徐旭初 | 略论构建现代农业经营体系的若干问题
文摘
三农
2025-01-10 09:03
北京
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在大国小农的基本国情下，在乡村全面振兴和建设农业强国的战略进程中，加快构建现代农业经营体系无疑是我国农业农村现代化的核心命题之一。加快构建现代农业经营体系，是破解“未来谁来种地”问题的迫切需要，是实现乡村产业兴旺的迫切需要，是培育农业农村新动能的迫切需要，是促进小农户和现代农业发展有机衔接的迫切需要，也是发展农业新质生产力的迫切需要。为此，本文简要地讨论以下几个有关构建现代农业经营体系的重要问题。一、如何理解中央有关构建现代农业经营体系的战略部署首先，简要回顾新时代以来相关中央文件表述，以理解中央有关构建现代农业经营体系的战略部署。党的十八届三中全会（2013）指出：加快构建新型农业经营体系。坚持家庭经营在农业中的基础性地位，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。发展多种形式规模经营。鼓励农村发展合作经济，扶持发展规模化、专业化、现代化经营。党的十九大报告（2017）指出：构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，完善农业支持保护制度，发展多种形式适度规模经营，培育新型农业经营主体，健全农业社会化服务体系，实现小农户和现代农业发展有机衔接。“十四五”规划（2021）指出：发展多种形式适度规模经营，加快培育家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体，健全农业专业化社会化服务体系，实现小农户和现代农业有机衔接。党的二十大报告（2022）指出：巩固和完善农村基本经营制度，发展新型农村集体经济，发展新型农业经营主体和社会化服务，发展农业适度规模经营。党的二十届三中全会（2024）指出：发展农业适度规模经营。完善农业经营体系，完善承包地经营权流转价格形成机制，促进农民合作经营，推动新型农业经营主体扶持政策同带动农户增收挂钩。健全便捷高效的农业社会化服务体系。新时代以来，构建现代农业经营体系是每年中央一号文件不可或缺的重要内容。2018年中央一号文件提出“促进小农户和现代农业发展有机衔接”，2019年中央一号文件提出“巩固和完善农村基本经营制度”，2020年中央一号文件提出“将小农户融入农业产业链”，2021年中央一号文件提出“推进现代农业经营体系建设”，2023年中央一号文件提出“促进农业经营增效”，2024年中央一号文件提出“构建现代农业经营体系”。可见，具体提法虽有差异，但核心要旨是相同的：构建现代农业经营体系，使其在农业农村现代化进程中发挥重要作用。此外，中央有关部门还针对构建现代农业经营体系陆续颁发了若干重要文件，如《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》（中共中央办公厅 国务院办公厅，2017）、《关于加快发展农业生产性服务业的指导意见》（农业部、发展改革委、财政部，2017）、《农业农村部关于实施新型农业经营主体提升行动的通知》（农业农村部，2022）等。统观这些中央及各部委文件，其中基本上都涉及现代农业经营体系、新型农业经营主体、高素质生产经营队伍、适度规模经营、家庭农场和农民合作社、合作经营、农业社会化服务、小农户和现代农业发展有机衔接等多个问题。再进一步聚焦，可以发现其中有习近平总书记多次强调的两句话最为关键：一是“加快形成以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系”，其提出要形成怎样的现代农业经营体系，意涵在于体系；一是“聚焦解决‘谁来种地’问题，以小农户为基础、新型农业经营主体为重点、社会化服务为支撑，加快打造适应现代农业发展的高素质生产经营队伍”，其提出要打造怎样的高素质生产经营队伍，意涵在于队伍（主体）。可以认为，构建现代农业经营体系，其核心问题在于“主体”与“体系”两大问题。所谓现代农业经营体系，实质上是指围绕农业生产经营的一系列现代生产关系与制度安排。从广义上讲，现代农业（现代化大农业）是现代生产力与现代生产关系（生产经营组织方式）的总和，现代农业的发展过程就是现代生产力和现代生产关系（生产经营组织方式）相互促进、共同发展的过程。发展现代农业不仅要千方百计地提高农业的综合生产能力，还必须要调整好生产经营组织方式，使之与生产力水平相适应。而现代农业经营体系，正是这样一种与现代农业生产力水平相适应的现代生产关系（农业经营生产组织体系）。从狭义上讲，现代农业经营体系是指得到国际经验证明的、符合现代农业发展趋势的农业生产经营手段、形式、模式和路径等。一般而言，现代农业经营体系具有以下特点：（1）就目标而言，现代农业经营体系旨在通过提高农业生产经营的组织化、社会化程度，充分发挥人们的主观能动性和物质条件的作用，使农业生产经营日趋专业化、集约化、商品化和一体化，进而实现现代农业“高投入、高产出”的本质特征。（2）就理念而言，现代农业经营体系超越传统农业的框架，以现代农业产业（agribusiness）理念经营农业，以农业为轴心，不断向相关产业纵向延伸和横向拓展，即引导传统农业向第二产业（农产品加工）、第三产业（涉农服务）延伸、拓展。（3）现代农业经营体系应有利于保障农产品供给的数量，保证农产品供给的质量，促进农业经营主体收入增加，促进生态环境保护和可持续发展。（4）现代农业经营体系应有利于促进农业向高附加值、高加工度、高科技含量、高产业关联的方向发展。（5）现代农业经营体系应有利于优化农业的生产功能，维护农业的生态功能，传承农业的文化功能，拓展农业的服务功能。（6）就手段、形式、模式和途径而言，现代农业经营体系主要体现在农地规模化、农业组织化、服务社会化、农业装备化、农商融合化等方面。再进一步地看，现代农业经营体系与农村基本经营制度、新型农业经营主体、农业适度规模经营、农业社会化服务体系、新型农村集体经济等又是怎样的关系呢？我国农村基本经营制度，是建立在社会主义农村集体所有制基础上的，三权分置、双层经营、多元主体的，以农业经营体系为具体表现形式的农村基本经营制度。因此，农业经营体系是农村基本经营制度的具体表现形式，现代农业经营体系则是农村基本经营制度的现代表现形式。农业经营主体以及生产主体、服务主体是农业经营体系的核心问题和基本要素，而新型农业经营主体则是现代农业经营体系的核心问题和基本要素。农业适度规模经营、农业社会化服务体系是构建现代农业经营体系的必由之路和基本内容，这些既关系到加快建设农业强国，把农业建成现代化大产业，又关系到实现小农户和现代农业发展有机衔接，实现乡村振兴和共同富裕。而新型农村集体经济（组织）不仅是农村基本经营制度的制度基础，也是农业经营体系的基本载体之一。所以，相关中央文件中，尽管对于现代农业经营体系缺乏定义性表述，但有明确的应然性表述：“以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系”。![]()
新型农业经营主体（更准确地讲，是新型农业生产经营主体）是构建现代农业经营体系的核心问题和基本要素，换言之，培育新型农业经营主体、构建高素质生产经营队伍是以现代农业经营体系推进农业农村现代化的基础。何为新型农业经营主体呢？《关于加快构建政策体系培育新型农业经营主体的意见》（中共中央办公厅、国务院办公厅，2017）提出“从事农业生产和服务的新型农业经营主体”，《新型农业经营主体和服务主体高质量发展规划（2020—2022年）》（农业农村部，2020）提出“家庭农场、农民合作社、农业社会化服务组织等新型农业经营主体和服务主体”。实际上，农业生产经营主体在功能上可分为农业生产主体、农业经营主体、农业服务主体。而新型农业经营主体，则包括家庭农场、农民合作社、农业社会化服务主体等多元主体。首先，高素质生产经营队伍“以新型农业经营主体为重点”，亦即要培育、发展和提升新型农业经营主体。习近平总书记多次强调要突出抓好家庭农场和农民合作社两类经营主体。在近年的中央一号文件中，对这两类新型农业经营主体的功能期待，主要表现为：一是发展多种形式适度规模经营，多种粮、种好粮；二是服务带动小农户。而其现实问题主要也是提升生产经营水平，增强服务带动小农户能力。其次，高素质生产经营队伍“以社会化服务为支撑”，亦即要加快发展农业社会化服务。这里涉及的各类农业社会化服务主体，包括农业服务公司、农民合作社、农村集体经济组织、基层供销合作社等各类主体，以及近年探索的农业社会化服务平台（或称区域性综合服务平台）。在近年的中央一号文件中，对这些农业社会化服务主体的功能期待，主要在于聚焦农业生产关键薄弱环节和小农户，拓展服务领域和模式，大力发展代耕代种、代管代收、多环节托管等社会化服务，开展订单农业、加工物流、产品营销等，促进农业节本增效、提质增效、营销增效。而其现实问题主要在于农业社会化服务的有效供给不足、供需错配脱节等。再次，多元化的新型农业经营主体必然包括农业企业。应该看到，现代农业需要让企业家或具有企业家才能的新型农业经营主体来经营农业。新型农业经营主体不只需要培育，更需要引入，包括农业以外的、农村以外的投资者和企业家。事实上，根据农业现代化成功地区的经验，以企业家为主导的新型农业经营主体的形成是同农业资本投资结合在一起的。他们不仅是经营者，也是投资者，而且是带着知识和创意进入农村经营农业的。这样的新型农业经营主体经营农业有能力改造传统农业、经营和发展现代农业。据此，农民合作社办公司形成的经营主体也是新型农业经营主体。还有，新型农村集体经济（组织）为“集体成员利用集体所有的资源要素，通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态，是社会主义公有制经济的重要形式”，其“天然地”具有新型农业经营主体和服务主体的属性。只是考虑到其发展主要有资源发包、物业出租、居间服务、资产参股等路径，因此，在现实中，新型农村集体经济组织更多地适宜表现为新型农业服务主体。此外，在近年的中央一号文件中还提及，支持农业产业化龙头企业创新发展、做大做强；持续深化供销合作社综合改革；支持农村集体经济组织提供生产、劳务等居间服务；培育农业产业化联合体；吸引城市各方面人才到农村创业创新，社会资本投资农业农村等。还有一点必须特别指出，即尽管小农户并非新型农业经营主体，但在培育新型农业经营主体、构建现代农业经营体系的同时，一定要“以小农户为基础”，亦即：一定要时刻不忘我国“大国小农”的基本国情，时刻不忘数以亿计的小农户的现实生计，时刻不忘伴随宏观经济波动而往返于城乡之间的务工返乡者的阶段性营农需求。因此，必须强调促进小农户和现代农业发展有机衔接，亦即采取有针对性的措施，把小农生产引入现代农业发展轨道，帮助小农户节本增效，提升小农户组织化程度，帮助小农户对接市场，拓展小农户增收空间，提升小农户抗风险能力等。还有一点也必须指出，即在构建现代农业经营体系、推进建设现代化大农业的同时，要看到新型农业经营主体的加入（如电商企业、城市资本等），要看到各类新型农业经营主体的变化，要看到新型农业经营主体之间的各类协作、联合和融合。![]()
早在党的十八届三中全会，中央就提出要“推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新”。党的二十届三中全会，中央又提出要“促进农民合作经营”。何为农民合作经营呢？可以认为，农民合作经营是建立在农村集体所有、农民家庭经营基础上，以合作与联合为纽带，以增进农民收益为旨趣的农业经营方式。农民合作经营的具体表现形式多种多样，大致可分为农民主体的合作经营和农民参与的合作经营。前者，主要有三大类：协会组织型（农民协会类组织）、专业组织型（农民专业合作社）、社区组织型（农村集体经济组织）。然而，在大国小农和市场经济的现实情境中，农民合作经营并非以符合合作社经典原则为常态，反而必然因为其市场向度而主要表现为后者（即农民参与的合作经营），通常表现为“外部主体+农民组织+农民”。如若认为“（外部主体+专业合作社）+农民”不利于农民本位，那么在此意义上，农村集体经济组织（社区股份合作社）就因为其“外部主体+（社区合作社+农民）”而具有一定的合意性了。其实，更加延展来看，农民合作经营还可能表现为农民组织（即农民主体的合作经营）与外部主体连接形成的各类相对稳定的业务/事务联合体，当然，这些农民合作经营往往为外部主体（而非农民主体）主导，并不特别合意，但比较合宜。在某种意义上，农民合作经营的诸多现实形态大致构成一个两端为公共性与市场性的续谱：（市场性端）公司+农户、“盒马村”、公司+合作组织+农户、产业联合体、联合社、专业合作社、专业协会、党支部+合作社、农村集体经济组织、组团式村社联合体、农合联（公共性端）。其中，（1）公司+农户、“盒马村”、公司+合作组织+农户、产业联合体为一大类：基于产业/市场资源基础，以市场利益获得为目的，在强市场嵌入、外部（市场）主体主导下，市场合约居多，辅以关系合约；（2）联合社、专业合作社、专业协会为一大类：基于产业资源基础，以市场利益获得为目的，在强市场嵌入、内部（精英）主体主导下，市场合约居多，辅以关系合约；（3）党支部+合作社、农村集体经济组织、组团式村社联合体为一大类：基于村社资源基础，以村社发展为目的，在强制度嵌入、内部（精英）主体主导下，关系合约居多，辅以市场合约；（4）农合联为一大类：基于行政资源基础，以乡村/产业治理为目的，在强制度嵌入、外部（行政）主体主导下，关系合约居多，辅以市场合约。无论如何，在农民合作经营中，必须以保障和维护农民权益为实践取向，以构建合理、合意、合宜的分工协作机制和利益联结机制为关键。换言之，保障和维护农民权益是农民合作经营的“合意性”问题，分工协作机制和利益联结机制是农民合作经营的“合宜性”问题。农地规模化是以现代农业经营体系推进建设现代农业的基础。可以确认，在现代农业发展中，现代物质装备条件、现代科学技术、现代产业体系、现代生产体系、现代经营体系等方面的实现，无不以土地适度规模化为前提和基础。据有关统计，截至2022年底，全国家庭承包耕地土地经营权流转总面积达5.76亿亩，占家庭承包耕地面积的36.73%；截至2023年底，纳入全国家庭农场名录系统的家庭农场395.5万个。可以预见，未来几年里，我国将迎来一波农地规模经营化的高潮，将出现多样态的农地规模经营模式。目前，我国各地大多以“土地集约经营”“全域土地综合整治”“党支部领办合作社”“发展壮大农村集体经济”“维护高标准农田建设成果”等形式推动农地集中和规模经营。尽管在新型工业化、新型城镇化和农业农村现代化的共同作用下，农村人口还将进一步城镇化，但是农地规模经营与维护小农户生计依然存在着不可忽视的张力，需要寻求现实且微妙的平衡。农业组织化是以现代农业经营体系推进建设现代农业的核心。在一定意义上，构建现代农业经营体系就是农业组织化问题、农业产业组织体系问题。农业组织化的实质功能在于实现从自然农户向法人农户的转变，实现传统农业向现代农业的转变，构建适应现代化发展要求的新型农业经营主体和农业经营体系。近年来，各类新型农业经营主体数量增长很快，但单体规模较小，市场竞争力有限，组织建设欠规范，联农带农惠农效果也不太显著，这就对加强农业组织化，加快构建具有中国特色的现代农业经营体系提出了紧迫的改革要求。在新形势下，农业组织化必然是要适应并促进农业适度规模经营的，也力求多元主体协同共生、激励兼容，而且最好与普通农民坐在一条板凳上。服务社会化是以现代农业经营体系推进建设现代农业的关键。所谓服务社会化，是对农业生产经营的服务活动、方式、途径等的社会化。以往，农业社会化服务往往指生产资料供给、优质品种供给、农产品精深加工、运输储存、市场销售、市场信息、科技服务、市场服务、政策服务、资金信贷服务、农业保险等诸多环节的服务内容。如今，在缺乏农业生产经营有生力量的背景下，则更多地强调代耕代种、代管代收、多环节托管等产中环节的服务内容。据有关统计，2023年，全国各类经营性农业社会化服务主体总数109.4万个，服务小农户数量9412.6万户，服务总面积21.4亿亩次，服务领域、范围不断拓展。不过，我国农业社会化服务依然显著存在着服务供给不足、服务供需错配等问题。因此，必须大力培育多元服务主体，积极推动服务主体联合融合发展，推进专项服务与综合服务协调发展，大力推广农业生产托管，探索创新农业技术推广服务机制。农业装备化是以现代农业经营体系推进建设现代农业的支撑。农业装备化不仅提高农业生产效率，推动农业标准化、规模化、集约化和智能化，而且降低农民劳动强度，提高农民收入水平，是现代农业发展的重要标志之一。可以预见，未来几年里，农业装备将进一步向智能化、数字化方向发展，也将促进农机服务体系建立健全，为农业经营主体提供全方位的农机服务支持。当前，我国农业装备化显著存在着技术创新能力不足、装备技术水平较低、农机装备智能化发展尚在初期、社会化服务体系不健全、普通农民接受程度低等现实问题，这些都对加快构建现代农业经营体系形成一定挑战。农商融合化是以现代农业经营体系推进建设现代化大农业的趋势。相关事实和数据表明，在农产品供应链为纽带的农业产业化经营中，农产品经营的比重将逐步下降，而与农业生产相关的产前、产中、产后的一系列产业及经营被整合到农产品供应链之中，形成一种以农产品生产为服务对象衍生的众多行业通过农产品供应链连接的现代化大生产经营模式。这种大生产经营模式将不仅提高农产品的竞争能力，而且会形成和推动农业技术产业、农产品加工业、农产品电商业、乡村文旅业、物流业、信息技术在农业产业中的应用和发展，为农业产业化经营开拓一个崭新的天地和巨大的盈利空间。2022年，我国规模以上农产品加工业企业超过9万家，营业收入超过19万亿元。2023年，休闲农业经营收入达8400亿元，农产品电商销售额超过7300亿元，超过100万户农户通过网络销售农产品，农村网络零售额达2.49万亿元，一二三产业融合发展取得了新成效。简言之，构建现代农业经营体系在本质上就正如习近平总书记早在2002年就指出的“要走组织化的农村市场化发展路子”。当前，基于农村有生劳动力持续流向城镇，农业强国建设推动农业规模经营，政府治理下沉乡村基层，数智技术渗透乡村经济社会等现实情势，我国正在迎来基于土地流转和社会化服务的农业规模经营、基于空间重组的农村社会重塑、基于行政下沉的乡村治理转型、基于技术赋能的乡村形态变化，从而也正在迎来农民再组织化，亦即构建现代农业经营体系的新阶段。因此，无论如何，在我国建设农业强国、推进乡村全面振兴和农业农村现代化进程中，还是要做好构建现代农业经营体系这篇文章。（作者：徐旭初；作者单位：浙江大学中国农村发展研究院）
来源：《中国农民合作社》期刊2024年12期
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