Loper Bright Enterprises v. Raimondo, 603 U.S. ___ (2024)
在本案中，美国最高法院以6比3的结果，推翻了1984年的“雪佛龙”案。
【经典案例】美国行政法|司法审查行政规章对上位法的解读——“雪佛龙两步走”，定义“污染源”案
最高法院在该案中创设的”雪佛龙两步走“裁判路径，是过去40年里，法院审查，行政机关通过行政规章、或其他有法律效力的行政行为，来填补国会制定的上位法中的法律漏洞时，是否与上位法冲突的准则。
虽然对此裁判路径的批评声不断，但该判例仍以其既判力，已在21,000起案件的判决书中被引用。国会、行政机关、行政相对人及相关人，都依赖于“雪佛龙两步走”中，法院对，行政机关在填补法律漏洞过程中产生的法律解释的顺从，来进行法律活动。
在推翻”雪佛龙两步走“的同时，最高法院要求法院回到1943年Skidmore案的裁判路径，要求法院审查行政机关的法律解释的说服力，并最终独立决定行政机关的法律解释是否与上位法冲突，进而决定是否维持或推翻行政机关的涉诉行政规章。
本案重塑了美国联邦行政法体系，其影响有待观瞻。
编者注：最高法院的本次判决，只推翻了“雪佛龙两步走”，并要求下级法院重新按照正确的行政司法审查方式审查，故而未对本案事实作任何分析。以下事实可以忽略。
在1976年之前，未受管制的外国船只，可以在距离美国海岸线仅12海里以外的国际水域上捕鱼。为避免过度捕捞并对渔业资源进行管理，国会颁布了《马格努森-史蒂文斯渔业保护和管理法》（Magnuson-Stevens Fishery Conservation and Management Act， MSA），并编入为《美国法典》第16编1801条等。
依据MSA，八个区域渔业管理委员会在各个沿海州设立了。委员会制定渔业管理计划，由美国海洋渔业局（National Marine Fisheries Service，渔业局）批准并颁布为行政法规。
渔业管理计划中要求，美国籍的船只可以携带一名或多名观察员来协助行政机关收集渔业数据。上位法MSA，规定了三类，必须承担渔业观察员费用的主体。
但MSA并未明确，在大西洋捕鲱鱼的渔民是否需要承担潜在的观察员费用。在2014年，美国渔业局以行政规章的方式，规定由渔业局承担相关观察员费用。2020年，美国渔业局颁布了新的行政规章，规定由渔民承担相关观察员费用。
在大西洋捕鱼的船只，有50%的可能性会被观察员登船且随船观察。观察员费用最高可达710美元一天。要求渔民承担费用后，渔民的年收入减少了20%。
本案原告为大西洋渔民，起诉美国渔业局的行政规章违反上位法MSA。原告主张，MSA并不要求渔民支付观察员费用。联邦地区法院作了利于行政机关的判决，维持了行政机关的要求渔民付观察员费用的行政规章。
哥伦比亚特区的巡回法院维持了地区法院的判决，认为国会在通过上位法时，并未明确的不要求渔民支付费用，对渔民是否需要支付费用存在法律空白。进而依据“雪佛龙第二步”，听从行政机关的可行的法律解释。以此维持了涉案行政规章。
《宪法》第三条赋权联邦司法部门判决“案件”和“争议”（cases and controversies），即涉及具体当事人的具体争议。《宪法》起草者认识到，立法部门通过的法律总是会存在法律漏洞的，毕竟语言存在局限性。
| Cognizant of the limits of human language and foresight, they anticipated that all new laws, though penned with the greatest technical skill, and passed on the fullest and most mature deliberation, would be more or less obscure and equivocal, until their meaning was settled by a series of particular discussions and adjudications. |
《宪法》起草者认为，法院负责法律的最终“解释” （final interpretation of the laws）。与负责政治的立法部门和行政部门不同，司法部门既无强制力也无意志，仅有判断能力。而《宪法》的三权分立构架，使法官能够独立于政治的影响来行使这种法律上的判断力。
| Unlike the political branches, the courts would by design exercise neither Force nor Will, but merely judgment. |
罗斯福新政（New Deal）带来了行政部门的迅速扩张。随着行政机关的设立所带来的行政权力的扩展，法院继续坚持《宪法》原则，独立的、终局的判断法律问题。最经典的案例是1944年的Skidmore v. Swift & Co.案。在该案中，最高法院认为，行政机关对法条的解释，是基于其官方职责和专业判断形成的，能帮助法院在审理案件时作相应判断。
| The interpretations and opinions of the relevant agency, made in pursuance of official duty and based upon specialized experience, constituted a body of experience and informed judgment to which courts and litigants could properly resort for guidance. |
行政机关法律解释的效力，将取决于行政机关（1）考虑问题的全面性，（2）说理的逻辑性，（3）先后行政行为的一致性，以及其他能增强其说服力的因素，但不存在行政机关释法权。因此，在罗斯福新政时期以及之前，不存在法院听从行政机关的法律解释的说法。
| The weight of such a judgment in a particular case,” the Court observed, would “depend upon the thoroughness evident in its consideration, the validity of its reasoning, its consistency with earlier and later pronouncements, and all those factors which give it power to persuade, if lacking power to control. |
国会在罗斯福新政时期后，于1946年订立了《行政程序法》（Administrative Procedure Act，APA），其中确认了《宪法》中法院负责最终解释法律的权力。《行政程序法》的立法意图是，制衡制定行政规章的行政机关。
| Section 706 directs that “to the extent necessary to decision and when presented, the reviewing court shall decide all relevant questions of law, interpret constitutional and statutory provisions, and determine the meaning or applicability of the terms of an agency action.” It further requires courts to “hold unlawful and set aside agency action, findings, and conclusions found to be not in accordance with law.” |
《行政程序法》第706条表明了，法院应当判断并决定法律问题。第706条的文本十分明确地强调了，法院，而不是行政机关，应当考虑所有的法律问题，其中包括对法律漏洞的解释。并且，《行政程序法》中，也没有要求法院在审查行政机关行为时，听从行政机关的法律解释。而另一方面，《行政程序法》要求法院听从行政机关的政策决策和事实认定结果。
在第706条中，除行政行为被判定违反上位法而被撤销外，还要求法院只在“行政行为专断、反复无常、滥用自由裁量权”（arbitrary,
capricious, or an abuse of discretion），或“缺乏支撑行政行为的证据”（unsup
ported by substantial evidence）时，被撤销。《行政程序法》的法律架构明确表明，法院无需听从行政机关的法律解释，毕竟法院必须在行政司法审查时决定所有的法律问题。
| The court fulfills that role by recognizing constitutional delegations, fixing the boundaries of the delegated authority, and ensuring the agency has engaged in reasoned decisionmaking within those boundaries. |
而“雪佛龙两步走”裁判路径中所要求的，法院听从行政机关法律解释的要求，明显与《行政程序法》冲突。虽然，法院在某些案例中顺从了行政机关的法律解释，但这与“雪佛龙第二步”所要求的，机械性地听从行政机关不同。特别是“雪佛龙第二步”的机械性要求，能大于法院对某法条的先前解释，只要后来的法院认定国会制定的法律存在法律漏洞，不管先前的法院是怎么解释的，只要行政机关在其之后作出过解释，后来的法院就必须听从行政机关的解释。导致行政机关凌驾于法院之上。
| Still worse, it forces courts to do so even when a pre-existing judicial precedent holds that the statute means something else—unless the prior court happened to also say that the statute is “unambiguous.” |
“雪佛龙第一步”的机械性推定也有问题。“雪佛龙第一步”推定国会留下的法律漏洞，是国会隐性的将填补法律漏洞的权力授予行政机关。但是法律漏洞不只代表这样的授权。
法律漏洞的成因，可能是国会未能明确地提供答案。但不管怎么解释，法律漏洞都不意味着国会希望让行政机关代替法院来解释法律。特别是如果国会在无意间，由于语言的局限性留下法律漏洞，那么这更不能代表行政机关有法律解释权力。
| In neither case does an ambiguity necessarily reflect a congressional intent that an agency, as opposed to a court, resolve the resulting inter pretive question. |
再者，法条之所以为法条，就是因为成文法能在被通过时，就含有固定的含义。就算成文法难以解释，也不代表法院不进行解释，而错误的任由行政机关发挥。
| Courts instead understand that such statutes, no matter how impenetrable, do—in fact, must—have a single, best meaning. |
所以，法院应当利用所有的法律解释工具来最佳的确定法条的含义，解决法律歧义、填补法律漏洞，不应该听从行政机关的可行解释。在行政案件中，司法部门基于其解释法律的最终权力，必须作出最佳的法律解释，既不能苟同于行政机关的可行解释，也不能任由行政机关解释法律。
| So instead of declaring a particular party’s reading permissible in such a case, courts use every tool at their disposal to determine the best reading of the statute and resolve the ambiguity. |
即使行政案件涉及许多专业领域内的法律，而“雪佛龙两步走”推定法官缺乏相应专业知识来填补法律漏洞，但法官也不能因此抛弃其法律解释的职责。
《宪法》起草者认为法官有填补任何法律漏洞的能力。“雪佛龙两步走”案的法官也认可，法院永远是《宪法》中最终的法律解释部门，并且在行政机关没有填补法律漏洞时，由法官填补法律漏洞。“雪佛龙两步走”错就错在，将涉及行政机关的法律解释与一般法律解释对立，错误地认为两类案件本质上不同。解释行政法规的上位法来确定行政机关的职权范围，也是法律解释。
| Chevron gravely erred, though, in concluding that the inquiry is fundamentally different just because an administrative interpretation is in play. |
四、创设“雪佛龙两步走”的理由不再成立
| The better presumption is therefore that Congress expects courts to do their ordinary job of interpreting statutes, with due respect for the views of the Executive Branch. |
⪼就被告主张的联邦行政法的一致性：
| It is reasonable to assume that Congress intends to leave policymaking to political actors. But resolution of statutory ambiguities involves legal interpretation. That task does not suddenly become policymaking just because a court has an agency to fall back on. |
避免法官参与政策决策的最好方式是，忠实的根据《行政程序法》给法官划定的行政司法审查边界来裁判。“雪佛龙两步走”错误的认为法律漏洞代表了国会授予行政机关填补法律漏洞的权力。“雪佛龙两步走”防止的不是法官制定政策，而是错误的防止了法官解释法律、依法裁判。
反对意见引用了“雪佛龙”案中的原话：“法官不是领域内的专家。（Judges are not experts in the field.）”这取决于是什么“领域”。如果是法律解释领域，那么至少在马伯利诉麦迪逊案（Marbury v. Madison）后的221年内，法院一直基于《宪法》授予司法部门的职权，是领域内的专家。
反对意见还说，法官“不是负责政治的部门。”确实如此。法官一直需要独立于政治部门来解释法律。并且国会通过的《行政程序法》不允许法官仅仅因为行政机关的解释就放弃法律解释职责。
现在，本院推翻“雪佛龙两步走”的裁判路径。法院必须独立判断，行政机关的被诉行为是否在其法定权限内。仔细审查行政部门的意见，有助于法律司法审查。当国会通过的某个法律，在符合《宪法》三权分立的限制下，将行政规章的制定权授予某行政机关时，法院必须尊重并允许这一授权。此时，法院需确保行政机关的行为，在国会授权范围内。但法院不再仅因法律漏洞而听从行政机关的法律解释了。
| Chevron is overruled. Courts must exercise their independent judgment in deciding whether an agency has acted within its statutory authority, as the APA requires. |
由于哥伦比亚特区联邦地区法院和联邦第一巡回法院在其判决中依赖了“雪佛龙两步走”裁判路径，故而本院撤销下级法院的判决，并要求下级法院按照本意见重新作出判决。
| In fact, Chevron is entitled to the supercharged version of that doctrine because Congress could always overrule the decision, and because so many governmental and private actors have relied on it for so long. |
近年来，本法院过于频繁地，将国会赋予机构的政策决策权据为己有。本院在2022年用大法官的判断取代了职业安全与健康管理局，对疫情期间工作场所健康问题的判断；在2022年，用大法官的判断取代了环境保护局管理发电厂以保护环境的判断；并在2023年，用大法官的判断取代了教育部对学生贷款的判断。
但显然，对于多数意见而言，这些都是小问题。多数意见将解决任何悬而未决的法律问题的权力，包括解读行政规章所体现的政策的权力，交到了自己手里。根本不顾法官是否有权，有能力解决其中的技术性问题。
本院的此次大转向，仿佛是决定法官们太闲，而直接将自己转变为美国的行政沙皇。其大转向的理由却是基于80年通过的《行政程序法》。但该法并未作此认定。多数意见以国会的法律为伪装，而施加了大法官们自己的意志。
| As if it did not have enough on its plate, the majority turns itself into the country’s administrative czar. It defends that move as one (suddenly) required by the (nearly 80-year-old) Administrative Procedure Act. But the Act makes no such demand. Today’s decision is not one Congress directed. It is entirely the majority’s choice. |
编者介绍： | |
孙宇奇 | |
华东政法大学 英语学士 法律学士 美国凯斯西储大学 法学博士（在读） | |
中国执业律师 | |
