Union Neighbors United, Inc. v. Jewell, 831 F.3d 564 (2016)
本案判决于2016年。本案中，美国联邦哥伦比亚特区巡回上诉法院认定，审批俄亥俄州风力发电站的行政机关，在制作环境影响声明时，并未合理考量，既能确保风力发电站经济效益，又能最大程度上保护印第安纳蝙蝠的替代方案。进而，要求行政机关重新作出环境影响声明。
实际上，被否决的环境影响声明中的替代方案，与法院认定行政机关未能合理考量的替代方案之间，其最大差异也仅仅是每年少死五只蝙蝠，同时风电站的经济效应可能进一步大打折扣。
由于企业在行政机关作出环境影响声明前，无法取得许可证，无法开工建设该风力发电站。该“要求行政机关重新作出环境影响声明”的判决，实质上中止了该风电站项目的进程，也让企业及行政机关9年的合作和努力付之东流。
在该案判决作出后，该风电站建设企业撤销了所有的行政审批申请，决定不再建设该风电站。
从本案事实中，可以一窥美国新能源基建缓慢的成因，也可窥知美国法律体系下行政审批之繁琐。
行政机关在探讨替代方案时，必须严格且客观地评估所有合理的替代方案。合理的替代方案包括那些在技术和经济层面上可行的，且能够满足拟作出行为目的和需求的替代方案。这将能明确地界定环保问题并为有效决策提供清晰的依据，将有益于公众和相关决策者的知情权。
涉案第三人企业，七叶树风能有限公司（Buckeye Wind, LLC），计划在俄亥俄州香槟郡（Champaign County）投产一个商业风力发电站。
然而，该风力发电站可能会伤害印第安纳蝙蝠（Indiana bat），这一濒危保护动物。七叶树风能按照《濒危物种法》（Endangered Species Act）的要求，向被告行政机关，美国鱼类与野生动物管理局（United States Fish and Wildlife Service）申请了偶发捕杀许可证（incidental take permit），并提交了一份旨在建设风力发电站的同时，保护印第安纳蝙蝠的计划。
七叶树风能承诺，其将在已知的印第安纳蝙蝠栖息地之外，设立风力发电机，调整叶片的运行时间和速度，并且额外投入20万美金于蝙蝠保护事业。以此，管理局制作了相应的环境影响声明，并签发了许可证。
原告，邻居联合会（“Union Neighbors United, Inc.”）起诉了管理局，主张称管理局未能履行《国家环境程序法》中的义务，在签发许可证之前未能合理的考虑风电站建设的替代方案。
具体而言，原告认为管理局未能确保，七叶树风能的保护印第安纳蝙蝠的计划，已在最大的可行范围内减少了对印第安纳蝙蝠的影响。
⪼七叶树风能申请风力发电站建设审批的经过
涡轮顺桨（turbine feathering）：
七叶树风能调整了叶片角度，减少了低风速时叶片的旋转速度，减少了蝙蝠撞击涡轮机的风险。
一、《国家环境程序法》的法定义务
| NEPA requires federal agencies . . . to consider and report on the environmental effect of their proposed actions. NEPA is an essentially procedural statute intended to ensure fully informed and well-considered decisionmaking. |
| First, it places upon an agency the obligation to consider every significant aspect of the environmental impact of a proposed action. |
| Second, it ensures that the agency will inform the public that it has indeed considered environmental concerns in its decisionmaking process. |
（1）拟作出行为的环境影响（the environmental impact of the proposed action）；
（2）拟作出行为最终被实施后，无法避免的负面环境影响（any adverse environmental effects which cannot be avoided should the proposal be implemented）；
（3）拟作出行为的替代方案（alternatives to the proposed action）。
| Reasonable alternatives . . . . include alternatives that are technically and economically practical or feasible and meet the purpose and need of the proposed action |
本院依据合理性原则（rule of reason）审查被告管理局探讨替代方案的决策。该原则决定了行政机关必须讨论哪些替代方案，以及其讨论所需达到的深度。
根据这一合理性原则，只要行政机关严格考虑了，与划定环境影响声明之目的相关的因素，法院就通常会遵从行政机关所划定的合理的目标。此司法审查方法，较大程度上允许了行政机关自由裁量权。
| Under the rule of reason, as long as the agency looks hard at the factors relevant to the definition of purpose, we generally defer to the agency's reasonable definition of objectives. |
此外，当行政机关不是涉案项目的发起者时，其在考虑替代方案时，可以在项目选址和项目规划上，侧重于项目发起人的偏好。
二、管理局并未合理的考虑替代方案
本院以管理局的环保目标出发，认为管理局未能在合理范围内考虑替代方案。其原因在于，相较于七叶树风能的方案，管理局唯一考虑过的，能导致更少蝙蝠死亡的方案是最大限制替代方案。而在两个方案之间，没有考虑其他经济上可行的，比七叶树风能能导致更少蝙蝠死亡的替代方案。
在诉讼过程中，管理局表示称，最大限制替代方案的价值在于，该方案不导致任何印第安纳蝙蝠的死亡。但管理局也同时承认，该最大限制替代方案在经济层面上不可行。七叶树风能也曾向管理局表示称，从企业效益上看，全面停止夜间的风电机组运行是不可行的。
而原告提出了一项比七叶树风能的保护计划更有可能减少蝙蝠死亡的方案。原告在公众评论阶段，曾多次建议使用高于6.0米/秒的切入风速。然而，管理局在环境影响声明草案和最终发表的声明中都没有考虑更高的切入风速的方案。
因此，管理局未能考虑经济上可行的，且导致更少印第安纳蝙蝠死亡的替代方案，未能合理的考虑替代方案。
本院进一步指出，管理局对原告的公众评论的回复也反映了，其认识到了更高的切入风速，可以与保护蝙蝠的既定目标更接近。管理局的回复中，承认了较高的切入风速可能导致更少蝙蝠死亡。但管理局拒绝分析6.5米/秒的切入风速的理由是，七叶树风能的保护计划与最大限制替代方案之间，不存在显著差异，因此不必对更高的切入风速等其他变量的变化再进行额外的分析。但考虑到本案环境影响评价的目标是保护印第安纳蝙蝠，管理局拒绝考虑的行为，就与其目标相悖。
三、管理局的抗辩理由不成立
管理局辩称，其不考虑其他替代方案的原因，是因为“存在有无数种潜在的保护措施”（exists an infinite array of potential protective measures）。保护措施会因为各项，诸如栖息地条件、顺桨技术、切入风速和季节等变量的调整而变成无数种组合。
然而，管理局并不需要研究“无数种”替代方案，甚至也不需要专门针对原告的提议来分析6.5米/秒切入风速的方案。管理局只需分析一种，现实的、中间的替代方案（a realistic mid-range alternative），即高于七叶树风能的保护计划中的切入风速且能导致更少蝙蝠死亡的且经济上可行的方案。尽管行政机关无需细致地研究无穷多的替代方案，但考虑导致更少蝙蝠死亡的合理替代方案，将能明确地界定环保问题并为有效决策提供清晰的依据，将有益于公众和相关决策者的知情权。
Although an agency need not examine an infinite number of alternatives in infinite detail, examining a reasonable alternative that could potentially take fewer bats than Buckeye's plan would inform both the public and the decisionmaker, by sharply defining the issues and providing a clear basis for choice among options. |
管理局还辩称，其环境影响声明中的参考文献部分，包括了高切入风速这一内容，因此其无需再单独考虑。这一论点显然不成立。管理局已对原告回复称，没有必要考虑6.5米/秒的切入风速。而不是表示称，比如说，高切入风速已经被实质性包括，亦或是已被管理局分析等。
本院进一步指出，虽然七叶树风能的季节性可变切入风速计划，会在某些情况下将切入风速调整为6.5米/秒。但管理局的分析并未表明，这一可变方案与恒定方案将造成相同的环境影响。如果高切入风速可以进一步减少对蝙蝠的影响，而可变方案在特定情况下使用了6.5米/秒的风速，那么显然恒定方案必然造成不同的环境影响。
综上，管理局未能分析高切入风速的替代方案，本院无法指出其主张。
四、结论
鉴于管理局未能考虑合理的替代方案，违反了其在《国家环境程序法》下的义务。因此，管理局签发偶发捕杀许可证的行为是专断且滥用行政自由裁量权的。本院支持原告诉求，撤销联邦地区法院的判决。
编者介绍： | |
孙宇奇 | |
华东政法大学 英语学士 法律学士 美国凯斯西储大学 法学博士（在读） | |
中国执业律师 | |
