【经典案例】美国宪法|政府仅因经济发展需要而替开发商强制征收私房，是合宪的

• Kelo v. City of New London, 545 U.S. 469, 125 S. Ct. 2655 (2005)

本案中，美国最高法院以5比4的结果，认定纯粹的“经济发展需要”属于《宪法》第五修正案中的“公共用益”（public use）。由此，政府可以招商引资，并通过立法部门通过旧城改造法案来开设相应产业园区，再利用《宪法》中的征收权，在支付了公平补偿后强制征收私人地产。在征收了民众的私房后，以企业预期缴纳税金为代价，将土地转让给开发商或大型企业。

《宪法》第五修正案：“任何私有财产不得未经公平补偿，而因公共用益被征收。”

美国公平补偿（just compensation），不同于中国的拆迁赔偿。赔偿意味着，补偿加赔款。而单独的补偿，仅指市场价。

美国的公平补偿的数额，由该地产的当前使用价值，相关周边地块价值，近未来的预期价值等确定。但不包括潜在的，或虚幻的未来价值（因未来经济发展而提升的土地价值）。总体而言，公平补偿数额与财产的当前市场价相当。而市场价的含义是，一位愿意出售的卖家能与一位愿意购买的买家所能达成的最终价款。若因类似地块近期未发生过交易，而无法确定市场价，则需考量其他数据来确定公平补偿数额。公平补偿不包括，被征收人不愿意出售其财产，而政府应当给予的“与获得其出售意愿相当的”赔款。

本案动摇了“限制政府权力”及“私有财产神圣不可侵犯”等基本观念，因其争议性，被改编为了2017年的电影《Little Pink House》。

• 地块1将建造滨水会议酒店、生活区、餐厅、购物区和码头。公园步道将从该地块经过，并衍生到滨水区。
• 地块2将建造约80个新的商业住宅，住宅区与公共步道和州立公园相连，并预留了建设海岸警卫队博物馆的空间。
• 地块3在辉瑞设施北侧，为辉瑞研发设施的未来开发，预留了至少9万平方英尺的空间。
• 地块4A占地2.4英亩，用于建设州立公园停车场、零售服务或配套的码头。
• 地块4B是原先的码头，该码头将被翻新并连接到州立公园的步道。
• 地块5、6和7用于建设其他办公、零售、停车场空间，并用于其他水上商业项目。

一、公共用益的含义

《宪法》中的征收条款，已确立了两项准则。第一，国家不能单纯的为了将个人A的财产转让给另一个个人B，而不当地征收A的财产并给予公平补偿。第二点，如果国家征收的目的是为了未来的公共用益（future use by the public），州政府可以将某人的财产转让给另一名个人。例如，政府为将来的公共用益，而替铁路运营商向个人征收土地以建设铁路。

从第一点出发，被告市政府必然不能为了某个私权主体的私利，而征收原告的土地。纯粹为私人利益而进行的征收，无法经受住《宪法》中的公共用益审查，毕竟此种征收不促进任何合法的政府公共目的，此种征收也因此无效。

涉案市政府也不能以公共利益为借口，而实质上给予某人私利。然而，涉案征收是市政府及立法部门仔细考量后，以通过旧城改造法案来进行的。州一审法院和州最高法院都认为本案中的征收，并非出于此等非法目的。因此，本院也遵从这一事实认定，认定本案的征收不存在“假公济私”的非法目的（...was not adopted to benefit a particular class of identifiable individuals）。

从另一个角度讲，市政府在本案中征收的土地，并非全部由公众使用。被征收土地的承租使用人（private lessees），也不类似于公共交通运营商，也不提供面向所有公众的公共服务。但本院早就否定了对财产征收公共用益的字面解读，不以使用人是否为公众这点，来判断是否满足了公共用益要求。

尽管在19世纪中期，“由公众使用”是公共用益的法律含义，但这种狭隘的定义随着时间的推移，渐渐被抛弃。“由公众使用”不仅难以被认定（其问题在于，例如，需要多少比例的公众使用该财产？是否允许向公众收费？），而且在社会愈发多样，生产关系愈发复杂时，也变得不切实际。因此，本院自19世纪末起，就采纳了对公共用益的更广泛和更自然的解释，即出于“公共目的”。

二、公共用益所服务的公共目的的含义

由此，本案所需判定的“市政府的征收计划是否符合公共用益”这一问题变为了，市政府的征收计划是否服务于“公共目的”。本院一向宽松的解释“公共目的”，尊重各级立法部门的民主决策（reflecting our longstanding policy of deference to legislative judgments in this field）。

本院通过两个案例阐述“公共目的”的含义。

⪼1954年的Berman v. Parker案

该案涉及一份针对华盛顿特区贫困地区（blighted area）的重建计划，涉及的5000名居民的房屋已老化到了无法修缮的地步。根据该计划，该贫困地区的部分土地将被征收，并用于建设街道、学校和其他公共设施。其余的土地将被租售给其他私权主体，以让其重新开发，其中包括廉价房建设项目。

该案原告为一家百货店的店主。其认为他的商店并不破败，市政计划中的“创建一个更全面、更具吸引力的社区”，也不是合法的公共用益。本院一致认为，应当尊重市政府和其立法部门的判断，尊重其整体规划城区地块的决策。本院认为，该案的征收行为十分明显地体现了“公共用益”：

⪼1984年的Hawaii Housing Authority v. Midkiff案

该案涉及一项夏威夷的法律。该法律为减少土地所有权的集中度，要求地主在得到政府提供的公平补偿后，将其对土地的所有权转移给当前土地的承租人。本院认定该法律合宪，不认为该法是为了“B的个人利益而征收A的财产”

本院在判决中，重申了前案Berman案中，法院对立法部门决策的尊重。本院认定，州政府为消除“大地主垄断所造成的社会和经济弊端（social and economic evils of a land oligopoly）”的立法目的，属于公共用益。即使州政府在征用了大地主土地后，立即将被征收财产转让给其他私权主体，涉案法律的公益性质也不受影响。本院认定，征收的公共用益，应当基于其目的（purpose），而非手段（mechanics）来判断。

综上，本院的判例已认定，美国的不同地区有不同的社会需求，社会需求也会随着时间而变。美国的联邦体制要求本院，尊重地方各级立法部门对当地土地公共用益的决策。毕竟各地享有不同的自然资源，土地容积（the capacity of the soil），利于公益的重点行业（the relative importance of industries to the general public welfare），生活习惯（the long-established methods and habits of the people）。本院的审查方法，避免了僵化的司法审查和过度的司法干预。立法部门应当享有广阔的决策尺度，来决定什么样的征收是可满足公众需求的。

三、原告的各项主张不成立

原告主张另一审查逻辑，要求本院判定经济发展目的并非服务于公共目的。撇开原告主张的，市政府的旧城改造计划“仅为其他私权主体提供纯粹的私人经济利益”这项不可信的论断不谈，原告的主张不被案例支持，也没有逻辑性。

促进经济发展是传统的政府职能。原则上没法将经济发展与其他公共目的相区分。在政府以促进农业和采矿业的需要而征收的案件中，本院已认可了促进产业发展对地方公共福祉的提升作用。且本案市政府的旧城改造计划，也并非不享有与Berman案和Midkiff案类似的公共目的。原告没有依据来把本案与先例相区分。

原告还主张，允许政府利用征收权来进行经济发展，将错误地模糊公共征收和私人征收之间的边界。政府服务公共目的时，自然会使得某些人获得私利。例如，在Midkiff案中，强制转让大地主财产将显著地使得受让人获利。与本案类似的，在Berman案中的私人土地开发商在重建当地社区时，必然也获利。政府的公共目的可以通过承包项目的私企来实现，当然也可以通过政府部门自己来实现，立法部门可以作出相应决策。而本院不能认定公有制，是发展地方经济以促成公共目的的唯一方式。

原告进一步主张，本院的此次判决，将导致政府通过征收权，以个人B的生产力大于个人A，个人B能更好的利用财产而贡献更多的税金为由，在公平补偿后将A的财产强制转让给B。但是原告误判了本案所涉问题。在本案中，涉案的旧城改造计划，并非一对一的财产转让。尽管原告的假设，具有逻辑性，但本案并未涉及此问题，本院不对此裁判。

原告最后主张，本院应该要求市政府证明其旧城改造计划能产生预期的公共利益的“合理的确定性”（a "reasonable certainty" that the expected public benefits will actually accrue）。但是这样的主张与本院先例不符。当立法机关的征收目的合法，且征收手段不存在不合理时，本院不应当审查其基于社会经济学的立法行为的明智性。在2005年的Lingle v. Chevron U.S.A. Inc.案中，本院依类似的理由否定了，行政征收中的“显著推进公共利益”理论（substantially advances formula in regulatory takings doctrine）。本院认为这一理论将赋予法院准立法权，要求法官来预测、来判断相应公共利益，将不当地取代民选的立法部门和其所咨询的专家们的判断。

要求市政府证明产生预期公共利益的合理的确定性，还尤其不应适用于涉及旧城改造计划的政府征收案件。有序实施旧城改造计划明显要求市政府在开工前就有序协调各个利益相关方的法律权利归属。如果《宪法》要求法院，在政府未能明确证明“其经济发展计划具有成功可能性”前，均禁止市政府着手实施这些发展计划，那么将显著阻碍我国发展。

正如本院不愿意干预市政府“认定其经济发展计划有效”的决策一样，本院也不干预市政府决定征收特定土地的决策。法院无权审查经济发展计划的范畴，也无权审查经济发展计划所占土地的大小。一旦认定某经济发展计划服务于公共目的，则应当由立法部门来决策，诸如征收多少土地、什么土地以促成经济发展计划等具体问题。

四、本院认同被告市政府的征收目的

被告市政府并不清理涉案地块的贫民窟，而是认为当地陷入经济困顿，需要实施一项旧城改造计划。本院尊重被告市政府立法部门的决策。

该市政府精心制定了本项旧城改造计划。该旧改计划创造新的就业机会、增加税收，协调了各种商业、住宅和娱乐设施发展方向，使得整个计划具有整体性布局。该市立法部门在通过制定新的法案来核准该旧改计划时，在法案里明确授权，市政府可通过征收权来促成旧改计划中的经济发展目的。基于涉案旧改计划的完整性、周到性，且因此类案件中有限的司法审查能力，本院以旧改计划的整体维度来考量政府对各个原告的征收，并认为涉案计划无疑服务于公共目的，符合《宪法》第五修正案的公共用益要求。

涉案征收行为合乎《宪法》，维持州最高法院的判决。

⪼O'Connor大法官的反对意见：

两个多世纪前，在权利法案（Bill of Rights）刚刚被通过后，Chase大法官写道：

今天，法院放弃了这一长期以来对政府权力的基本限制。现在，只要打着经济发展的幌子，立法部门就有权直接认定某个私权主体，作为财产所有人，将能自然地以更对公众有利的方式使用某财产，进而将其他人的私人财产征收，并转移到该私权主体身上。多数意见对此给出的理由，其根本逻辑立足于，个体对私人财产的普遍使用所带来的“附带性的公共利益”，就足以满足《宪法》征收条款中的公共用益要求。这种错误的逻辑，实质上抹去了私益使用和公益使用之间的区别，从而架空了《宪法》第五修正案征收条款中的“公共用益”要求。

一、征收行为必须基于公共用益

征收条款允许政府在不经财产所有人同意的情况下，强制征收其私人财产。征收时所要求给予的公平补偿，是为了将政府强制征收的损害分摊到社会公众手中，从而防止政府将某项财产的公共用益成本不公平地强加在某个个人身上。

而征收条款中的公共用益限制，是大于公平补偿限制的，规制政府征收权范围（circumscribing the very scope of the eminent domain power）的基本要求。政府可以迫使个人为公共用益而放弃其私有财产，但该征收行为不能基于另一位私权主体的个人利益作出。公共用益限制促进社会公平，也保障私有财产安全。就公益使用和私益使用的界限而言，虽然最高法院尊重立法部门对公共利益的认定，给予了相当大的空间。但是，如果放任立法部门来当认定公益和私益的唯一仲裁者（the sole arbiters of the public-private distinction），那么公共用益限制将沦为《宪法》中无关紧要的陈词滥调（hortatory fluff）。即使立法部门外部的司法审查是有限的，对于限制政府权力还是有相当大的意义的。

二、“服务于公共目的”的征收必须是为了消除社会危害

通过案例，本院承认三类符合公共用益要求的政府强制征收。前两类是相对直白且无争议的。第一，政府可以将私人财产征收为公有（public ownership），并用于例如建设道路、医院、军事基地等。第二，政府可以将私人财产转移给另一位承建公共设施的私权主体，例如铁路运营商、水电煤公司（public utility）、体育场运营商等。这些公用事业公司（common carriers），在建设了被征收的财产后，放开给公众使用。

但是，前两类中的“公有”和“供公众使用”，时常无法定义公共用益，毕竟其过于狭隘，无法解决某些实际问题。因此，最高法院准许了第三类的征收行为，即服务于公共目的的征收。详见多数意见。

尽管本院准许了服务于公共目的的征收，也强调了对立法机关的尊重，但先前的Berman案和Midkiff案仍坚持着一个基本原则，即纯粹的为私益的征收无法通过公共用益限制。本院的判例一再声明，除有正当的公共目的外，不得征收某人的财产来造福另一个人。为保护这一原则，法院必须审查公共用益是否在个案中存在，而不得顺从立法部门的决策。

本院在Berman案和Midkiff案中的判决，忠实于公共用益限制的基本原则。在这两起案例中，涉案财产的被征收前的原用途对社会造成了明显的危害（the extraordinary, precondemnation use of the targeted property inflicted affirmative harm on society）。在 Berman 案中，被征收财产是极度贫困人口所居住的贫民窟（blight resulting from extreme poverty）。在 Midkiff 案中，政府征收是由于财富的极度集中而引发的寡头垄断问题（oligopoly resulting from extreme wealth）。案例中的立法部门都认定，消除原有财产的私益使用是解决这些社会危害的必要手段。因此，消除有害的财产使用，实现了公共目的。当征收行为本身带来了公共用益时，征收后的再分配就不再关键了。

然而，在本案中，New London市并不认为原告的状况良好的房屋具有任何社会危害。事实上也不可能，不然就荒谬的认为更具赚钱属性的，任何能被公寓楼取代的独栋住宅、任何能被商店取代的教堂、或任何能被连锁店取代的个体户，都是对社会有害的。多数意见无视了案例中的这点要素，而大大地扩展了公共用益的含义。就此，只要新的用途能在未来给公众带来任何一点小额利益（secondary benefit for the public），例如提升税收、提供更多就业机会、甚至美学上的提升，政府就可以征收这项私人财产，并转交给更具生产力的另一位私权主体。但是，几乎任何合法的私有财产使用方式，都能为带来附带的公共利益（incidental benefit to the public）。因此，如果仅基于财产一般使用所产生的公共利益，而将某财产征收并转移给另一个私权主体，那么“公共用益”这一限制，就限制不了任何征收行为，无法限制立法部门强制购买私人财产。

三、结语

从今天后，任何财产现在都可能被征收，并被用来造福另一个私权主体。但对私有财产的影响，不会是随机的。本判决的受益者将是那些享有政治影响力，享有权力的公民（citizens with disproportionate influence and power in the political process）。例如，大型企业、房地产开发公司等。对于本判决的受害者，现在政府有权将他们这些政治资源较少的人的财产转移到前述的那些资源较多的人手中。美国国父们不可能想看到这样的结果。詹姆斯·麦迪逊曾写道：“只有一个公正的政府，才能公平地保障每个人的财产。”