业观、大食物观为引领，按照发展农业新质生产力要求，布局专业化服务链条，以单环节和多环节为主要方向推广农业生产托管，持续拓展服务领域范围、创新服务组织机制、提升专业服务质量，推动现代服务业与现代农业深度融合。要把更多本地“小散弱”服务户培育成具有先进技术装备应用、现代生产要素导入、绿色生产方式普及作用的新型农业服务主体，加快服务标准体系建设，提高服务网点建设运营水平，优化超市式、菜单式、定制式集成服务模式，发挥资源整合衔接配套功能，推广普及服务规模经营模式，构建适度竞争、规范有序的服务市场，为在小农户基础上发展现代化大农业提供要素支撑。﹝本文为国家社会科学基金青年项目“农业生产托管的理论探析、模式规范与政策优化研究”（20CGL028）的阶段性研究成果﹞（作者：芦千文；作者系中国社会科学院农村发展研究所副研究员） 来源：《中国农民合作社》期刊2024年12期
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